李军鹏：推进深化行政体制改革

 

李军鹏 中共中央党校教授、博士生导师

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一、推进深化行政体制改革的重大意义、目标与主要任务

（一）推进深化行政体制改革的重大意义

在中国特色社会主义进入新时代、改革开放深入推进的新形势下，扎实推进深化行政体制改革对我国经济社会发展具有重大意义。

1.当前国际竞争加剧的新形势要求推进深化行政体制改革，营造国际化、法治化、便利化的营商环境。国际营商环境指标是世界银行衡量各国企业运营环境和政务环境的重要指标。营商环境是企业活动全过程各种环境和条件总和，包括影响企业活动的社会、经济、政治和法律等要素。营商环境建设是当今国际竞争的核心。营商环境的优劣决定了市场高端要素资源的流向与集聚。一个经济体的国际营商环境指标排名越高，表明越有利于开办和运营企业。当前，很多国家都在简化开办企业手续、酝酿出台减税措施，来营造国际一流营商环境。比如，美国于2017年12月通过共和党税改法案，将公司税率从35%永久性地削减到21%，就是一个典型的例子。国际一流营商环境与政府管理体制有着密切关系，因此只有深化行政体制改革，才能营造国际一流的营商环境。

2.国内地方竞争日趋激烈的新形势要求推进深化行政体制改革，塑造地方竞争新优势。改革开放40年来，推动地方经济发展的一个重要因素，就是地方政府之间的竞争，而地方政府之间的竞争关键就在于政务服务的意识、效率和水平。比如，一些发展比较好的地方，通过深化行政体制改革，不断改善营商环境，提升政务服务的效率和水平，从而保持住了地方发展的优势。2012年10月，广东省发布《建设法治化国际化营商环境五年行动计划》，提出力争通过五年努力，基本建立法治化国际化营商环境制度框架，形成透明高效、竞争有序、公平正义、和谐稳定、互利共赢的营商环境。现在来看，广东省的营商环境建设确实取得了巨大的进展。2014年6月，浙江政务服务网上线运行，在全国首开“互联网+政务”先河。2017年2月，浙江政府又出台《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》。我们看到，浙江也在为打造国际一流营商环境，提升政府服务做出相当大的努力，成果也是有目共睹的。所以，总体说来，一些不断深化行政体制改革的地方，其经济发展的速度和质量都得到了快速提升。

3.中国特色社会主义新时代要求推进深化行政体制改革，加快推进服务型政府建设。在中国特色社会主义新时代，我国要成功跨越“中等收入陷阱”，进入高收入国家行列。由世界各国发展经验看，从上中等收入国家发展为高收入国家有三大变化：第一，从统治到治理，体现的是社会治理模式的转变；第二，从管制到服务，体现的是政府职能的转变；第三，从制造到创造，体现的是国家发展重点的转变。那么，我们在向现代化强国迈进中如何才能实现这三大变化呢？这就要求深化行政体制改革、推进社会治理体系和治理能力现代化，加快建设服务型政府。

一个国家要真正走向现代化，必须实现经济、社会、政治、民生等各方面的协调现代化。因而，一个国家各方面的经济社会发展指数之间必须相互均衡、相互匹配。在这些指数中，人文发展指数、全球竞争力指数、幸福指数、创新指标、企业经营环境排名五个重要指数之间必须均衡。比如美国，其人文发展指数2014年为0.915，排名第8位；全球竞争力指数2015年为5.61，排名第3位；幸福指数2013-2015年为7.104，排名第13位；创新指数2015年为60.10，排名第5位，企业经营环境排名第2位。我们看到，美国的各个重要发展指数之间基本均衡。而我国的人文发展指数2014年为0.727，排名第90位；全球竞争力指数2015年为4.89，排名第28位；幸福指数2013-2015年为5.245，排名第83位；创新指数2015年为47.47，排名第29位，企业经营环境排名第84位。显然，我国人文发展指数、幸福指数、企业经营环境指数全球排名均在75位之后，大幅度低于我国全球竞争力指数、创新指数的全球排名。可见，推进深化行政体制改革的方向就是强化政府的服务。

