刘波：全面推进北京国际交往中心建设

 

刘波 北京市社会科学院外国问题研究所所长、研究员

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城市作为人类社会进步的重要载体，是地区和国际密切交往的重要产物。现代化国际大都市作为全球化网络的节点，在全球治理中的作用日益凸显。城市对外交往是城市作为地方非国家行为主体参与国际事务的重要形式。习近平总书记在视察北京时指出，北京要坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，这为首都城市发展指明了方向。

一、城市国际交往的内涵、指标特征及历史演变

城市在全球政治、经济网络中的地位上升，在理论上的一个重要表现就是城市外交的复兴。

（一）城市国际交往的内涵

国际交往中心是指在国际交往中具有一定影响，能够在地区或全球发挥重要作用的城市。国际交往中心从交往类型上说，一般可以划分为两类：一类是综合型，比如纽约、伦敦、巴黎、新加坡；一类是专业型，比如华盛顿、日内瓦、布鲁塞尔。国际交往中心交往模式有三种：一种是单中心功能承载模式，比如华盛顿；一种是点轴发展模式，比如巴黎；一种是多中心分工地区互动模式，比如东京。

国际交往中心有三种代表性理论研究。一是费里德曼的世界城市国际交往中心理论。该理论认为，国际交往的网络结构是核心-外围模式，指标内容有主要的金融中心、跨国公司总部所在地、国际性机构所在地、商业高速增长、重要的制造业中心、世界交通的重要枢纽、城市人口达到一定规模。二是萨森的全球城市国际交往中心理论。该理论认为，国际交往的网络结构是中心-边缘模式，指标内容有主导性的金融中心、主导性的国际货币交易中心、国际不动产市场。三是诺克斯的全球区域城市国际交往中心理论。该理论认为，国际交往的网络结构是群岛结构模式，指标内容有跨国商务活动数量、跨国公司数量、国际事务数量、国际组织数量、文化聚集度、知名国际节庆活动数量。

（二）国际交往中心的主要指标特征

1.经济发展水平高

（1）国际性企业、金融机构、律师会计事务所、跨国公司等总部进驻，并设有影响世界经济的证券交易所。比如，纽约、伦敦、东京、新加坡、香港等。

（2）对城市本身、所在地区甚至整个国家的国内生产总值有重大经济贡献。

（3）提供多种国际金融服务，特别是金融、保险、房地产、银行、会计和市场方面的服务。

（4）位列生活费用昂贵城市排行榜前列。

2.国际机构数量众多

国际交往中心，尤其首都型国际交往中心，一般拥有较多的外交机构及友好城市、国际组织等。

（1）外交机构。一般来说，建有建交国大使馆和领事馆在100-180家之间。

（2）友好城市。缔结一批国际友好城市。比如，被誉为“欧洲首都”的国际城市布鲁塞尔就有70个友好城市。

（3）国际组织。一般拥有较多的国际性或区域性组织机构。比如，布鲁塞尔有305个，巴黎有200多个。布鲁塞尔、巴黎、伦敦、华盛顿和日内瓦等，是国际组织总部数量居前的城市。

3.国际交流活动频繁

（1）配合国家外交来访和城市友好往来。一般承担外交访问、友好往来等国际活动比较频繁。

（2）国际会议。2016年7月，国际协会联盟（UIA）发布的《2016国际协会会议数据报告》显示，2015年UIA经过筛选，最终有效的国际会议数量约为41万个，其中排名前五城市是巴黎、维也纳、巴塞罗那、柏林、伦敦。巴黎的会议数量是196个，维也纳186个，巴塞罗那181个，柏林176个，伦敦153个。北京排在第十五位，会议数量是113个。同时，从亚洲地区来看，北京排在第四位，排在北京前面的有新加坡，会议数量151个；首尔，会议数量137个；曼谷，会议数量121个。

4.国际交流规模庞大

跨国人员流动性是国际交往中心的最本质特征。

（1）出入境人口规模。国际交往中心一般出入境人口规模较大。比如，按国际惯例，国际旅游业的发展状况间接反映出城市国际交往水平，巴黎、伦敦每年入境海外游客超过1000万人次。有数据显示，2017年，北京市累计接待入境游客392.6万人次，比2016年减少24万人次，同比下降5.8%。当然，这与当前北京的城市发展任务有密切关系。

（2）常驻外国人数量。常住外国人数量一定程度上反映出国际交往水平和城市开放程度。有数据显示，2008年，纽约常驻外籍人员超过300万人，占全市总人口比例28.4%；2009年，巴黎常驻外籍人员42万人，占全市总人口比例19.5%；2011年，布鲁塞尔常驻外籍人员27.6万人，占全市总人口比例29%；而东京常驻外籍人员是26万人，占全市总人口比例2.2%；2012年，北京常驻外籍人员20万人，占全市总人口数量超过1%；2016年，上海常驻外籍人员17万人，占全市总人口比例0.9%。

