褚福灵：在发展中保障和改善民生

 

褚福灵 中央财经大学保险学院教授、博士生导师

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在我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的新时代，在决胜全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化强国的时代，在朝着实现中华民族伟大复兴的宏伟目标奋勇前进的历史征程中，研究探讨在发展中保障和改善民生，是重要的时代命题。

一、保障和改善民生的丰富内涵

什么是民生？民生就是指民众的基本生存和基本生活状态，是人民群众的基本发展能力、发展机会和基本权益保护状况。民生涉及生存和发展等层面，涉及生老病死、衣食住行，涉及教育、就业、医疗等方方面面，可以说，民生就是老百姓最关心、最直接相关的一系列现实问题。

什么是保障民生？保障民生就是保障民众的基本生存和基本生活，解决民众的基本生活条件、基本生存条件，主要是解决温饱问题。保障民生就是要保障困难群体、弱势群体、风险群体的基本生活，帮助他们渡过生活难关。我国经过长期发展，生产力水平不断提高，在保障民生方面取得了巨大成就，温饱问题已经得到解决。

什么是改善民生？改善民生就是在解决温饱问题的基础之上，提高民众的生活质量和生活水准。比如，不但要解决吃饭问题，还要解决如何吃得更好的问题；不但要解决穿衣问题，还要解决如何穿得更舒适、更时尚的问题。住房也是这样，不但要解决有栖身之地的问题，还要解决居住环境、居住条件宜居问题。同时，不但要解决人民群众物质生活方面的需要，还要满足精神生活、文化生活等方方面面的需要，我们不但要在保障民生上下功夫，还要在改善民生上见成效。

立党为公、执政为民，我们党把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。保障和改善民生是党的根本宗旨的体现。全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，是我们党全部工作和一切行动的根本出发点、立足点和最终归宿。如何把党的根本宗旨落实到实处？就是在发展中保障和改善民生，织密织牢社会保障安全网。

如何实现保障和改善民生？习近平总书记强调，“兜底线、织密网、建机制”，“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”，“在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展”，使人民得到“更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境”。

二、增进民生福祉是发展的根本目的

（一）经济发展是民生改善的物质基础

保障和改善民生必须有一定的财力、物力、人力来支撑和保证，必须通过发展生产力创造物质财富来实现。我国经过长期发展，生产力水平得到大幅度提升，已经成为世界第二大经济体，人均国民收入超8000美元，财政收入、居民收入都在稳步增长，这为保障和改善民生奠定了坚实的物质基础。

发展有多方面的含义。首先是指经济的发展、生产力的发展、财富的创造和增长。但是，仅仅有生产力的发展还是不够的，还必须不断完善生产关系，不断完善各项经济制度，在创造财富的同时搞好财富分配，实现社会和谐稳定发展。通过生产力的发展为保障和改善民生提供物质基础，通过生产关系的发展为保障和改善民生提供社会基础。在此基础之上，还应当提高思想认识水平，完善意识形态领域的工作。通过人民群众思想水平的提高、思想觉悟的提升，为保障和改善民生提供坚实的思想基础。

（二）保障和改善民生是推动发展的根本目的

党的十九大报告指出，“增进民生福祉是发展的根本目的。”要深入贯彻以人民为中心的发展思想，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。从此出发，保障和改善民生是推动发展的根本目的。因为发展就是为了惠民生，发展就是为了保障民众的基本生活，就是为了改善民众的生活质量，为人民创造美好生活，实现全体人民共同富裕。

（三）抓民生也是抓发展

保障和改善民生是发展的目的，是发展所追求的目标。同时也要看到，保障和改善民生本身就可以促发展。

保障和改善民生需要发展相应的民生事业。发展民生事业能够增加居民收入，提高居民购买力，扩大居民消费预期，由增加购买扩大消费进而促进生产。比如，提高养老金水平，使得老百姓的购买力扩大，消费预期增强，由此带动生产。不仅仅是养老金，还包括最低生活保障标准和各项保险待遇，比如工伤津贴、生育津贴、失业津贴等，随着标准的提高都能够形成一定的购买力，由此扩大消费带动生产促进发展。

