新型城镇化建设的思考与建议

 

农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务，党中央、国务院把农业转移人口市民化提到一个很高的高度。十九大报告指出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。2018年的政府工作报告也指出，提高新型城镇化质量。今年再进城落户1300万人，加快农业转移人口市民化。

一、新型城镇化的背景

 2010年，我国常住人口城镇化率是49.95%，2011年突破了50%。同时，城镇化的速度也出现减缓，2010年以来，我们每年城镇化的增长速度在0.98个百分点，比前10年，也就是2000年到2010年减少了0.4个百分点。2017年我国的城镇化率达到58.52%，已经迈入深度城镇化的阶段。

相较于新型城镇化，以前的城镇化出现了几个问题，主要呈现为：第一，依靠劳动力廉价供给推动城镇化快速发展，这种模式是不可持续的。第二，依靠土地等资源粗放消耗来推动城镇化快速发展。第三，依靠均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展。这三种模式我们称之为原有的旧型城镇化，这种模式需要改变。

从国际上看，当城镇化率达到50%的时候，欧洲、美国和日本都采取了一些措施来提高城镇化的质量。因为在此之前，城镇化的发展过程中肯定会积累一些矛盾，一般发展得比较好的国家，都会采取一些措施来进行调整，如果处理得不好，比如巴西、墨西哥，就会出现很多问题，比如贫民窟的问题，大量人口涌入城市，造成城镇化质量比较低的问题等等。

在新型城镇化过程中如果不进行正确引导，或者说不把城镇化质量放到比较优先的位置的话，可能会影响到现代化的进程。2014年的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，延续过去传统粗放的城镇化模式，会带来产业升级缓慢、资源环境恶化、社会矛盾增多等诸多风险，可能落入“中等收入陷阱”。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》是党中央、国务院第一个关于新型城镇化的规划文件。

2013年12月的中央城镇化工作会议以为，城镇化目标正确、方向对头，走出一条新路，将有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，而且世界经济和生态环境也将从中受益。推进城镇化必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。这就是国家对新型城镇化的引导。

二、新型城镇化的首要任务

新型城镇化把有序推进农业转移人口市民化作为第一大任务。实际上，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》有四大战略任务，包括有序推进农业转移人口市民化，优化城镇化布局和形态，提高城市可持续发展能力，推动城乡发展一体化。

农业转移人口市民化就是在城镇享受和城镇户籍人口一样的基本公共服务。国家对推进农业转移人口市民化分三步，到2020年要实现三分之一的农业转移人口落户，相当于7000万人，而另外三分之二的人口，大概有1.4亿左右能够享受相应的城镇基本公共服务。到2030年实现三分之二的农业转移人口的落户，也就是说再经过10年又有7000万人落户到城镇，而其他人就和城镇居民一样享受基本公共服务。到21世纪中叶就彻底破除城乡二元体制，实现城乡一体化。

 

推进农业转移人口市民化的目标就是逐步解决农业转移人口的半市民化问题。路径有两条，一条是进行户籍制度改革，推进符合条件的农业转移人口落户，特别是举家进城的农民工。另一条是对没有落户但在城镇就业的人口实行居住证制度，努力实现城镇的基本公共服务覆盖。

（一）对于符合条件的农业转移人口，安排落户。《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中明确要求，按照人口规模来划分并确定了各类城市的落户政策。城区人口规模越大的城市越严格，越小的越宽松。建制镇和小城市落户全面放开；中等城市落户有序放开；合理确定大城市落户条件；严格控制特大城市人口规模。

2014年制定的这个政策实施两年以后，发现这个落户政策还是比较严，所以国家进一步调整，并于2016年发布了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》。这个方案要求全面放开放宽重点群体落户限制。除极少数超大城市外，全面放宽农业转移人口落户条件。以农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工为重点，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。省会及以下城市要全面放开对高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学归国人员的落户限制。省会及以下城市要探索实行农村籍高校学生来去自由的落户政策，高校录取的农村籍学生可根据本人意愿，将户口迁至高校所在地；毕业后可根据本人意愿，将户口迁回原籍地或迁入就(创)业地。