（3）国际学生数量。国外短期和长期留学生人数较多。

5.国际交流硬件设施发达

（1）国际交往中心区。有科学城市空间规划，设有专门的国际交往核心区。比如，纽约的曼哈顿、东京的新宿、巴黎的拉德芳斯等都形成相对独立的国际交往核心区（CBD）。

（2）大型国际会展设施。通常拥有众多大型国际展览设施，其规模和水平反映出城市对外交往的服务保障能力。比如，德国法兰克福具有完善的配套设施：客运火车站、专用货运站、直升机停机场。

（3）世界级枢纽航空口岸。一般都具备“一市两场”和“一市多场”现代航空设施。比如，东京有成田国际机场和东京羽田航空港，纽约有纽约约翰·菲茨杰拉德·肯尼迪国际机场、纽瓦克自由国际机场、拉瓜迪亚机场，巴黎有夏尔·戴高乐国际机场、巴黎奥利机场和伯韦机场。

（4）国际化的城市标识系统。具有规范的标识系统，重要景点、会议中心、饭店、餐馆、商场、医院等都是双语门牌。

（5）涉外酒店。涉外酒店规模和档次是反映城市接待能力和水平的重要指标。比如，伦敦酒店数量达到6800家，高端酒店占总数的五分之一；巴黎酒店数量超过7000家，高端酒店占总数的四分之一。

6.国际化的服务管理

（1）国际信息传播中心，拥有发达的国际传媒，响亮而有影响力的世界性媒体。比如，世界四大通讯社，即美国的美联社、英国的路透社、法国的法新社、美国的合众国际社，总社都设在国际交往中心城市。

（2）专业性的外语人才。外语人才占全市人口达20%以上。

（3）灵活的国际交往配套政策。国际交往中心城市一般具备方便的出入境手续政策，实行有限免签和落地签证制度。比如，欧洲申根国家相互免签，新加坡过境免签96小时，欧美1个月。以前，北京对部分持有第三国签证的外籍人士实行72小时过境免签政策，但自2017年12月28日起，北京市、天津市和河北省对奥地利等53个国家持有效国际旅行证件和144小时内确定日期、座位前往第三国（地区）联程客票的外国人，实行过境免办签证政策。

7.国际城市形象魅力

（1）承办国际重大体育赛事。一般来说，国际交往中心都举办过一些享誉世界的体育赛事。比如，奥林匹克运动会、国际足联世界杯、国际网球四大公开赛、世界一级方程式锦标赛等。

（2）城市国际魅力印象。比如，巴黎——著名的时尚与浪漫之都、罗马——古典艺术之都、维也纳——音乐之都，城市形象非常突出。

（3）固定的国际性节庆活动。比如，巴黎时装周、慕尼黑啤酒节、维也纳音乐节、柏林国际电影节。

（4）文化底蕴。文化底蕴深厚，有标志性的建筑物。比如，纽约的自由女神像、伦敦的伊丽莎白塔、巴黎的埃菲尔铁塔、北京的故宫。

8.生态环境宜居

（1）区位优势。位于北半球的温带地区，北纬20°至50°之间。

（2）生态环境是城市的物质基础，是城市可持续发展的保障。比如，伦敦解决雾都问题、东京处理垃圾危机等，都是对城市生态环境的建设与保护。

9.参与全球治理

与世界各国主要城市交往密切，参与国际政治议题，能够协助和代表国家参与全球治理体系，对国际事件和全球事务有重大影响力和参与度。比如，纽约、伦敦、巴黎、东京等城市积极服务并参与全球气候谈判活动。

 

2018年1月，全球化与世界级城市研究小组与网络（GaWC）公布了2018年全球城市分级排名。全球共有361个城市入围这份名单。特级城市只有纽约和伦敦，北京、上海和香港入围一线强城市。目前，GaWC的世界级城市名册是全球关于世界一、二、三、四线城市最权威的排名。

1999年，GaWC以英国拉夫堡大学为基地，尝试为世界级城市定义和分类。该机构的排名依据主要有13项。1.国际性、为人熟知。2.积极参与国际事务且具影响力。3.相当大的人口。4.重要的国际机场，作为国际航线的中心。5.先进的交通系统，如高速公路及/或大型公共交通网络，提供多元化的运输模式。6.亚洲城市要吸引外来投资，并设有相关的移民社区，比如，新加坡、上海、香港、东京、首尔和莫斯科；西方城市要设有国际文化和社区。7.国际金融机构、律师事务所、公司总部（尤其是企业集团）和股票交易所，并对世界经济起关键作用。8.先进的通讯设备，如光纤、无线网络、流动电话服务，以及其他高速电讯线路，有助于跨国合作。9.蜚声国际的文化机构，如博物馆和大学。10.浓厚的文化气息，如电影节、首映、热闹的音乐或剧院场所；交响乐团、歌剧团、美术馆和街头表演者。11.强大而有影响力的媒体，着眼于世界。12.强大的体育社群，如体育设施、本地联赛队伍，以及举办国际体育盛事的能力和经验。13.在近海城市中，拥有大型且繁忙的港口。根据这些标准，GaWC将全球361个主要城市分为四个大的等级——Alpha（一线城市）、Beta（二线城市）、Gamma（三线城市）、Sufficiency（自给型城市，也可理解为四线城市），每个等级内部又会用加减号来标记该等级内的次级别。