民生事业本身就是社会产业。比如，养老服务产业本身就是推动经济发展的一个重要“引擎”，因为发展养老服务产业需要投资、需要大量的劳动力。此外，也包括教育产业、卫生事业发展等。可见，发展民生事业本身就能带动生产发展，促进经济发展，我们应当正确认识抓民生也是抓发展，把推动经济发展和改善民生有机联系起来。

当前来看，对这个问题的认识还存在一定的误区。比如，有的企业认为在保障和改善民生方面的投入增加了企业成本，拖累了企业发展。这些看法都是片面的，因为保障和改善民生能够扩大消费带动生产促进发展，抓民生也是抓发展。

 

三、保障和改善民生取得的成就与面临的挑战

（一）保障和改善民生取得的成就

我国在保障和改善民生方面取得了巨大成就。保障和改善民生涉及的内容很广，包括就业、教育、医疗、居住、养老等方面。党的十九大报告指出，“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。下面，我重点介绍在社会保障体系方面取得的成就。

1.我国已经建立了职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度

数据显示，2017年企业职工养老保险的参保人数为3.53亿人，其中在职参保人数2.59亿人，领取待遇的退休人员9460万人。同时，到2017年底，全国参加城乡居民养老保险制度的总人数已经达到51255万人，使全国参加各类基本养老保险的总人数突破9亿人大关，参保率达到85%以上，成为世界上养老保险制度覆盖人数最多的国家。

养老保险制度不但实现了广覆盖，同时待遇水平也在不断提升。大数据显示，2016年我国养老金的平均水平是每月2300元左右，如果从2007年前后算起的话，养老金的平均水平有较大幅度的提高，充分体现了党中央、国务院对于努力改善民生、不断提高城乡居民养老保障水平方面的高度重视和大力支持。

城乡居民养老保险待遇水平也在不断提高。2017年底，享受城乡居民养老保险待遇的总人数已经增加到15598万人；月人均养老金125元，其中，由各级财政支付的基础养老金增加到113元，由中央财政支付的养老金人均达到70元，基础养老金水平比试点初期增长超过一倍，占城乡居民人均养老金的90%以上。

同时，对于没有收入或者收入很低的没有参加社会保险的居民，可以通过相应的社会保障制度提供生活保障。

2.我国已经建立了职工基本医疗保险制度

有数据显示，全国城乡居民基本医疗保险参保人数达到12.7亿人，覆盖人数占总人口的95%，全民医保的制度框架已经建立，并已成为全世界最大的医保网。

城乡居民基本医疗保险的待遇水平在不断提高，同时，目录也在不断扩大。改革之后，城乡居民基本医疗保险的目录同职工基本医疗保险的目录大致相当，减轻了患者的医疗负担。

3.我国已经建立了覆盖城乡的社会救助制度

党的十九大报告强调，“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。”坚持大扶贫格局，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。在社会救助方面，按照国际标准和当地实际情况也做到了应保尽保。

（二）保障和改善民生面临的挑战

我国在保障和改善民生方面取得的成就得到国际社会的认可。2016年11月，国际社会保障协会（ISSA）在第32届全球大会期间，将“社会保障杰出成就奖”（2014—2016）授予中华人民共和国政府，以表彰我国近年来在扩大社会保障覆盖面工作中取得的卓越成就。根据协会秘书长汉斯·霍斯特·康克乐伍斯基先生介绍，如果不算中国，全世界社保覆盖面只有50%，算上中国就达到61%，中国对世界社会保障的贡献是巨大的，为其他国家作出了表率。尽管在保障和改善民生方面我国取得了巨大成就，但也面临诸多挑战。