调整完善超大城市和特大城市落户政策。超大城市和特大城市要以具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要依据，区分城市的主城区、郊区、新区等区域，分类制定落户政策，重点解决符合条件的普通劳动者落户问题。户籍人口比重低的超大城市和特大城市，要进一步放宽外来人口落户指标控制，加快提高户籍人口城镇化率。

调整完善大中城市落户政策。大中城市均不得采取购买房屋、投资纳税等方式设置落户限制。城区常住人口300万以下的城市不得采取积分落户方式。大城市落户条件中对参加城镇社会保险的年限要求不得超过5年，中等城市不得超过3年。

（二）对于没有落户的农业转移人口，要推进享受城镇基本公共服务。政府要求从保障随迁子女平等享有受教育权利、完善公共就业创业服务体系、扩大社会保障覆盖面、改善基本医疗卫生条件、拓宽住房保障渠道这五个方面让农业转移人口享受城市基本公共服务。

随着新城镇化规划推进，国家在不断推进一些政策使城镇居民基本公共服务覆盖农民工。在教育方面，提出了保障农民工随迁子女平等受教育的权利，特别提出实现“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带。以前“两免一补”和生均公用经费基准定额资金都在户籍所在地，如果到居住地、工作地以后，这些是不能携带的。在培训方面，出台了5类培训和1项建设，前者包含了农民工就业技能培训、岗位技能提升培训、高技能人才和创业培训、劳动预备制培训、社区公益性培训；后者指的是职业技能培训能力建设。在社会保障方面，扩大覆盖面，比如推进全民基础养老金。在医疗方面，提出了改善基本医疗卫生条件，实行城镇居民医保和新农合的逐步整合。在住房方面，拓宽了住房的保障渠道，也探索建立租购并举的住房制度，推进棚户区和危房改造。

落户也好，推进基本公共服务也好，都涉及到成本。这个成本怎么分担？国家提出政府主导、成本共担、多方参与的协同推进机制。政府主要承担的是公共成本，企业承担一点，个人承担一点。在公共成本的分担里面也分中央、省、市或者县来共担。

 

（三）农业转移人口工作面临的问题。现在我们遇到的问题是两个积极性不高。一是农民工落户的积极性不高。二是城市政府推进农民工落户的积极性不高。国家为了加快推进农业转移人口市民化，主要是从地、权和农村三权的角度来做的，叫做“三挂钩”。第一，关于土地这部分，出台了《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》。每个城市政府如果城镇建设用地增加，那么应该和吸纳农民工落户的数量进行挂钩，吸纳得多，供应的土地就多一点，来增强城市政府推进农业转移人口市民化，特别是落户的积极性。第二，建立一个促进转移支付同农业转移人口市民化的挂钩机制。吸纳的农业转移人口落户的数量和产业转移支付也要相挂钩。第三，中央预算投资安排向吸纳农业转移人口数量较多的城市倾斜。就是说预算类的投资也应该向吸纳农民工比较多的城市倾斜。

1.农村的三权问题。农民工担心如果在城镇落户了，那么在农村的承包地、宅基地，这些权利会不会随着户籍的改变而失去？很多农民工就担心这个问题。国务院出台了好几个文件，包括新型城镇化的文件，2017年的中央1号文件，都提到要切实维护进城落户农民的合法权益，要保留进城落户农民工的合法权益，如果愿意退出的话，可以给补偿一笔钱，如果不愿意的话，也可以保留。

现在这个政策，有些地方已经在落实了。比如山东，在村集体开具一个证明，证明你是村集体的经济组织成员，享有这样的权利，即使你迁出去了，你还是享有这个权利。但是即使这样的话，有些地方的农民还是担心，随着时间的推移，我在城市待的时间越来越长，离开农村的时间越来越长，那么我的承包地、宅基地，甚至我在农村的一些其他的权利能不能得到维护，这可能是下一步迫切要解决的问题。

2.城乡代码变更。我们国家花了很多的力气去推进农民工的落户，推进农民工市民化，特别是农业转移人口落户，从这几年的效果来看，还是不错的。但是农业转移人口落户城镇进展缓慢。比如这几年我们的户籍城镇化水平都在提高，2016年提高1.3个百分点，2017年提高1.6个百分点。但我们在研究中发现，农民工落户的实际情况并不是太理想。