4.全面完善社会主义市场经济体制，要求深化行政体制改革。党的十八大以来，我国行政体制改革取得重大进展，政府职能不断转变，“放管服”改革深入推进。但是，我们也要看到，我国行政体制改革也存在着与新时代不相适应的一些矛盾和问题，如：政府权力的边界不清，政府与市场、政府与企业、政府与社会、各级政府之间的关系尚待明确，政府职能存在缺位、不到位的问题，社会公共需求飞速增长与公共服务不足形成突出矛盾，公共服务体系尚不健全，公共服务存在城乡失衡、地区失衡与群体失衡。具体来看，在政府机构方面，政府机构设置不合理、职能交叉的情况依然突出，组织立法滞后、编制管理僵化，政府执法水平有待提高，部分政府部门及其干部责任心缺失。另外，在营商环境建设上也相对滞后。世界银行《2017年全球营商环境报告》表明，我国“建筑施工许可办理”指标在190个经济体中排名177，“纳税”指标排名第131位。这些问题都突出地表明，要深入推进改革开放，就要不断深化行政体制改革。

（二）推进深化行政体制改革的目标与主要任务

1.目标。完善社会主义公共行政体制，实现政府治理现代化，建设国际一流营商环境，建成公共服务型政府。

2.主要任务。第一，深化“放管服”改革，营造国际一流营商环境。建设国际一流营商环境，就是打造世界排名前列的国际化、法治化、便利化的营商环境，提升我国营商环境的国际排名，也就是由目前七十多位的中等偏下水平提升到前三十位的先进水平。第二，深化政府机构改革，构建现代政府治理体系。第三，实施政务提速工程，加快建设效能政府。第四，以人民美好生活需要为导向完善公共服务体系，加快建设服务型政府。

 

二、深化“放管服”改革营造国际一流营商环境

国际一流营商环境如何直接关系到我们的政府职能是否转变到位。所以，推进行政体制改革，首先要深化“放管服”改革。

（一）“放”：持续简政放权，打造国际化市场环境。要继续推进简政放权，激发市场活力和社会创造力，目的就是要营造宽松便捷的准入环境，提升开办企业、办理建筑施工许可证、纳税的便利度。

1.深化行政审批制度改革。通过提升开办企业便利度，来深化行政审批制度改革。进一步加大对第三产业尤其是公共服务业的简政放权力度。突出行政审批的服务功能，建立服务型的行政审批制度。而建立服务型的行政审批制度的一个重要抓手，就是设立行政审批局。现在，全国很多省、市、县都设立了行政审批局，优化了审批服务，提升了审批效率。这是一个很重要的发展趋势。同时，建立公开透明、规范标准的行政审批制度，逐步将与行政审批相关的各个方面纳入进来。比如，山东威海面向全国放开中介评估市场，建设中介超市，大幅度提升了行政审批的效率和质量。

2.推进投资审批改革。着眼提升办理建筑施工许可证便利度来推进投资审批改革。要下决心最大限度减少对投资项目的审批，保留的投资项目审批事项要全部纳入全国统一的投资项目在线审批监管平台，实行“一站式”网上审批。

3.推进商事制度改革。要进一步放宽市场准入，继续大力削减工商登记前置审批事项，加快推进“多证合一”改革。比如，青岛推行的“42证合一”，陕西推行的“54证合一”，这些都给企业带来了诸多便利。同时，推进“证照分离”改革，除涉及国家安全、公共安全、生态安全和公众健康等重大公共利益之外，把能分离的许可类的“证”都分离出去，分别予以取消或改为备案、告知承诺等管理方式，解决企业“准入不准营”的问题。