根据联合国的统计标准，如果一个地区60岁以上的人口达到总人口的10%或者65岁以上的人口占总人口的7%，即该地区视为进入老龄化社会。我国从1999年进入人口老龄化社会。根据全国老龄工作委员会办公室发布的数据，截至2017年底，我国60岁及以上老年人口有2.41亿人，占总人口17.3%，从1999年至2017年老年人口数净增1.1亿。预计到2025年，我国60岁及以上老年人口数将达到3亿，占总人口的五分之一；到2033年将突破4亿，占总人口的四分之一左右；而到2050年前后将达到4.87亿，约占总人口的三分之一，老年人口数量和占总人口比例将双双达到峰值。

尽管我国居民收入水平在不断提升，但收入差距问题所面临的挑战依然严峻。根据国家统计局公布的基尼系数，近几年来都在0.4以上。按照国际一般标准，基尼系数在0.4以上，表示收入差距较大。

 “少子化”是指生育率下降，造成幼年人口逐渐减少的现象。尽管我国全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，但是人口生育率总体还是偏低，对未来新生劳动力成长将会带来较大影响，对社会经济可持续发展也会带来较大影响。

民生保障制度需要进一步完善。比如，缺少养老保险、医疗保险等方面的立法。党的十九大报告强调，“坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期”。

 

四、抓住人民最关心最直接最现实的利益问题

（一）提高保障和改善民生水平是时代的要求

党的十九大报告指出，“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”这个新时代，是决胜全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化强国的时代。提高保障和改善民生水平是新时代的需要，是决胜全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴的历史性要求。

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。提高保障和改善民生水平是社会主要矛盾发生转化的需要。同时，增进民生福祉是我们党立党为公、执政为民的本质要求。带领人民创造美好生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。

（二）改善民生既要尽力而为又要量力而行

我们党的初心和使命就是为人民谋幸福，为民族谋复兴，带领全体人民创造美好生活，实现共同富裕。保障和改善民生必须尽力而为，根据财力、物力、人力等条件，尽可能地增进民生福祉。

同时，保障和改善民生必须量力而行。因为保障和改善民生需要财力、物力、人力等大量地投入，一定意义上讲，需要有物质基础作保障。这在国际社会也有一些例子。比如，英国是发达的老牌资本主义国家，也是高福利水平国家，但是由于经济不景气，财富创造、财政收入等增速迟缓，近几年来福利水平下滑。英国一直在进行养老金改革，改革的基本逻辑是：提高养老金领取待遇的门槛，从而降低养老金待遇。所以，保障和改善民生必须以相应的物质基础作为后盾。对于保障和改善民生中所遇到的问题，应当通过发展的手段加以解决，在发展中解决矛盾，在解决矛盾中得到发展。

此外，保障和改善民生必须坚持共建共享的原则。必须“坚持人人尽责、人人享有，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期”总的工作思路。

人人尽责对劳动者提出了根据自己的劳动能力参加社会保险的要求，同时对用人单位也提出了要依法履行缴费义务，为本企业职工缴纳社会保险，使职工享有相应的社会保险待遇。人人尽责也包括各级政府应当尽到立法责任、监管责任和必要的资金支持责任，“保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”。

（三）提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理

下面，从收入水平、待遇水平、公共服务水平和共同富裕水平等方面，谈一谈我对提高保障和改善民生水平的理解。

1.提高收入水平

要使人民群众过上美好的生活必须要有一定的收入做后盾，收入来自于多个方面，包括劳动性收入、财产性收入、经营性收入和转移性收入等。要提高人民群众的收入水平就必须确保经济稳定增长，扩大就业岗位，实现充分就业，使人民群众劳有所得，创造更多的财富。

提高收入水平要坚持两个同步，即在经济增长的同时要同步提高居民收入水平；在劳动生产率增长的同时要同步提高劳动者的报酬水平。居民收入来自多个方面，但工资收入是居民收入的主要组成部分，要提高收入水平就应当提高职工的工资水平，包括平均工资水平和最低工资标准。

