改革开放40年来中国劳动就业制度改革

就业是最大的民生。改革开放40年来特别是党的十八大以来，我国就业工作取得历史性成就、发生历史性变革，实现了劳动就业制度由“统包统配”向市场化导向转变，就业总量持续增长，就业结构不断优化，就业政策与就业服务体系日趋丰富完善，走出了一条中国特色就业发展道路。

一、改革开放40年来我国就业工作取得的重要成就

党的十一届三中全会以来，我国劳动就业制度改革不断深化，政策体系和就业服务日趋完善，彻底改变了计划经济体制下就业模式和就业活力不足的局面，逐步形成了适应社会主义市场经济要求的就业体制机制，推动我国就业规模持续扩大、就业结构不断优化。

（一）就业总量持续增长

我们首先谈一谈就业规模。关于就业规模的持续扩大，我们可以用一些指标来加以描述。我国是世界上人口和劳动力最多的国家，就业工作面临巨大困难。但经过长期努力，我国基本实现了比较充分的就业，我们从以下指标来看这一发展。

一是就业总量。2017年末全国就业人员达7.76亿人，比1978年增加3.75亿人。我们国家的人口总量从1978年到现在也是一直增长，1978年我国人口总量不到10亿，就业总量达到4.015亿，2017年中国的人口总量到了13.9亿，有7.76亿的就业总量，实现这个就业量非常不容易。

二是年新增就业量。这个指标在2003年以前是没有统计的，2003年以后，我们才开始统计这个指标。1978年以后我们开始对计划经济体制进行改革，这个改革是全方位的，就业体制的改革是整个经济体制改革的一个部分，而且也不仅仅是一个体制本身的改革，它涉及到跟这个体制相关的所有方面的改革。比如就业统计体系，市场经济条件下的就业统计和计划经济时期是不一样的。自2003年建立统计制度以来，城镇新增就业年均达到1178万人左右。党的十八大以来，城镇新增就业再上新台阶，连续5年保持在1300万人以上。

三是建档立卡贫困劳动力帮扶。改革开放以后，尤其是2008年以后我们建立了就业援助。解决就业困难群体的就业问题是我们党和政府十分关心的一个问题。这个问题处理得好，对于社会经济的发展和稳定有着十分重要的意义。十八大以后，尤其近两年来，对于贫困地区的就业以及对贫困人员的就业给予了极大的援助，其中一个非常重要的工作是对他们进行建档立卡。十八大以来，我们累计帮扶800多万建档立卡贫困劳动力实现就业增收。

四是深化供给侧结构性改革以来安置去产能职工。结构调整过程里面职工安置问题是涉及到整个产业结构调整能否成功、社会能否稳定的一个重要问题，这个工作是非常困难的。在这个过程中，110万去产能职工得到妥善安置，供给侧结构性改革深入推进。

五是高校毕业生就业率。从1998年高校扩招到现在，每年高校毕业生的数量非常大，怎么让这些高校毕业生迅速地进入到劳动力市场，进入到就业状态，这也是我们党和政府历年来十分关注的一个重大问题。2017年，我们国家高校毕业生达到750万，年底总体就业率实现90%，这也是非常不容易的一个数据。

六是失业率。这是一个描述总量问题的数据。劳动力市场的失业率是评价一个国家或地区就业状况的主要指标，它反映了一定时期内可以参加社会劳动的人数中实际失业人数所占的比重。2018年二季度末全国城镇登记失业率3.83%，6月末全国城镇调查失业率4.8%，均处于近年来的低位水平。

我国有城镇登记失业率和城镇调查失业率这两个指标。城镇登记失业人员指有非农业户口，在一定的劳动年龄内（16岁以上以及男性在50岁以下、女性在45岁以下），有劳动能力，无业而要求就业，并在当地就业服务机构进行求职登记的人员。我国从2011年，即“十二五”规划的第一年开始，不再使用登记失业率作为国家宏观调控的主要目标，而是采用调查失业率。

调查失业率是通过城镇劳动力情况抽样调查所取得的城镇就业与失业汇总数据进行计算的，具体是指城镇调查失业人数占城镇调查从业人数与城镇调查失业人数之和的比。调查失业率把进入劳动力市场中的更多的人群覆盖了，因为登记失业率有一个非常重要的缺陷，它没有包括农村农民工的这个部分。我国在2011年正式实施调查失业率。充分就业是宏观经济政策的重要目标，调查失业率作为与经济增长率、物价指数和国际收支平衡状况并行的四大宏观经济指标之一，对监测宏观经济运行和反映就业失业状况具有重要作用。2018年《政府工作报告》首次将城镇调查失业率纳入经济社会发展的主要预期目标，这反映了党和政府更加重视就业，更好体现共享发展的要求，突出了提高就业质量，实现更加公平、更加充分就业的工作导向。