4.开展减税清费改革。清理规范涉企行政事业性收费、政府定价（指导价）经营服务性收费、行政审批前置服务收费，建立全国收费目录清单“一张网”。全面落实企业税费减免退政策，完善企业退税与高新技术企业税收、技术交易税费减免制度，对企业研发费用、人才费用进行税前抵扣，阶段性降低所得税率，切实降低过高的企业总税负，将企业总税负降低10%左右。从世界上的一些经验来看，这一做法对于经济的长远发展很有作用。

5.完善权责清单制度。权责清单要覆盖政府权力运行全过程，包括：决策权、执行权、执法权、监管权、监督权，具体行政行为与抽象行政行为。加强权责清单制度的法定化和标准化建设。

6.全面实施负面清单管理制度。

（二）“管”：加强监管创新，打造法治化竞争环境。市场竞争环境是企业优胜劣汰、持续发展的运动场。面对市场监管方式还不能适应我国经济发展需要，仍存在重审批、轻监管的问题，面对各类市场主体大幅增多的趋势，我们要创新市场监管方式，提升监管的效率和水平，主要做到以下几个方面：

1.加强严格监管。加快实行巨额惩罚性赔偿制度，让违法者付出难以承受的代价。比如，从一些发达国家的市场监管制度中，我们发现了一个典型特征——巨额惩罚性赔偿。举个例子。美国强生公司曾因误导性和不实推销药物被美国政府罚款22亿美元。这是美国制药行业最高的罚款之一。这一事件值得我们深思。

2.实施公正监管。全面推开“双随机、一公开”监管，建立随机抽查事项清单、检查对象名录库和执法检查人员名录库，制定随机抽查工作细则，逐步实现随机抽查事项实现全覆盖。要根据不同信用级别的企业，合理确定随机抽查的比例和频次。

3.推进综合监管。随着综合行政执法体制改革和监管部门大部门体制改革的深入推进，我国综合监管的力量会逐步加强。

4.完善信用监管。加强社会信用体系建设，充分发挥全国信用信息共享平台作用，推进实施守信联合激励和失信联合惩戒工作。也就是说，通过全国信用信息共享平台，政府部门、金融机构和行业组织对纳入异常名录和“黑名单”库的企业名单可以互通互认。另外，开展政府清欠行动，打造诚信政府。

5.完善法治监管。健全营商环境法制体系，完善行政裁量权基准制度，加强对不当用权的问责。

6.推进公平竞争。对民间资本实行“非禁即入”，做到凡是法律法规未明确禁止的，一律允许各类市场主体进入；凡是已向外资开放或承诺开放的领域，一律向民间资本开放；凡是影响民间资本公平进入和竞争的各种障碍，一律予以清除。同时，加快建立与国际接轨的服务业监管标准，破除民间投资进入电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用、养老、医药、教育等领域的不合理限制和隐性壁垒。

（三）“服”：优化政府服务，打造便利化公共环境。重点是提升“双创”服务效率、涉企服务效率、政务服务效率和贸易服务效率。

1.提高“双创”服务效率。因势利导，主动服务、跟踪服务，打造“双创”综合服务平台与小微企业公共服务总平台，加快科技产业综合体、众创空间、各类孵化器建设，为企业开办和成长“点对点”提供政策、信息、法律、人才、场地等全方位服务。

2.提高涉企服务效率。要提高政企互动率、问题解决率、服务精准率和企业满意率。比如，扬州市政府在开展“服务百强重点企业”行动计划中，建立了“服务百强重点企业微信群”与区县“服务小微企业微信群”，加强了政企间的沟通。

3.提高政务服务效率。全面梳理和公开公共服务事项目录，促进公共服务事项集中服务。开展“减证便民”行动，坚决取消各种不必要的证明和手续。建立完善企业和群众评判“放管服”改革成效的机制，主动对标先进评价标准，把企业申请开办时间压缩了多少、投资项目审批提速了多少、产品质量提升了多少、群众办事方便了多少作为重要衡量标准。