在Alpha++（特级）这一档次里，有纽约（美国）和伦敦（英国），这两座城市是被公认为国际化程度最高的世界级城市。在Alpha+（一线强）这一档次里，有新加坡、香港（中国）、巴黎（法国）、北京（中国）、东京（日本）、迪拜（阿联酋）、上海（中国）。我国有三座城市入围Top9，这也是与我国的综合国力与经济规模相匹配的。在Alpha（一线）这一档次里，没有我国的城市。在Alpha-（一线弱）这一档次里，有台北与广州入围。在Beta+（二线强）这一档次里，没有我国的城市入围。在Beta（二线）这一档次里，有深圳入围。在Beta-（二线弱）这一档次里，有成都、天津入围。在Gamma+（三线强）这一档次里，有南京、杭州和青岛入围。在Gamma（三线）这一档次里，有大连、重庆和厦门入围。在Gamma-（三线弱）这一档次里，有台中、武汉、苏州、长沙、西安和沈阳入围。除此之外，还有昆明、福州、太原、澳门、长春、合肥、宁波、郑州、南宁、哈尔滨等被GaWC列入世界四线城市，也就是自给型城市。

（三）城市对外交往的历史演变

1.主权国家形成之前城市交往的实践

（1）古希腊城邦之间的城市交往。城市对外交往最早可以追溯到古希腊时期。古希腊城邦之间的交往活动表现在频繁的外交谈判、代表团互访、召开会议、签订条约等方面，并逐渐产生了机制化的对外交往组织、方法和手段。

（2）14世纪欧洲城市交往实践。14世纪的欧洲，城市对外交往已经非常兴盛发达，巴黎、威尼斯、佛罗伦萨、米兰等中心城市积极开展城市之间的政治、经济谈判，协商成立各种城市交往联系组织，促进区域经济发展和交通便捷。这一时期形成了三个同盟，即莱茵城市同盟、士瓦本同盟、汉萨同盟。

莱茵城市同盟。公元1226年，莱茵河城市成立了以美因兹为首的莱茵同盟，包括科隆等60多个城市与法国、尼德兰等地频繁贸易往来。公元1254年，莱茵同盟发表宣言，规定没有同盟的首肯其成员不得采取军事行动，不得给予敌人以武器或贷款。

士瓦本同盟。公元1331年，由士瓦本地区的奥格斯堡、纽伦堡和一部分瑞士城市组成同盟，最多时有80多个城市加入，具有强大的政治、经济势力。公元1381年，与莱茵同盟合并，势力更加壮大。

汉萨同盟。是德意志北部城市之间形成的商业、政治联盟，于13世纪形成，14世纪达到兴盛，加盟城市最多时达到160个。

（3）15世纪欧洲意大利城邦国家体系。形成于15世纪50年代，作为近代欧洲国际体系的重要来源，意大利城邦国家体系不仅为欧洲民族国家提供了独立国家间的相互关系模式，而且为它们之间的联系提供了活动舞台。

2.主权国家形成后的衰微

1648年10月24日，签订的《威斯特伐利亚和约》正式确认了威斯特伐利亚这一系列和约，为解决各国之间的矛盾和争端建立了相对合理的世界秩序。

3.两次世界大战之间城市对外交往的复兴

（1）第一次世界大战后，奥匈帝国、德意志帝国和俄罗斯帝国相继垮台，欧洲大陆的城市满目疮痍，和平主义思潮蔓延，法国批判现实主义作家罗曼·罗兰等大批知识分子主张欧洲的未来在于联合，尤其是发展城市之间的经济往来，欧洲才能重现昔日的光辉。在此背景下，为发展区域城市经济，欧洲城市之间政治、经济和文化交往开始日益密切。为平复创伤、增进感情，1923年，英国城市凯里和法国城市普瓦结为世界上第一对友好城市。

（2）美国开展友好城市工作的历史比欧洲大约晚10年。1931年，美国城市托莱多与西班牙的同名城市结为友好城市。

友好城市的出现，是城市国际交往职能的重要体现，是城市延展功能、追求自身发展的重要内容。

4.第二次世界大战后城市国际交往迅速发展

1956年，美国总统德怀特·戴维·艾森豪威尔（Dwight David Eisenhower）推动美洲的“姊妹城市”计划。国际姐妹城市协会本来是美国城市联盟的一部分，但从1967年开始，就成为一个独立的组织。

1985年，欧洲理事会通过《欧洲地方自治宪章》，为欧洲各国地方自治、对外交往提供了法律依据。1985年，世界大都市协会成立，致力于解决城市问题和促进城市的可持续发展，并代表各会员城市开展与有关国际机构和团体的对话与合作。