2.提高待遇水平

主要是指养老金待遇水平、最低生活保障标准水平，同时也包括失业津贴、工伤津贴、生育津贴、病假工资等标准水平。

随着经济的发展和物价水平的提高，居民收入要有相应地提高，各项待遇尤其是养老金也要相应地提高。如果不提高养老金待遇水平，那么养老金的购买力就会随着经济的增长、物价水平的提高而下降，退休人员的生活水平就会降低。因此，提高养老金待遇水平就是提高了退休人员的生活水平。

除此之外，还有一个重要指标——最低生活保障标准，也反映了我们保障民生的底线。最低生活保障标准主要是对一些贫困群体、弱势群体提供的最低基本生活保障水准。我国没有全国性的最低生活保障标准，但各个省、市都有相应的标准。比如，北京市目前最低生活保障标准是家庭月人均1000元。最低保障生活标准也是每年都要进行调整的。

同时，还有一些其他的待遇水平也应当相应提高，包括失业津贴。失业津贴是指在非自愿失业者失业的一段时期内为其提供的收入保障。我国对失业津贴没有统一的标准，主要是由各个省、各个统筹地区来制定，通常高于当地的最低生活保障标准，但低于当地的最低工资标准。实行失业津贴制度一直是各国政府用来稳定社会、降低失业率、促进经济持续稳定增长的主要政策之一。

工伤津贴是指职工因工负伤或患职业病接受治疗期间应享受的津贴。相当于完全失能人员的工资，通常和平均工资水平相当。

生育津贴是国家法律、法规规定对职业妇女因生育而离开工作岗位期间给予的生活费用。往往和参加生育保险的缴费有关系，通常等于缴费工资。

还有一个重要的待遇水平——病假工资。我国在病假工资方面有一定的规定，但是法规还不够系统。同时，病假工资也应当有相应的标准。随着经济的增长和物价水平的提高，病假工资标准也应当相应地提高。

3.提高公共服务水平

提高教育质量。人民对美好生活的向往，其中就有向往人人得到良好的教育，让孩子上一个好的学校，这就需要教育服务体系能够确保实现教育公平，提高教育质量。

提高医疗保障服务水平。建立相应的医疗卫生服务体系，实现便捷就医，医可支付。所谓便捷就医是指很方便地看病，不存在看病难的问题。目前，我国实行的是以户籍为标准的就医制度，未来，要逐步建立基于居住的就医制度，由此做到便捷就医。医可支付是指看得起病，解决看病贵的问题。如何做到医可支付是医疗保障体系改革要解决的重要问题。

提高养老服务水平。我国已经进入老龄化社会，要建立相应的服务体系，做到居家养老与社区养老、机构养老相结合，有人表述为“9073”，即90%居家养老，7%在社区养老，3%在机构养老，实现老有所养、老有所安。

提高人力服务水平。我想，应当实现人人有横向流动和纵向流动的公平机会。所谓横向流动是指人员由这个地区流动到另一个地区。比如，由北京流动到上海。所谓纵向流动是指人员的职位升迁、职称晋升、岗位变迁等。也就是人人都有升职的机会、都有发挥聪明才智为社会作贡献的机会。

提高法律服务水平。通过提高法律服务水平及时化解各种纠纷，把矛盾消除在萌芽之中。逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展的权利。

提高共同富裕水平。我们党的初心和使命就是为人民谋幸福，为民族谋复兴，带领全体人民实现共同富裕，实现社会大同。要始终把如何提高共同富裕水平作为我们努力的重要工作目标。通过协调发展逐步缩小城乡之间、地区之间的发展差距、收入差距；通过相应的政策和制度鼓励依法致富，提高偏低收入、扩大中等收入、限制过高收入、取缔非法收入，从而缩小收入分配差距。我国目前仍然处于社会主义初级阶段，地区之间、城乡之间发展不平衡问题依然十分突出，实现共同富裕的任务依然十分艰巨，必须采取多种有效措施，确保人民收入水平提高、生活质量提升，确保各个地区经济发展得到较大提升，促使城乡之间协调发展、充分发展，使地区之间、城乡之间的收入分配差距缩小。

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责任编辑：吴自强

文章来源：http://www.71.cn/2018/0905/1015962.shtml