（二）就业结构不断优化

就业结构又称社会劳动力分配结构，一个国家的就业结构反映了该国劳动力创造财富的能力，同时也反映了该国劳动者获得福利的能力。举一个例子，假设AB两国劳动力数量相同，如果两国就业结构不同，那么劳动力创造财富的能力也不同。具体而言，如果A国第一产业的就业人员数量多，第二产业、第三产业的就业人员数量少，而B国正好相反，第二产业、第三产业的就业人员数量多，第一产业的就业人员数量少，那么相对于B国，A国劳动力创造财富的能力就要弱一些，劳动者获得福利的能力也要弱一些。

从就业结构的角度，可以看到改革开放以来，我国就业结构不断优化。我们从如下指标与改革开放初进行比较来看我国就业结构的现状。从城乡结构看，城镇就业人员规模不断扩大，由1978年的0.95亿人增至2017年的4.25亿人，占全部就业人员的比重由23.7%上升至54.7%；大量农村劳动力转移就业，2017年末全国农民工总量达2.87亿人，成为现代化建设的生力军。城乡就业格局发生历史性转折，2014年城镇就业人数首次超过乡村。从不同经济类型看，随着私营和个体经济从无到有、从小到大，2017年末私营企业和个体从业人员达3.41亿人，占到城乡就业人员的近半数。1978年私营企业和个体从业人员总共只有15万人。从三次产业结构看，第三产业成为吸纳就业的主体，就业人数由1978年的0.49亿人增至2017年的3.49亿人，占全部就业人员的比重由12.2%上升至44.9%，第三产业占主导的“倒金字塔形”就业结构进一步形成。

（三）就业制度实现根本性变革

劳动就业制度对于一个国家劳动力资源配置的效率乃至经济增长至关重要。从全球来看，劳动就业制度共有以下四种：一是完全计划的配置制度。在改革开放前，我国实行“统包统配”的就业制度就是这种制度模式。二是完全市场的配置制度。劳动力资源完全由市场进行配置。西方发达国家的制度模式就类似于这种制度模式。三是市场和计划配置双轨运行制度。劳动力资源由市场和计划共同进行配置。改革开放以来直到实现并轨之前，我国实行的就是这种制度模式。四是国家宏观指导下的市场竞争就业模式。劳动力资源主要由市场进行配置，国家发挥宏观指导作用。这是我国劳动就业制度改革的目的和方向。

第一，我国劳动就业制度改革的历史演进。

我国劳动就业制度改革的背景。在计划经济时代我国实行的是“统包统配”的就业制度。新中国成立后，百废待兴，对各类人才的需求量很大，但是能提供给新政权的人才则极为有限。在这种情况下，我国实行了“统包统配”的就业制度。在第一个五年计划后，“统包统配”的就业制度基本定型，此后二十年里没有发生大的变化。应该承认，这种计划调配体制不是先进的，但是在当时的历史条件下，却是必要的，有效的；应当看到，这种体制在我国的形成有其客观必然性，它与整个计划管理体制是相配套的；应当肯定，在特定的历史时期，这种体制对我国的经济发展和政治稳定产生过重要的积极作用。

双轨制的就业制度发展历程。1978-1991年，开始推进经济体制改革并形成双轨制经济体制，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的“三结合”就业方针。1992-2001年，适应国企改革进程要求，在双轨制运行过程中对其进行逐渐改革，加强市场配置作用，实行“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的就业方针。

2002-2005年底，建立市场导向的就业机制，完成从市场和计划配置双轨运行向市场配置转变。从2007年到现在，市场导向的就业机制不断完善，尤其是改革固定工制度，实行劳动合同制，搞活企业用工机制。

党的十八大以来，实行“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业”的新时代就业方针，市场导向的就业机制逐步建立并不断完善。

 

第二，我国劳动就业制度改革的主要成就。

随着改革不断深入，计划经济时代“统包统配”的就业制度实现根本转变。一方面，我国就业方针不断与时俱进。从20世纪80年代初的劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的“三结合”就业方针，到20世纪90年代“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的就业方针，再到党的十八大以来“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业”的新时代就业方针，市场导向的就业机制逐步建立并不断完善。另一方面，劳动就业法治化建设稳步推进。从1983年开始劳动合同制试点到1986年实行劳动制度四项改革，从1995年劳动法出台到2008年就业促进法、劳动合同法实施，促进就业和劳动关系调整的法律体系逐步完善。公务员和事业单位的分类改革逐步走向深入。