5.冷战后城市国际交往蓬勃发展

2004年5月，世界城市和地方政府联盟（UCLG）成立，它是目前最大的世界城市和地方政府国际组织，秘书处设在西班牙巴塞罗那。

2005年，C40城市成立。它是一个致力于应对气候变化的国际城市联合组织，围绕《克林顿全球倡议》（CGI）实行减排计划，推动C40城市可持续发展。

2017年12月，在北美气候峰会上，全球51市长签署《芝加哥气候宪章》，共同致力于应对气候变化。

6.国际交往中心发展趋势

主要表现在八个方面：（1）价值取向由高度聚焦经济价值转向关注综合价值；（2）功能取向由流量集聚转向决策控制；（3）实力取向从突出强调硬实力，到软实力影响日益突出；（4）动力取向从要素驱动到创新驱动；（5）空间取向从单体城市转变为城市区域；（6）互动导向从垂直联系向扁平化、网络化转变；（7）路径取向从综合性转变为多样性；（8）政策取向从优惠性转变为开放性。

（四）我国城市国际交往的发展历程

1.萌芽阶段：建国初期至1973年

由于受冷战对外交事业的影响，地方主要是配合中央的外交活动，服务整体外交。

1954年5月3日，中国人民对外友好协会成立，时为中国人民对外文化协会；1966年，改称中国人民对外文化友好协会；1969年，改称中国人民对外友好协会。

2.起步阶段：1973年至改革开放初期

主要是通过缔结友好城市关系，开展城市对外交往与合作，建立友好交流关系。在周恩来总理亲自关心和支持下，1973年6月24日，天津与神户正式结为友好城市，这是中国第一对国际友好城市。

3.发展阶段：改革开放初期至党的十八大召开前

城市国际交往旨在助力经济建设。1983年，国务院颁发《关于友好城市工作的若干规定》，要求“态度积极，步骤稳妥，友好当先，注重实效”。1992年3月，中国国际友好城市联合会成立。2005年6月1日，正式实施中国人民对外友好协会下发的《友好城市工作管理规定》。这些都是我国城市国际交往发展历程中标志性事件。

4.深化阶段：党的十八大以来

党的十八大以来，我国城市对外交往纳入国家顶层设计，成为国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。2014年5月15日，国家主席习近平在北京人民大会堂出席中国国际友好大会暨中国人民对外友好协会成立60周年纪念活动并发表重要讲话。他强调，“希望中国人民对外友好协会再接再厉，更好推进民间外交、城市外交、公共外交，不断为中国民间对外友好工作作出新的更大的贡献。”2014年11月21日，国家主席习近平在奥克兰和新西兰总理约翰·基共同出席中国－新西兰市长论坛启动仪式。习近平主席在致辞中指出，中新关系仿佛一幅油画。这幅油画有多绚烂，不仅取决于总体构图，也有赖于局部元素。2015年9月22日，国家主席习近平在西雅图出席第三届中美省州长论坛并发表讲话。他指出，“地方是最贴近老百姓的。地方合作搞得好不好，关系国家层面的合作能否落地生根。”习近平主席在一系列重要外交场合发表的重要讲话，为新时代我国城市外交指明了发展方向。

目前，我国提出以国际交往中心为城市规划目标的城市有北京、广州、成都。《北京城市总体规划（2016年-2030年）》明确提出，“北京的一切工作必须坚持全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位”。

《广州市城市总体规划（2017-2035年）》草案明确指出，“城市性质是广东省省会，国家重要中心城市、历史文化名城，国际综合交通枢纽、商贸中心、交往中心、科技产业创新中心”。2018年5月，广州市出台《广州建设国际交往中心三年行动计划（2018-2020年）》，提出“到2020年，城市国际交往能力显著增强，初步建成在世界城市舞台具有较强影响力的国际交往中心”，“打造世界级枢纽港区”，“打造高端国际会议目的地”。

《成都市国际化城市建设2025规划》明确提出，“建设国际交往中心城市”，“建成世界旅游目的地城市、国际会展名城、世界美食之都和国际友好往来城市”。

目前，杭州虽然还没有出台以国际交往中心为发展目标的城市规划，但是在2018年4月28日，杭州举办了2018杭州国际交往中心（IEC）高峰论坛。论坛上，来自国际商会、世界理事会、全球科创界的相关文化学者代表，一起围绕“国际交往中心”的论坛议题，进行了多维度的深度交流与探讨。

 

二、北京国际交往中心发展历程、现状及挑战

（一）北京城市国际交往的发展历程

第一阶段，建国初期至改革开放前。这一时期，北京市人民政府配合中央政府整体外交工作，设立北京市人民政府侨务办公室。外交机构职能单一，城市对外交往活动比较稀少，主要承担一些亚非拉友好国家领导人在北京国事访问的接待任务。

第二阶段，改革开放后至第11届亚运会（1990年）。这一时期，根据地区经济发展、地区外贸及涉外事务的发展需要，北京市积极开展对外交往活动，1979年3月，东京都与北京市结为友好城市，成为北京市的第一个友好城市，正式拉开北京友好城市交往序幕。1980年，中央对北京城市总体规划进行重新定位，北京成为政治中心和文化中心。1990年9月，随着北京亚运会的召开，北京城市国际化水平加速推进，城市面貌日新月异，城市国际化服务水平获得较大程度提升，位于北四环中路的国家奥林匹克体育中心等一批新建筑成为北京新景观、新名片。