以2016年为例，户籍城镇化率提高1.3个百分点，仅落户了1600万人，这1600万人当中，城镇户籍人口自然增长和普通高校农村籍的新生落户至少占了36%。另外，城乡统计代码的变更占了50%。农业转移人口落户城镇净占13.3%，相当于200多万人，但是我们农民工有2亿多人，所以这样看来是不太理想的。

 

为什么从数字上看户籍城镇化率提高这么多，户籍城镇化水平上升这么快，这里面很多是城乡统计代码变更导致的。中国的城乡范围口径分为城市和农村，分别有代码，城市的代码和农村代码是不一样的。因为城市分城镇、城区、主城区及城乡结合区、镇区、镇中心区、镇乡结合区、特殊区域，和农村分别有其代码。把农村的代码变为了城市，户籍也从农村户籍变为城镇户籍，户籍城镇化水平自然就提高了。

那么城乡代码变更有没有依据？有依据，依据是国家统计局的统计用区划代码和城乡划分代码编制为主，但是它的城镇划分代码要求每年调整一次，时间是当年的10月前后，主要是由统计部门和民政部门通过电话沟通、实地勘察、地图察看的方式来进行变动核实，然后进行调整，逐级上报审批。

但是这里面主观性判断比较大，什么是城镇？每个人的理解都不一样。一般定义城市建成区的所在地及其连绵的区域为城镇，但是“连绵”这个词又不好界定。有的人认为道路联通了就是连绵，有人认为村与村的房屋连起来就是连绵，或者还有一些其他的情况。

举个例子，2015年湖南省石棉县在撤乡或者撤镇设街的过程中进行了城乡划分的调整。一是把一个居委会和四个村委会划在县城范围。二是通过并村扩大了11个镇所在地的居委会人员。三是通过美丽乡村建设，使两个村通过道路或者建筑物与镇区相连接。通过这三种方式，2015年湖南省石棉县共增加了城镇人口2.1万人，全县城镇化率这一年就提升了3个百分点。

3.隐形门槛高。虽然落户的门槛比较低，但是隐形门槛还是比较高的。比如，要求农业转移人口“两稳定”，就是稳定居所和稳定就业。稳定居所不一定要买房，租房也可以，但是我们发现租房落户的难度很大。因为租房要求满足两个条件才能落户。第一，房东必须到房屋管理部门把房屋出租的情况进行备案，但是出租房可能涉及到交易，应该交税，有些房东担心利益受损就不太愿意去备案。第二，房东必须要写证明同意租房客落户在他的房子下面。这样一来，对于房东来说，要去备案，还要同意别人落户到自己房子名下，这个难度就相当大了。但是现在有一些改变，比如河北，在街道办设置一个公共户口，如果没有稳定居所，就可以落户到公共户口里去。

4.积分制问题。积分制是指标制，有两套卡，第一套卡定个指标，比如一个城市，计划一年落户3000人，用这个指标控制住，不可能超出，积分再高也落户不了。第二套卡是在积分设置方面，分值拉得比较开，特别是学历方面，比如高中学历积分是10分，大学学历积分是70分，这样就差了60分，这样就使很多高中以下学历的人很难落户，其实现在很多大学毕业生落户都挺难的。

5.落户信息比较繁琐，而且不对称。现在很多地方落户，想要办理落户却不知道怎么去办，很多信息也不是很方便就能够获取。    

 

（四）基于遇到的难点，要加快农业转移人口市民化的突破点就是创新推进农民工的落户政策。

在2015年中央财经领导小组第九次会议上，习近平总书记强调：“推进城镇化的首要任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。”其中的一个重要环节，就是要加快户籍制度改革，“户籍人口城镇化率直接反映城镇化的健康程度”。在城镇就业而没有转入城镇户籍的这种人口很多，他们享受不到城市基本公共服务，也很难融入这个城市的社会，还有可能带来一些其他的问题，比如留守老人、留守儿童的问题，这是很大的隐患。新型城镇化的重要目标就是要缩减常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的差距。