（四）就业政策和服务体系日益丰富发展

关于就业政策体系。从2002年开始确立积极就业政策体系的基本框架，到2005年积极就业政策进一步延续扩展，再到2008年应对国际金融危机形成更加积极的就业政策，演进到党的十八大以来更加突出创业和就业紧密结合、支持发展新就业形态、拓展就业新空间，积极就业政策迭代升级。

我国在形成并实施积极的就业政策方面迈出了三个关键性的步伐。

第一，围绕解决国有企业下岗职工再就业问题，形成政策框架。1999年4月，劳动和社会保障部、民政部、财政部联合发布《关于做好国有企业下岗职工基本生活保障失业保险和城市居民最低生活保障制度衔接工作的通知》，对做好三条保障线衔接工作作出了规定。“三条保障线”指下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度和城镇居民最低生活保障制度，是中国特色社会保障制度的重要组成部分，对全面深化改革，保持社会稳定具有十分重要的作用。

2002年9月12日，中共中央国务院在北京召开全国再就业工作会议，江泽民同志在会上发表重要讲话。他指出，就业是民生之本。

2002年9月30日，中央下发《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》。《通知》指出，1998年以来，按照党中央、国务院的部署和要求，各级党委、政府坚决贯彻执行“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程”和建立国有企业下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度、城市居民最低生活保障制度“三条保障线”等政策措施，确保了绝大多数下岗职工的基本生活，并使一大批下岗职工通过多种途径实现了再就业。实践证明，这些政策措施是完全正确的，必须继续全面贯彻执行。

2003年8月15日至16日，全国再就业工作座谈会在北京举行，胡锦涛同志发表重要讲话。他指出，要坚持把抓好发展作为促进就业和再就业的根本途径。温家宝同志在会上强调，各有关部门都要从大局出发，把促进就业和再就业作为应尽的责任，加强协作，密切配合，形成统一领导、分工协作、部门联动、齐抓共管的工作格局。会议重点围绕解决国有企业下岗失业人员再就业问题，对就业再就业工作进行部署。

2005年11月4日，国务院下发《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》。《通知》指出，就业是民生之本，也是构建社会主义和谐社会的重要内容。

就业再就业工作的指导思想是：按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，落实“十一五”时期国民经济和社会发展规划，将扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置，进一步贯彻落实“劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业”的方针，在重点解决好体制转轨遗留的再就业问题的同时，努力做好城镇新增劳动力就业和农村富余劳动力转移就业工作，有步骤地统筹城乡就业和提高劳动者素质，探索建立市场经济条件下促进就业的长效机制。

就业再就业工作的主要任务是：基本解决体制转轨遗留的下岗失业问题，重点做好国有企业下岗失业人员、集体企业下岗职工、国有企业关闭破产需要安置人员的再就业工作，巩固再就业工作成果，增强就业稳定性；努力做好城镇新增劳动力的就业工作，积极推动高校毕业生就业工作，在开发就业岗位的同时，大力提升劳动者职业技能和创业能力；改善农村劳动者进城就业环境，积极推进城乡统筹就业；加强失业调控，将城镇登记失业人数控制在合理范围内，减少长期失业人员数量；加快就业法制建设，逐步建立就业与社会保障工作的联动机制。

政策内容概括起来有：通过促进经济发展，调整产业结构，创造更多就业岗位；通过税费减免、小额担保贷款、社会保险补贴、岗位补贴等政策，鼓励自主创业、鼓励企业吸纳就业、开发公益性岗位安置就业；通过职业介绍补贴、职业培训补贴政策，强化就业服务和职业培训。

第二，颁布就业促进法，为实施积极的就业政策提供了法制保障。2007年8月30日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国就业促进法》，自2008年1月1日起施行。这是一部为促进就业，促进经济发展与扩大就业相协调，促进社会和谐稳定而制定的法律。

就业被视为民生之本和安国之策。促进就业离不开政策的支持，《中华人民共和国就业促进法》确立了促进就业的政策体系、制度保障和长效机制，明确了就业援助和公共就业服务制度，对实现公平就业、消除就业歧视，保障平等就业权利作出具体规定，为实施积极的就业政策提供了法制保障。

第三，在应对国际金融危机和重大自然灾害中丰富完善政策内容，形成更加积极的就业政策。国际劳工组织高度评价中国积极的就业政策，认为中国积极的就业政策囊括了世界各国就业政策中最重要的三个要素：一是在治理失业中更注重再就业；二是在大力开发岗位的同时注重开发技能；三是在促进各种就业途径中注重鼓励创业，这是现代就业理念、世界各国经验与中国实践的最好结合。