第三阶段，20世纪90年代至第29届夏季奥林匹克运动会（2008年）。1997年，北京市委、市政府提出“首都经济”的概念，这意味着城市发展战略发生调整，城市对外交往不仅关注经济发展而且关注城市建设。这一时期，北京市充分利用独特的地缘政治优势，不断拓展对外交往活动，持续改善涉外环境，国际城市建设迅速发展。1998年至2002年，中非合作论坛——北京二000年部长级会议、第二十四届国际数学家大会等大型国际会议在北京成功举办，外事管理制度体系进一步完善，城市对外交往活动急剧增加。

2008年8月，随着第29届夏季奥林匹克运动会在北京召开，一大批国际服务设施获得扩容、完善和提升，初步形成了具有国际一流水准的服务保障队伍。申办、筹备和组织奥运会促进了北京城市国际化进程，提高了城市知名度、竞争力和在世界国际大都市排名榜上的位次，奠定了建设具有中国特色的国际大都市的基础。

第四阶段，第29届夏季奥林匹克运动会后至党的十八大召开前。在奥运会后，北京提出了建设“人文北京、科技北京、绿色北京”的战略任务，并在制定“三个北京”行动计划的基础上，又提出了建设世界城市的战略目标，培育和形成了一批国际交往知名品牌，很好地发挥了首都资源集聚、辐射和带动功能。2009年10月，成功举办北京国际友好城市市长会议。同时，北京承办的国际体育赛事和国际会议逐年增多。

第五阶段，党的十八大以来。2014年2月26日，习近平总书记考察北京时提出“四个中心”，即全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，要求努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。“四个中心”是北京核心的战略定位，引领着北京的发展方向。

（二）北京国际交往中心建设的背景

（1）全球政治、经济新秩序与中国特色大国外交的需要。中国特色大国外交事业正蓬勃开展，2018年9月，将在北京举行中非合作论坛峰会。

（2）新时期北京国际交往中心建设的新使命。当前，北京国际交往中心建设是深化落实首都城市战略定位的重要内容。2017年2月24日，北京城市规划建设和北京冬奥会筹办工作座谈会在人民大会堂召开，习近平总书记站在党和国家事业全局的高度，以透视历史、洞悉未来的战略眼光和战略视角，深刻阐述了“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”的时代课题，提出了新的进一步明确要求。

（三）北京国际交往中心建设的现状

首先，服务国家总体外交能力显著提升。2018年1月，在北京市十五届人大一次会议上，发布了《2017年北京市政府重点工作情况汇编》，这份材料中，首次亮出北京市国际交往中心建设成绩单。2017年，协助中央单位接待贵宾团组208个，安排参观考察活动共251场次、2270人次，首届“一带一路”国际合作高峰论坛、中国共产党与世界政党高层对话会等主场国际活动成功举办，大大提升了首都的国际城市形象和国际影响力。

其次，承载国际交往中心建设的经济产业基础雄厚。据2018年3月发布的第23期全球金融中心指数（GFCI23）显示，北京排名第十一。

第三，全方位对外开放水平提升，国际交往活力进一步释放。截至2018年5月，北京已经与51个国家的56个城市建立了友好城市关系，“朋友圈”遍布全球，进一步加强文化、科技、体育、交通等多领域的交流合作。

第四，国际高端要素加速集聚。从2017年6月国际大会及会议协会（ICCA）发布的2016年度全球国际会议的数据看，北京接待国际会议的数量由2015年度的95个提高到113个，增幅近20%。从城市排名情况看，北京位居中国首位，亚洲第四，全球排名第15位。

第五，服务国际交往的硬件设施不断完善。比如，北京中国国际展览中心新馆、国家会议中心、雁栖湖国际会议中心、北京大兴国际机场、国际酒店、地铁等。

第六，国际交往的软件服务水平不断提高。国际化服务环境不断完善，积极推出APEC商务旅行卡，为符合条件的外籍人士办理永久居留证，简化来京签证手续，实施“144小时过境免签”等多项举措。

第七，国际化公共服务能力不断提高。国际社区建设加快，外籍人员的生活便利化水平进一步提高。城市人文环境不断优化，市民的文明素养和国际礼仪水平逐步提高，涉外服务管理水平不断提升，同时，城市形象魅力独特。

第八，初步建成具有世界影响力的信息发布与传播中心。比如，新华社总部、中央电视台（CCTV）等都在北京，此外，美国有线电视新闻网（CNN）、英国广播公司（BBC）等境外媒体在北京也都设有站点。

第九，国际交往人才和智库资源储备较丰富。北京有外交学院、北京外国语大学等高等学府，同时，正在实施北京海外人才聚集工程等，这些都为推动北京国际交往中心建设建立了优质人才和智库资源储备。