4.提高贸易服务效率。加快引入国际通用的行业规范、管理标准和营商规则，推进口岸通关便利化和跨国贸易便利度。比如，上海以国际贸易“单一窗口”大大促进贸易便利化。

 

三、深化政府机构改革 构建现代政府治理体系

深化政府机构改革，加快转变政府职能，构建现代政府治理体系。这主要包括以下措施：

（一）合理配置宏观管理部门职能。科学设定宏观管理部门职责和权限，强化制定国家发展战略、统一规划体系的职能。完善宏观调控体系，构建发展规划、财政、金融等政策协调和工作协同机制。从我国当前发展来看，要加强和优化政府反垄断、反不正当竞争职能，打破行政性垄断，防止市场垄断，比如滴滴出行就有市场份额过大的问题；加强和优化政府财税职能，进一步理顺统一税制和分级财政的关系；加强和优化金融管理职能，增强货币政策、宏观审慎政策、金融监管协调性，优化金融监管力量，健全金融监管体系。

（二）完善市场监管体制。建立市场监管大部门制。在2018年国务院机构改革中，组建了国家市场监督管理总局，这就是一个负责市场监管的大部门。

（三）改革自然资源和生态环境管理体制。在2018年国务院机构改革中，设立生态环境部这一国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度。今后，生态环境部在整合职能的基础上将全面履行大部门的各项职责。

（四）完善公共服务管理体制。政府职能部门要把工作重心从单纯注重本行业本系统公共事业发展转向更多创造公平机会和公正环境，促进全社会受益机会和权利均等。从未来发展看，公共服务部门也要推行大部门制，其关键就是要推进公共服务均等化。在2018年国务院机构改革中，组建文化和旅游部，推进国家公共文化服务体系建设和旅游公共服务建设，统筹推进基本公共文化服务标准化、均等化；组建国家卫生健康委员会，为人民群众提供全方位、全周期的健康服务，让人人享有基本医疗卫生服务。

（五）合理设置地方机构。科学设置中央和地方事权，理顺中央和地方职责关系，更好发挥中央和地方两个积极性，中央加强宏观事务管理，地方在保证党中央令行禁止前提下管理好本地区事务。这里面，最关键的就是合理划分中央与地方政府之间在社会、生态、公共服务等方面的权责。中央政府的专有职责是提供全国性公共服务，如国防外交、铁路航空邮政、电信、能源、国家级公共基础设施、国家自然资源保护、重大基础科研、社会养老保障、医疗卫生保障等，由中央政府驻地方分支机构履行，中央政府实行垂直管理，并承担全部支出责任。而与地方居民利益直接相关的地方性公共服务由地方政府提供，具体是：省级政府统筹协调本省公共服务均等化，负责公共教育，直接提供社会救助服务；市、县政府具体提供本区域道路、公共住房、公共文化与体育、公共事业、污水处理、环境卫生、消防警察、本地公共基础设施、本地治安；等等。中央与地方政府的权责划分现在仍在摸索进行，最终将会形成一个合理的权责结构。另外，要深化地方机构改革，赋予省级及以下机构更多自主权，允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能。统筹设置党政群机构，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度。

（六）加快推进事业单位改革。全面推进承担行政职能的事业单位改革，理顺政事关系，实现政事分开，不再设立承担行政职能的事业单位。加大从事经营活动事业单位改革力度，推进事企分开。区分情况实施公益类事业单位改革，逐步推进管办分离。

 

四、实施政务提速工程加快建设效能政府

效能政府建设是一项以实现优质高效服务为目的，把政府管理诸要素有机结合在一起依法高效履行职责的公共管理活动，目标是提高工作效率、社会效果和管理效益。主要任务有以下几个方面。