从早期开办劳务市场和人才市场，到劳动力市场、人才市场向人力资源市场整合发展，我国逐步建立起覆盖省、市、县、街道（乡镇）、社区（村）的五级公共就业服务网络，确立了免费提供政策咨询、信息发布、职业指导、职业介绍、创业服务等基本公共就业服务制度，覆盖城乡的公共就业服务体系基本形成。

1994年10月27日，劳动部印发《职业指导办法》；2000年12月8日，劳动和社会保障部颁布《劳动力市场管理规定》；2007年10月30日，劳动和社会保障部第21次部务会议通过《就业服务与就业管理规定》，11月5日，劳动和社会保障部颁布《就业服务与就业管理规定》，自2008年1月1日起施行。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，深刻把握就业工作规律，全面深化就业创业体制机制改革，不断丰富完善促进就业创业的政策措施。2014年12月1日，人力资源社会保障部第52次部务会讨论通过《人力资源社会保障部关于修改<就业服务与就业管理规定>的决定》，12月23日，人力资源社会保障部颁布《就业服务与就业管理规定》（修订），自2015年2月1日起施行。

《就业服务与就业管理规定》是为了加强就业服务和就业管理，培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源市场，为劳动者就业和用人单位招用人员提供服务，根据就业促进法等法律、行政法规制定。劳动者求职与就业，用人单位招用人员，劳动保障行政部门举办的公共就业服务机构和经劳动保障行政部门审批的职业中介机构从事就业服务活动都适用该规定。

就业服务主要包括职业介绍、职业指导和职业培训等方面。其一，职业介绍。这是就业服务中最主要的一个项目。通过建立雇主和求职人员之间的交换中心，形成各个地区或全国性的劳动力市场。在劳动力市场中，雇主根据需要挑选符合其条件的劳动力，一些求职人员获得就业的机会。职业介绍还包括协助劳动力过剩地区的求职人员，进入劳动力不足的地区就业。其二，职业指导。通过提供职业信息，进行职业分析，协助求职人员对就业进行准备、选择，或对职业进行调整，使求职人员获得与自己的能力、兴趣和主观愿望相适应的就业机会。其三，职业培训。即对求职人员进行技术、能力、智力和个人修养等方面的训练和教育，创造就业条件。其四，职业培训制度。面向全体劳动者的职业培训制度不断发展，职业培训规模不断扩大，劳动者就业能力普遍提高。

目前，各级公共就业服务机构每年办理劳动者求职登记5000多万人次，提供职业指导2000多万人次，享受政府补贴性培训的劳动者达1750万人次。

 

二、改革开放40年来我国就业工作取得的重要经验

改革开放40年来特别是党的十八大以来，我国走出了一条中国特色就业发展道路，积累了宝贵经验。主要表现在以下方面：

（一）坚持为人民谋幸福的初心

就业是人民群众最关心最直接最现实的利益问题，是保障和改善民生的头等大事。改革开放40年来，党中央、国务院想方设法先后解决了回城知青失业问题、下岗职工和企业离退休人员生活保障问题，确保经济结构战略性调整顺利推进。进入21世纪，党中央、国务院确立就业是民生之本、制定积极就业政策，成功应对国际金融危机的冲击，使几千万农民工和大学生实现稳定就业。党的十八大以来，面对错综复杂的国内外形势，以习近平同志为核心的党中央坚持把就业作为最大的民生，从全局高度把就业摆在突出位置，各地区、各部门深入推进就业工作，使老百姓的收入越来越高、生活越来越好，人民群众的获得感、幸福感、安全感不断增强。总结历史经验，最根本的一条就是我们党始终坚持为人民谋幸福的初心不改变，始终站在人民立场上推进就业工作。

（二）坚持市场导向的就业改革

我国是人口大国，要实现充分就业，必须发挥市场机制在人力资源配置中的决定性作用。改革开放40年来，我们以改革“统包统配”的就业制度为突破口，坚持劳动力资源配置的市场化改革方向，广开就业门路，推动组织起来就业和自谋职业，改革固定工制度，实行劳动合同制，搞活企业用工机制，等等。党的十八大以来，坚持发挥市场在促进就业中的决定性作用，推动统一开放、竞争有序的人力资源市场体系建设，支持鼓励大众创业、万众创新，以创新创业带动就业，形成了供求双向选择、劳动者自主就业创业新格局。就业市场化改革的稳步推进，有力促进了人力资源合理流动和有效配置，促进了人力资源充分开发和有效利用。