（四）北京国际交往中心建设面临的挑战

北京国际交往中心面临的挑战主要概括为以下几点。

一是政府顶层设计与主导推动还不够，缺乏对各辖区国际交往承载力与资源功能的研究与布局。城市国际交往系统的高效运转需要优化区域功能布局，北京有16个辖区，国际交往发展好的仅有东城、西城、朝阳、海淀以及正在加强国际交往基础设施建设的怀柔区5个辖区，其中朝阳区国际交往综合程度最高，聚集了几乎所有驻华大使馆、90%的国际传媒机构、80%的国际组织和国际商会、70%的跨国公司地区总部、65%的国际金融机构，全市每年50%以上的国际性会议、1/3的国际展览在朝阳区举办；然而其他城区的国际交往比较有限。

二是与中国特色大国外交的战略需求配合不够充分且不完全匹配，城市的硬环境和软环境建设距全球国际中心城市的一流标准尚有差距。中国特色大国外交核心承载地需要一个精致的环境和舞台，需要一些具有标志性引领性品牌。同时，城市基础设施建设偏粗放式，不适应品质化、人性化、重细节的国际中心城市的高要求，疏解促提升工作任重道远。市民外语水平、公共文明意识与人文素养亟待提升。

三是围绕首都“四个中心”的发展定位，需要加快科技创新发展新兴产业以夯实国际市场基础。在疏解非首都功能的过程中，推进产业结构优化升级面临着资源要素重组、参与国际竞争的挑战。尤其是对利用北京的科技创新优势推动国际交往智能化、科技化形成“弯道超车”的研究不够深入。

四是城市人文魅力没有得到充分释放，城市文化的国际辐射效应不够强。尽管北京总体文化资源丰富，但是无论是总量还是人均，北京带有“国际性”或“国际范”的文化交往、文化消费和文化体验，与全球国际中心城市相比差距较大。

五是国际组织、跨国公司落户数量少，国际角色地位不够突出。与世界城市相比，北京在国际事务、国际交流中活跃度不够，缺少具有全球性影响的国际组织入驻；与广州、上海等国内城市相比，在参与国际城市与地方政府的制度规则方面，灵活性欠缺；基于城市安全等诸多因素限制，举办世界级高规格国际会议会展和交流活动的数量少。

六是涉外管理服务与外事保障机制还须完善。在涉外信息平台、国际化社区建设、生活服务、涉外医疗、国际学校、语言服务、法律咨询、外籍人员社保等方面需要提高专业化水平。

七是城市现代化治理水平有待进一步提升，“大城市病”等城市宜居问题突出。

 

三、北京国际交往中心建设的功能定位、战略目标和发展思路

（一）北京国际交往中心建设的功能定位

北京国际交往中心建设的功能定位主要表现在：国家外交和国际交往活动的核心承载地；国际文化交流枢纽；具有影响力的国际科技交流合作中心；国际资源集聚高地；国际化服务环境示范城市；汇集国际资源、带动区域经济发展。

（二）北京国际交往中心建设的战略目标

2014年2月和2017年2月，习近平总书记两次视察北京并发表重要讲话，为新时期首都发展指明了方向。为深入贯彻落实习近平总书记视察北京重要讲话精神，紧紧扣住迈向“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的时代使命，围绕“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一重大问题，谋划首都未来可持续发展的新蓝图，北京市编制了新一版城市总体规划。

近期发展目标。到2020年，建设国际一流的和谐宜居之都取得重大进展，率先全面建成小康社会，疏解非首都功能取得明显成效，“大城市病”等突出问题得到缓解，首都功能明显增强，初步形成京津冀协同发展、互利共赢的新局面。其中，中央政务、国际交往环境及配套服务水平得到全面提升。

中远期发展目标。到2035年，初步建成国际一流的和谐宜居之都，“大城市病”治理取得显著成效，首都功能更加优化，城市综合竞争力进入世界前列，京津冀世界级城市群的构架基本形成。其中，成为拥有优质政务保障能力和国际交往环境的大国首都。

远期发展目标。到2050年，全面建成更高水平的国际一流的和谐宜居之都，成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国首都、更加具有全球影响力的大国首都、超大城市可持续发展的典范，建成以首都为核心、生态环境良好、经济文化发达、社会和谐稳定的世界级城市群。其中，成为具有广泛和重要国际影响力的全球中心城市。

（三）北京国际交往中心建设的发展思路

（1）从区域中心到全球城市，目标更高远。

（2）从城市发展到区域协调，视野更广阔。

（3）从经济发展到城市软实力，内涵更丰富。在国际交往中心建设中要高度重视城市软实力的提升，包括社会公平、市民生活、营商环境、生态保育、城市文化魅力、城市防灾能力等城市竞争力的全面发展。学习纽约、伦敦等世界城市国际交往中心建设的经验。比如，2014年，伦敦市长发表《2020年的愿景：地球上最伟大的城市——伦敦的雄心》；2015年4月，纽约市发布《一个纽约——规划一个强大而公正的城市》。

（4）从物质建设到人文关怀，导向更多元。我国城市远景规划多侧重于勾勒城市建设和经济发展的“宏伟蓝图”，包括区域及城市空间结构、拓展方向、重点平台建设、重大交通基础设施布局、经济规模等宏观指标和目标进行谋划。纽约、伦敦等世界城市则更注重多元、细致和务实的人文关怀，包括人的发展需求、公共服务设施的供给、就业机会、社区治理、多元文化的共融、对妇女儿童安全的关注等。