为什么很多农民工不愿意到城镇落户，却还要推进农民工到城镇落户？有些人的顾虑可能是以后会不会就没有户籍制度了，而是像国外一样实行登记制。根据我们的研究，户籍制度作为一项经济社会的管理制度，在我们国家可能会长期存在。户籍制度从建国以来，发挥了比较好的作用，特别是在对社会稳定方面发挥了很大的作用。因为中国和很多其他国家不一样，中国区域之间相对来说是存在差距的。户籍制度取消需要两个基本条件：第一，城镇化水平达到70%以上，农村人口占20%左右；第二，农村人口和城镇人口享有基本相当的社会保障水平，但是要实现这两项难度都是相当大的。

那么，是不是可以通过户籍制度改革剥离掉附加在户籍上的隐形福利？要知道，户籍制度附加了很多社会福利，要完全剥离是不太现实的，因为社会福利的改革涉及巨大的利益格局调整，不可能将过去诸多的社会福利在短期内剥离开来。有些城市，有户籍才可以买到房，才可以摇到车号，没有户口的话，买车、买房、上学等等都会受到限制，反而把福利和户籍绑得越来越紧了。

如果有居住证了，是不是城镇户口就没有必要了？一方面，居住证跟有城镇户籍的含金量还是有很大差距的。虽然根据《居住证暂行条例》，持有居住证可以享有义务教育、基本公共就业服务等6项基本公共服务和办理出入境证件、机动车登记等7项便利，但是和城镇居民相比还是有所区别，比如选举权，如果不是户籍人口就没有这个权利，还有就业扶持、孩子高考、失业保险、最低生活保障，甚至保障性住房等，都是有差距的。

另一方面，《居住证暂行条例》是条例，是暂时的，而户籍是法律。《居住证暂行条例》管理的这些福利不确定性比较大。如果说这座城市的经济状况变得不太好了，财政压力比较大了，很可能就会降低城镇非户籍人口的福利。所以我们还是要尽量让有条件、有意愿的农民工落户到城镇。

农民工真不愿意落户吗？要科学认识农民工落户的问题。在2016年4月和8月，国家发改委国土所和全国总工会合作在全国12个省就农民工落户的意愿开展了专题问卷调查，问卷涉及12个省、50个地级市、50个县、50个镇，涵盖了大中小不同城市和东中西地区。结果表明，绝大多数农民工受城市工作生活条件、公共服务和福利等优势吸引，向往稳定、高质量的城市生活，如果能有效解决城市稳定就业、住房和子女就学等问题并维护其在农村的土地权益，农民工落户意愿将大幅度提升。结果发现：第一，农民工愿意落户的占一定比例，不愿意落户的也有一定比例，但是持观望状态的比例比较高，占了四成左右。什么叫观望状态呢？就是说我要看国家能够给我什么样的福利才会决定是否要落户。第二，不愿意落户的首要原因是怕失去土地权益的农民工有58.4%。第三，对落户条件不了解也是落户率不高的一个重要原因。第四，如果保留农民工在农村的权利就能够提高农民工落户的意愿，如果保留在农村权利，农民工落户意愿直接从20%多提高到70%多。所以我们的结论是，农民工落户意愿不高是当前制度安排信息不对称和较高隐形门槛背景下的现实选择结果，而政策供给不足是当前农民工落户意愿“不高”的主要原因。

 

三、分区域差别化推进农民工落户

目前，中国落户政策分类的主要维度是“城市规模”的差别，落户门槛随城市规模增大而提高，这实际延续了自上世纪80年代的城市发展方针：“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市。”然而，单以城市规模为标准设置的差别化落户政策还存在诸多局限，亟需调整改进。一是“愿落户的地方不让落，让落户的地方不愿落”，落户陷入死结。二是同样是特大城市和超大城市，农民工规模和跨省农民工比例差异较大，采用相同的落户政策是不适宜的。三是中小城市落户门槛低于大城市的要求不具有普遍适用性。有些大城市、特大城市农民工并不多，如东北地区的哈尔滨、沈阳；而东南沿海地区的一些中小城市，外来人口规模大且占常住人口的比例超过50%，如，晋江、嘉兴，后者在放开落户所面临的公共支出压力要远大于前者。四是城市规模的认定存在受行政区划影响的问题，如果某城市一旦县（市）改区，城区范围将大幅度扩大，城区人口规模也将出现较大的改变，以城市规模为标准制定的落户条件就会发生较大变化。