（一）推进“互联网+政务管理”，建设智慧政府。在智慧政府建设中，要重点推进智能化审批、智能化监管和智能化服务。在推进智能化审批上，要加大审批电子化、信息化建设力度，推进中央、省、市、区、乡镇街道五级数据联动，全数据网上运行。在推进智能化监管上，利用物联网、射频识别等信息技术，建立监管对象追溯体系，形成来源可查、去向可追、责任可究的信息链条。运用大数据技术，建立监管制度和政策仿真模型，对监管对象、市场、社会的反应进行预测，并就可能出现的风险提出处置预案。在推进智能化服务上，推动政府服务模式向分布式、扁平化发展，并利用网站和微博、微信等新兴媒体为企业和市民提供多种服务。

（二）推进政务提速工程。我国可推行“4445改革”，就是以新企业4天内设立、不动产登记4天内完成、施工许可证45天内发放为目标，推进效能政府建设向纵深开展。也就是说，在“4445改革”中，通过确定时限来倒逼政府审批许可手续和服务流程的改进，以此提高政府服务水平。

（三）推进改革创新举措的系统集成，提升政府治理能力和治理水平。随着改革创新举措的不断出台，新政策、新措施越来越多，如何做好贯彻执行就成了一个问题。怎么解决好这个问题？关键是要推进改革创新举措的系统集成，以群众和企业满意为主要标准，以改革创新举措系统集成为重要依托，降低制度性交易成本，切实提升政府治理能力和治理水平。

（四）开展政府效能评估。对中央、省、市、区、乡镇街道五级政府部门，启动政府效能评估工作。综合利用政府和社会信息资源，对政府面向企业和市民行使行政权力和提供行政服务、公共服务的效能进行综合评估。对信息公开、流程、期限、收费、日常监管、廉洁勤政、满意服务、办理效率等，探索开展政府效能网上测评。

（五）全面实施预算绩效管理。按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，推进预算绩效管理，进行财政管理绩效综合评价，加快构建“广覆盖、多层次、全过程”的预算绩效管理制度体系。

（六）完善激励约束和容错纠错机制。坚持正向激励，对真抓实干、成效明显的地方和个人，要加大褒扬和奖励力度，激发广大干部干事创业的积极性。建立健全容错纠错机制，划清因乱作为而犯错和因敢作为而失误的界限，区分干部失误、错误与违纪违法行为的本质区别，激励广大干部在遵规守纪的前提下开拓创新。同时，对庸政懒政怠政者要严格督查问责。

 

五、完善公共服务体系加快建设服务型政府

习近平总书记在党的十九大报告中指出，“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要”。可见，完善公共服务体系的一个重要目标，就是不断满足人民日益增长的美好生活需要。那么，什么是人民美好生活需要？美好，就是生存需要充分满足、发展需要基本满足、自我实现需要空间拓展，就是审美、心理愉悦、和谐等价值标准。美好生活，就是全面小康的生活，就是现代化的生活。人民美好生活需要，不仅是物质文化生活的需要，而且还包括民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需要。

从人民对公共服务的需求来看，人民美好生活需要主要包括五个方面：第一，以健康为中心的素质需要。人们的身体素质、智力素质、创新素质和文明素质不断增强，公共教育服务体系、公共科技服务体系、公共医疗保障体系逐步完善，社会事业发达，人民身心健康、全面发展。第二，以尊严为导向的就业需要。在经济发展的基础上，就业机会不断增多，劳动者各展其长、各得其所、各尽所能，公共就业服务体系日臻完善。第三，以宜居为目标的环境需要。注重人居环境的不断优化，宜人宜居宜商宜游生态环境的改善，公共住房、公共服务设施与旅游公共服务、环境保护体系逐步完善。第四，以富裕为核心的收入需要。民富必然追求好的收入。家庭的资产性收入和经营性收入不断提高，社会保障体系日渐完善，人民生活质量大幅提高。第五，以平安为基础的安全需要。社会利益关系和谐，精神文明建设良好，公民合法权益得到保障，公共文化服务体系、公共安全服务体系、社区公共服务体系与生活服务业体系逐步完善，人与人之间团结友爱、平安幸福。