四、纽约、伦敦和东京等世界城市国际交往中心建设经验

纽约、伦敦、巴黎、东京等国际化大都市的形成，都经历了上百年的积淀过程，且各具特点。纽约曼哈顿、伦敦金融城、巴黎拉德芳斯、东京新宿区等国际交往特定区域的发展，对提升城市国际影响力发挥着重要作用。

首先，城市国际交往空间布局非固定化，呈现多样性。纵观国际大城市国际交往空间布局，大多依据自身城市功能特色，逐步形成多样性的交往中心。既有像华盛顿一样的单中心功能承载模式，国际交往功能紧密围绕华盛顿政治中心功能，也有像巴黎这样的点轴发展模式，中心区的“点”和周边地区的“轴”并重发展，发展轴线自中心城区向西延伸，形成卢浮宫小凯旋门-协和广场方尖碑-凯旋门-伸展至拉德芳斯大拱门。还有像伦敦、东京多中心分布地区互动模式，东京逐步形成中心-副中心-郊区卫星城-邻县中心这一多中心构架，各级中心各具特色，互为补充；20世纪80年代以来，伦敦逐步形成城市中心金融服务区、内城区、郊外新兴商务区的现代服务业集群多点发展新模式。

其次，制度设计上的“委托—代理”灵活模式。美国联邦政府无法直接驱动地方政府完成国家对外交往战略布局，因此通过国际姐妹城市协会等非营利组织为居间中介，采取“委托—代理”协调模式。纽约是该协会的发起者和最重要成员，通过这一模式很好地解决了纽约市在初期推进对外交往中渠道与资金不足问题，较好地平衡了国家对外战略与纽约市实际需求之间的关系。

第三，优惠的财税政策吸引国际组织入驻。在纽约政府购买的社会建设公共服务清单中，很多是入驻纽约的国际组织和非政府组织所开展的公益服务项目。美国公益事业捐助法明确规定，社会公益组织接受社会捐助，捐赠的单位可享受相应优惠税收。据美国约翰·霍普金斯大学的调查数据显示，纽约国际组织平均收入来源结构为：服务收费占37%，政府资助占48%，慈善捐助占15%。

第四，注重发挥社会组织、企业甚至个人在城市对外交往中的作用，体现城市对外交往与市民诉求有效统一的战略定位。纽约市很多社区都建立友好城市委员会等机构，专门负责与市民密切互动，甚至一些机构是由市民志愿者负责运行的。日本东京国际交流性社会组织相当发达，有数据显示，总数已超过1000个。

第五，明晰中央和地方的外事权责，国家宪法以及地方城市法律为城市对外交往提供保障。法国宪法对地方政府对外交往的空间作出规定，赋予地方政府较大的外事权。巴黎有专门的地方性法律支持巴黎城市国际化发展。1994年12月编制完成的旨在进一步推进东京向国际化全面发展的《东京都国际化政策推进大纲》提出，城市对外友好交往与危机管理、环保政策、产业振兴等共同协商合作。纽约为在联合国工作的各国外交官提供国际法保护，使其享有司法豁免权，在法律上为国际组织开展工作提供诸多便利。

第六，设立联席机制，管理体系科学高效。东京设有专门机构负责管理和推进国际交流工作，如东京都生活文化局国际交流部主要负责协调和指导都政府各部门的国际交流事业协同，与各国城市建立协作关系以及涉外劳务管理工作。

五、强化北京国际交往中心建设的几点认识

（一）加强顶层设计“一盘棋”规划，科学评估与挖掘国际交往承载力，合理研究与布局各辖区国际交往功能。紧紧围绕实施京津冀协同发展战略、疏解非首都功能、服务冬奥会等中心任务，优化9类国际交往功能的空间布局，建设以北京为核心的世界级城市群。针对辖区特色和资源潜力、国际交往基础进行科学评估，明确各辖区国际交往功能定位，并内化于各辖区的规划发展中。在重点国际交往区域实现地理集中、资源集聚、公共服务设施集中、信息服务集中、文化空间集中，形成国际交往集聚的辐射效应。在朝阳区、顺义区设立外国人出入境服务大厅的基础上，增加大兴等新试点区。

（二）完善全市外事工作领导体制机制，政府主导成立国际交往中心建设协调办公室，设立国际交往发展基金，增强合力机制建设。切实加强党对外事工作的集中统一领导，加强涉外部门机制改革和职能建设，建立以市外事部门为主，其他相关部门单位、民间机构为补充的工作系统，完善涉外宣传、外事接待、国际企业服务等综合服务系统；重点扶持国际人文交流、国际会展、国际咨询、国际旅游等综合服务行业；发展多元主体公共外交，搭建立体化国际交往平台，提升非官方国际交流的层次，多层次、多途径加强国际交往。