不区分区域差异和农民工群体差异的落户政策难以实施。一是中国户籍差距已从以城乡差距为主向区域差距为主转变。经过多年的改革与发展，中国的城乡二元结构已经发生了根本性的变化，农村户籍的“含金量”与日俱增，与城市户籍“含金量”的差距逐渐缩小。但随着我国区域发展绝对差距持续拉大，经济发达地区公共服务水平较高，其城镇户籍的“含金量”就更大，而欠发达地区公共服务水平明显偏低。区域之间的户籍“含金量”差距逐渐超过了城乡户籍间的差距，忽视我国巨大的区域发展差距和公共服务水平差距来推进农民工落户是行不通的。

二是随着中国农村劳动力大量向非农产业和城镇转移，农民工群体结构日趋复杂，包括长期进城农民工和非长期进城农民工、举家迁徙农民工和非举家迁徙农民工、新生代农民工和老一代农民工，分异特征日趋明显。长期进城、举家迁徙、新生代农民工落户意愿高、定居能力较强，应作为进城农民工中的重点落户人群；而其他农民工一般落户意愿和能力较弱，重点则应放在为其提供基本公共服务以及进行职业培训、帮助其增强落户能力和意愿。如对农民工群体不作结构性区分，“一刀切”推进农民工落户是不切实际的。

推进农民工差别化落户不仅要考虑落户政策的供给方——城市政府的落户压力，也要考虑政策的需求方——农民工的落户意愿和能力，只有城市落户供给政策与农民工差别化的政策需求相匹配，才能实现农民工顺利落户。对于落户政策供给方，城市政府面对的落户压力主要取决于农民工的数量和跨省农民工的比例。对于落户政策需求方，农民工自身条件的差异决定了农民工的落户意愿和能力。鉴于举家迁徙和长期进城的农民工落户意愿和落户能力更强，相对于老一代农民工新生代农民工是更容易市民化的群体，应将举家迁徙、长期进城、新生代农民工作为推进农民工落户城镇的重点群体。此外，差别化推进农民工落户应首先考虑落户政策供给方城市压力的差异，相应地应将区域类型差别作为主差异，而将农民工条件的差异作为次差异。

 

1. 主差异——按城市压力划分出四类区域类型

农民工分布的区域类型划分为以下四类：I类地区是北京、上海、广州、深圳，这四个城市占了全国农民工的15.23%。这四个城市吸纳农民工数量最多、跨省农民工占比最大、户籍的“含金量”最高，是中国城市体系中落户难度最大的城市。II类地区是除I类地区之外的珠三角、长三角、闽东南地区及天津、大连、乌鲁木齐等市。III类地区是除I、II类地区之外的其他直辖市、省会城市及副省级城市。IV类地区：其余地级市（区、盟）城市。

2. 次差异——按农民工条件差异划分出四类农民工群体类型

依据2016年2月出台的《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，要优先解决长期进城、举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工落户问题。因此，在区域类型划分基础上，按照农民工条件差异，可将农民工群体类型划分为四类：即举家迁徙农民工、长期进城农民工、新生代农民工和其他农民工。

这四类地区的农民工的群体特征也不一样。一是从文化程度看，举家迁徙、长期进城和新生代农民工大专以上文化的比例呈现从Ⅰ类地区到Ⅳ类地区逐渐减低的特点。二是从劳动合同签订率看，三类群体签订劳动合同率Ⅰ类、Ⅱ类地区比Ⅲ类、Ⅳ类地区高出10个百分点，即Ⅰ类、Ⅱ类地区签订劳动合同的比例在80%以上，而Ⅲ类、Ⅳ类地区为70%左右，其中，新生代农民工签订劳动合同的比例高于其他群体。三是从参加社会保险情况看，Ⅰ类、Ⅱ类地区没有参加社会保险的比例略高于10%，而在Ⅲ类、Ⅳ类地区则基本都高于20%，两者相差超过10个百分点。四是从月收入看，从Ⅰ类地区到Ⅳ类地区，月收入在1500元以下的比例逐渐提高，举家迁徙农民工月收入1500元以下的比例从Ⅰ类地区的3.8%，提高到Ⅳ类地区的13.9%。