由此可见，我们要不断满足人民日益增长的美好生活需要，就要加快公共服务体系建设。具体包括以下几个方面：

（一）完善公共就业服务体系。就业是最大的民生。要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业。要加强全方位公共就业服务，大规模开展职业技能培训，构建全国统一的“互联网+公共就业创业服务”平台，加强公共招聘网建设。要促进多渠道就业，支持以创业带动就业，完善扶持创业的优惠政策。要扎实做好退役军人安置、管理和保障工作，加大对残疾人等就业困难人员援助力度，扩大农民工就业。

（二）完善公共教育服务体系。办好学前教育，到2020年使全国学前三年毛入园率达到85%。推进普及高中阶段教育，适时实现高中阶段教育的义务化。自义务教育制度建立以来，世界各国对义务教育年限作了不同规定，从最初的3-4年，至后来多数国家的8-9年，再到现在一些国家的11-13年，义务教育年限呈现出不断延长的趋势。积极稳步发展高等教育，推进大学教育的普及化进程，使大学教育毛入学率，到2020年达到上中等收入国家平均水平，到2035年基本实现现代化时达到高收入国家乃至发达国家水平。加大对教育的投入，使政府公共教育支出占GDP的比重，到2020年时达到上中等收入国家平均水平，到2035年达到高收入国家水平。

（三）完善公共医疗卫生服务体系。要完善国民健康政策，为人民群众提供全方位全周期健康服务。健全全民医疗保障制度，实现群众异地就医基本医保直接结算。健全现代医院管理制度，全面取消以药养医，同时解决好低价药、救命药的生产供应问题。继续提高基本公共卫生服务经费人均财政补助标准。全面建立分级诊疗制度。

（四）完善公共住房服务体系。加大公租房保障力度，对低收入住房困难家庭要应保尽保，将符合条件的新就业无房职工、外来务工人员纳入保障范围。要落实各级政府住房保障工作的责任，更大幅度地建设公共住房与公共租赁住房，土地出让金应主要用于建设公共住房与公共租赁住房。

（五）完善民生兜底保障体系。统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度，稳步提高城乡低保、社会救助、抚恤优待等标准。加强对城乡困境儿童的保障以及对残疾人的康复服务。完善失业、工伤保险制度。

（六）完善养老保险体系。完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹，提高城乡居民基础养老金水平。比如，2018年，广东省城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准从每人每月120元提高到138元，江苏省江阴市居民养老保险基础养老金标准提高到每人每月320元。坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制。推进基本养老保险全覆盖，使全国参加养老保险总人数增加到2020年的10.5亿人，覆盖率达95%以上。推进机关事业单位养老保险制度改革，完善社会化养老服务体系和老龄长期护理体系。

（七）完善公共文化服务体系。贯彻落实公共文化服务保障法，优化城乡文化设施布局，扩大公共图书馆、文化馆、美术馆、文化站免费开放。深入实施广播电视村村通、农村电影放映、农家书屋等文化惠民工程。倡导全民阅读，建设学习型社会。

（八）完善公共财政保障体系。完善公共预算管理制度，进一步上调国有资本收益收取比例。改革财政转移支付制度，保障全国各地居民享有水平大体接近的、与基本生存权利相关的教育、社会保障、公共医疗卫生等基本公共服务，加快推进基本公共服务均等化。完善公共支出制度，大幅度提高政府公共服务的总量与质量，使公共教育支出、公共医疗卫生支出、社会保障支出占GDP的比重达到上中等收入国家的水平,然后逐步达到高收入国家平均水平。

（根据宣讲家网报告整理编辑，

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责任编辑：赵苇

文章来源：http://www.71.cn/2018/1011/1020261.shtml