（三）着眼京津冀协同发展，加大与津冀两地外事合作力度，增强落实城市战略定位自觉，优化城市环境品质和基础设施。加强与津冀两地在国宾、党宾接待、侨务、友城建设、因公出入境管理等方面的深度合作，实现京津冀外事资源优势互补。向世界一流城市设施标准看齐，升级现代服务硬件与公共基础设施，完善配套服务体系；加快推进雁栖湖国际会都和国家会议中心二期、北京大兴国际机场、新国展二期和三期工程建设和2022年北京冬季奥运会场馆等重大设施建设。大力治理城市生态，紧密结合疏解整治促提升行动，调整规划用地增加公共绿色休闲空间，打造生态与文化融合的品质城区。

（四）创新地方服务国家总体外交模式，建立北京国际交往中心建设与“一带一路”倡议协同发展机制，使二者相互促进相得益彰。建立北京国际交往中心建设联席协调机构，协调北京国际交往中心建设与“一带一路”倡议沿线国家的国际交流活动。重点从举办国际会议、吸聚国际组织入驻、全球金融治理方案提供、沿线友好城市交流、教育文化合作、城市精细化管理、公共安全等方面推进战略协同。在“16+1”合作机制经验基础上，举办“一带一路”沿线国家首都市长论坛。吸引“一带一路”沿线国际性金融机构入驻，打造国际金融治理中心，深化国际交往中心建设的经济辐射功能。集聚全球科技创新资源，带动“一带一路”沿线国家科技创新发展，提升国际交往中心建设的竞争力。加强与“一带一路”沿线城市的文化教育法律交流，聚焦打造“一带一路”北京市商事纠纷解决中心，丰富国际交往中心建设的文化法律内涵。以“一带一路”沿线首都城市合作为依托，打造北京友好城市交流合作新平台。

（五）出台有效措施吸引国际组织、跨国公司总部、国际会议等国际高端要素集聚，培养优秀的国际人才。积极参与世界城市和地方政府联盟、城市气候领导联盟、世界旅游城市联合会等各项活动，借力和搭上国际组织框架的“便车”，重点提升议题设置能力。有针对性地改善国际组织在国内的运作环境，从根本上改变国内与国际制度衔接不够，对国际组织的认识和研究不足的问题，提升从政府到民间组织在国际组织中的话语权和影响力，参与甚至主导国际规则的制定，主动投入新的国际组织的创建，竞办国际组织总部并争取落户。吸收京交会、科博会、文博会等国际活动经验，着力提供优惠措施，吸引国际高端会议在京举办的频次。建立健全国际人才教育培养、挖掘推送体制，完善国际人才市场和人才交流机制建设。

（六）充分利用服务业扩大开放综合试点城市的历史机遇，加强国际技术转移枢纽建设，鼓励新兴产业发展，以产业竞争的国际化带动国际交往的世界化。持续优化国际营商环境，挖掘APEC商务旅行卡的应用范围和领域，开通重点国际商务团组绿色通道，为外资企业在京发展服务业提供更多国际化便利条件。简化相关单位商业演出、长期就业、短期工作类外国人来华邀请办理手续。强化国际技术转移枢纽建设，培育和发展新经济和新商业模式；升级产业结构，推进包括电子商务、物联网、云计算、大数据、高端装备、时尚创意、会展服务等产业高端化发展；结合新机场建设，发展重技术、管理和融资的现代高科技化的空港经济区。

（七）加大力度建设城市软环境，打造东方文化之都，增强城市国际人文魅力。做好国际文化交往集中区的规划建设，打造在世界享有声誉度的文化艺术、文化创意、演艺娱乐、艺术家基地等标志性城市空间符号，以空间聚集带动国际化的文化生产与文化消费聚集；实施文化创意产业国际化精品战略，发展国际高端文化旅游服务业；打造高规格国际会议节展品牌，吸引国际一流文化项目，利用传统节日举办集文化性、体验性、娱乐性为一体的国际节庆文化交流活动。提升外语标识规范化程度和外语服务能力，全面展示首都国际化大都市的良好形象。依托北京市民讲外语活动等精神文明建设补齐市民人文素养和文明意识的短板，增强城市国际化多元化和包容性的人文品质。

（八）完善国际人员的社会保障机制，规范与提高涉外管理服务的标准和水平。做好驻华使馆、在京境外媒体记者和外籍人员管理服务，妥善解决外籍人士、海归人才和国际交流人员的往来、就业、创业、就医、就学等现实问题；完善国际社区物业管理服务机制，以及涉外居住区周边医疗、教育、生活、文化、休闲、娱乐等配套设施建设，满足跨国人才多元化生活需求；解决外籍人员配偶及子女的工作许可、购置租用和出售房地产、纳入社会保障系统和缴纳所得税等问题，酌情简化签证手续；建立涉外管理负面清单制度，提高涉外中介组织的国际化服务能力；加强涉外法制宣传，为在京外国人提供法律咨询和法律服务。

国际交往中心是承担重大外交国事活动的主要舞台，是向世界展示我国改革开放和现代化建设成就的首要窗口。北京作为大国首都，必须履行好新时代首都职责使命，超前谋划国际交往中心功能建设，进一步提升国际交往设施能力，优化国际交往功能布局，更好服务党和国家事业发展大局。

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责任编辑：吴自强

文章来源：http://www.71.cn/2018/0718/1009794.shtml