分区域看，I类地区农民工落户意愿明显强于其他地区农民工，对落户时间的期望较为迫切，希望在就业地或居住地城市落户的比例达到77.8%，落户目的偏重于城市公共服务和社会福利好；II类地区农民工对落户时间的期望相对偏缓，落户目的偏重于使孩子能接受更好的教育；III类地区农民工希望在就业地或居住地城市落户的人数比例最高，落户时间期望较为迫切，落户目的偏重于城市生活条件好；IV类地区农民工希望在老家所在城市、县城或乡镇落户的比例为41.5%，明显高于其他地区农民工的相应比例，落户目的偏重于城市工作机会多和为了孩子接受更好的教育。

分群体看，长期进城农民工、举家迁徙农民工落户愿意高，在落户时间期待上更为迫切，更倾向于全家一起落户或只让孩子落户，更倾向于在就业地或居住地城市落户，更看重城镇户口附带的子女教育权利和资格。新生代农民工中落户看情况再定比重高，落户迫切性稍缓，更看重城镇户口附带的子女上学和参加当地高考的权利，更追求城市工作机会、公共服务和福利。其他农民工落户意愿较弱，对城镇户口附带的低保权利更为重视。

 

考虑到四类地区的突出特点和主要矛盾，突破关键点，围绕“谁落户、怎么落、落到哪、如何保障”，从人群策略、准入策略、空间策略、保障策略四个方面，应因地制宜制定四类地区的农民工差别化落户策略，特别是分区域差异化落户政策+分群体套餐式准入条件+统一公开的户籍迁移信息化平台。

Ⅰ类地区（北上广深地区）：北上广深地区存量农民工规模大，落户意愿高，特别是5年以上长期进城农民工占比大，使用城市公共资源已是既成事实；同时大量人口持续向主城区集聚，造成“大城市病”日益突出，人口综合承载力持续下降。因此，需充分考虑Ⅰ类地区农民工的特征及城市发展实际推进农民工落户，以空间换容量为突破点，实行“重点突破、适度从紧、郊区为主、提升管理”的落户策略。

以空间换容量为突破点，就是要加强城市空间规划管理，从更广域的空间优化生产力布局，尽可能引导新增城市人口由主城区向郊区疏解，通过空间布局的拓展优化提高城市人口容量，为降低门槛推进农民工落户突破“容量界限”。重点突破，就是在适度控制城市人口总量的前提下，重点解决存量农民工群体的落户问题，特别是已较好融入城市社会多年的长期进城、举家迁徙和落户能力较强的新生代农民工群体。适度从紧，就是要以城市综合承载力为依据，充分考虑城市科学发展、功能转型升级需要，落户政策适度从紧，避免因落户门槛过低导致城市不堪重负。郊区为主，就是要根据城市内不同区域的承载能力和功能定位，对在主城区、近郊区、远郊区等不同区域的农民工落户实行差别化政策，近郊区和远郊区可适度放宽落户条件，严格控制在主城区落户。提升管理，就是要以解决“大城市病”为核心，增强城市规划的科学性和权威性，提高城市尤其是郊区公共服务和市政管理水平，着力打造智慧城市，加强城市公共管理，全面增强城市承载力。

Ⅱ类地区（珠三角、长三角、闽东南及天大乌）：Ⅱ类地区跨省农民工存量规模大，落户意愿高，城市还有较大的人口承载空间，但由于受城市行政等级不高的影响，城市公共服务供给能力难以满足吸纳大量农民工落户的需要，未来应以政策提能力为突破点，实行“存量优先、渐次放开、全域承接、加大倾斜”的落户策略。

以政策提能力为突破点，发挥经济较发达，土地价值高的优势，给予一定的政策支持，加快形成“人地钱”良性互动的落户机制。存量优先，就是要根据城市资源环境承载能力、人口结构、经济社会发展水平，优先解决进城时间长、就业能力强、新生代等存量农民工落户。渐次放开，就是要把握好松紧力度和节奏，分期分批逐步推进农民工落户，防止急躁冒进带来城市治理压力过大和农民工不能稳定就业的风险。全域承接，就是要在统筹推进全市域基本公共服务均等化的基础上，根据全市各功能区布局规划引导落户农民工合理分布，以全域空间的合理配置增强城市承接能力。加大倾斜，就是要求国家“三挂钩”激励政策向其倾斜，引导地方政府从获得人口红利、增强城市竞争力出发，增强吸纳农民工落户的积极性。

III类地区（其他直辖市、省会城市及副省级城市）：III类地区大部分是内陆省份的核心城市，省内农民工规模大，落户意愿高，同时是全省工业化、城镇化推进的重点地区和政策高地，资源配置能力较强，体制机制创新空间大，未来应以创新强保障为突破点，实行“存量为主、适度宽松、分级承接、省域统筹”落户策略。

 

以创新强保障为突破点，就是发挥III类地区是全省资源要素集聚高地的优势，创新体制机制，尽量以市场力量激活增量资源，增强吸纳农民工落户的保障能力。存量为主，就是要建立顺畅的户籍转移通道，重点引导进城时间长、举家迁徙以及新生代等存量农民工自愿进入城镇定居，适度推进有条件的增量农民工落户I。适度宽松，就是分级放宽落户条件，适度放宽主城区，大幅度放开近郊区特别是远郊区县城，全面放开小城镇落户，积极引导农民工转移落户，鼓励有条件的农民工整户转为城镇居民。分级引导，就是要以“主城-县城-重点镇”梯次构建城镇体系，分级引导农民工落户，优化人口空间分布。省域统筹，就是发挥省域核心城市优势，以体制机制创新争取更多的省域资源支持，力争统筹省域资源解决农民工落户问题。

IV类地区（其余地级市（区、盟））：IV类地区经济发展水平不高，就业岗位不足，公共服务水平较低；各个城市的农民工规模小，落户意愿低，未来以激励增强农民工落户意愿为突破点，实行“全面放开、取消门槛、市县为主、增强承载”落户策略。

以激励增意愿为突破点，从劳动保障、社会保障、住房保障等方面制定系列激励政策，增强在城镇“两稳定”农民工的落户意愿，促进这些城市提高户籍城镇化水平。全面放开，就是对农民工人群不加以区分，对所有农民工放开落户。取消门槛，就是在尊重农民工意愿的基础上，只要满足“两稳定”基本条件，就允许农民工在就业地落户。市县为主，就是顺应尚处于空间集聚的区域特征，以做大主城区及县城为重点，引导农民工落户在主城区及县城。增强承载，就是要加大支持力度，加快产业发展，创造更多就业岗位；加强基础设施和公共服务设施建设，全面提升公共服务水平，以增强对农民工落户的吸引力。

分群体设置准入条件：按照“两稳定+分群体年限指标”制定“低门槛、标准化”的准入条件。

顺应市场经济规律坚持“条件制”制定落户门槛，把合法稳定就业、合法稳定居所作为落户的基本条件。本着“低门槛、标准化”的原则，设定条件的标准要尽可能低，摒弃一些原有以学历、职称、技能、投资等排斥一般农民工落户的准入门槛，代之以易于标准化、较为公平的分群体年限指标。分群体年限指标与“两稳定”一起形成农民工落户的“低门槛、标准化”准入条件。对长期进城农民工落户以“两稳定”+进城年限为准入条件；对举家迁徙农民工落户以“两稳定”+举家迁徙年限为准入条件；对新生代农民工落户以“两稳定”+城市工作年限为准入条件。对长期进城农民工群体设置相对较长的落户年限门槛，对举家迁徙和新生代农民工群体进城门槛条件则相对放低。与此同时，根据城市内部不同区域的承载力、功能定位及经济社会发展水平，以落户门槛依次降低引导农民工有序在主城区、近郊区、远郊区落户。

最后，建立统一公开的户籍迁移信息化平台。户籍管理应该响应现在国家的规定，实行简政放权，努力促进互联网+的户籍管理模式。落户虽然事权在中央，但是具体的实施在地方政府，地方政府对中央的一些政策落实有比较自由的裁量权。建立一个统一公开的户籍迁移信息化平台，用手机就能查看是否符合条件，申请落户的程序进行到什么步骤了，落不了户的原因是什么，还可以用来让上级政府监督下级政府。这个平台的功能是户籍政策套餐化组合，落户办理流程一站式服务，推进落户进展公开化监督。

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责任编辑：李贤博

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