（三）坚持发展经济与扩大就业良性互动

通过发展经济扩大就业，是解决就业问题的根本途径。就业靠经济拉动，但经济增长并不必然带来就业增长，西方国家的现实困境就说明了这一点。我们党坚持把稳定和扩大就业摆在经济社会发展的优先位置，把促进就业增长和控制失业率作为宏观调控的重要目标，创新实施区间调控，实行有利于促进就业的财税、金融、产业、贸易等宏观政策，使经济持续健康发展的过程成为就业持续扩大的过程，使经济结构调整的过程成为对就业拉动能力不断提高的过程。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央加快推动制造业转型升级，大力发展服务业，鼓励支持民营经济和小微企业发展壮大，积极推进简政放权，持续优化营商环境，积极鼓励创新创业，新型就业形态、就业新机会不断涌现，有力推动了就业结构改善。

（四）坚持统筹城乡就业的发展道路

坚持统筹城乡就业的发展道路是解决我国就业问题的重要方略。我国是农业大国，解决农民就业问题是解决“三农”问题的重要一环，也是统筹城乡发展的重要方面。改革开放以来，我国在推进城镇化过程中始终坚持统筹城乡就业改革，逐步放开农村劳动力转移就业。积极促进农村富余劳动力向非农产业转移，大力推进以人为核心的新型城镇化，妥善解决农民工面临的突出问题，实现了近3亿农村富余劳动力向非农产业转移和向城镇流动，为经济社会发展和现代化建设作出了重要贡献。

（五）坚持促进就业，强化政府责任

改革开放以来，党中央、国务院将促进就业上升为经济社会发展重大战略，相继提出实施扩大就业的发展战略和就业优先战略，各级党委和政府将思想认识统一到促进就业的工作大局上来，主要表现在以下方面：一是加强立法，强化政府促进就业责任，建立健全就业目标责任制，一级抓一级、层层抓落实。二是加大财政资金投入力度，建立公共就业创业服务体系，大力加强职业培训，提升劳动者就业能力。三是创造更多就业岗位，通过社会政策托底等多种渠道帮助就业困难人员，建立并实施就业援助制度，兜牢民生底线。四是创造公平就业环境，努力破除劳动力流动障碍，加强人力资源市场监管，维护劳动者合法权益。比如对户籍制度逐步改革，让劳动者能够在城乡之间、城市之间、行业之间流动起来。五是党委、政府在促进就业中积极发挥作用、履行职责，有效弥补市场缺陷，推动就业工作不断取得新进展。

三、深化就业领域综合改革的基本方向和政策要点

我国有13.9亿人口、9亿多劳动力，就业总量压力和结构性矛盾将长期存在，解决好就业问题是我们长期面临的一项重大战略任务。

当前和今后一个时期，国际经济政策走势分化、贸易保护主义加剧，国内经济结构调整深入推进，以人工智能、大数据等为代表的新一轮科技革命和产业变革孕育兴起，这些情况不可避免会对就业产生重要影响。但也应看到，我国经济始终保持稳中向好发展态势，经济运行延续增速基本平稳、结构调整优化、质量效益改善、风险总体可控的局面，内在动力不断增强，新旧动能有序转换，经济转向高质量发展的特征进一步显现，能够为扩大就业创造良好条件、奠定坚实基础。

综合考虑国内外各种因素尤其是我国经济发展向好态势，只要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，持续深化改革，我们就有信心实现更高质量和更充分的就业目标。

改革的总趋势。继续坚持市场化改革方向，以建立起完善的国家宏观指导下的市场竞争就业制度为根本目标。

改革的着力点。建立和完善全国统一、竞争有序的劳动力市场，使市场在劳动力资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。

深入贯彻落实习近平总书记关于就业工作的一系列重要论述。深刻领会做好就业工作的重大意义，正确把握就业工作的基本规律、目标任务和基本要求，把促进就业作为重大政治责任切实抓紧抓实抓好。

深入实施就业优先战略。坚持把促进就业作为经济社会发展的优先目标摆在突出位置，加强就业政策与经济政策的协调，推动“放管服”改革向纵深发展，在推动高质量发展中创造更多高质量就业机会。

与时俱进完善就业政策。制定以培育新动能来促进就业的政策，完善适应新就业形态的劳动用工和社会保障政策。进一步完善公平就业制度，不断破除妨碍劳动者自由流动的体制机制弊端。

多措并举稳定重点群体就业。深入实施高校毕业生就业创业促进计划和基层成长计划；扎实推进就业扶贫，帮扶更多贫困劳动力实现就业和脱贫；稳妥推进去产能职工安置；着力促进新生代农民工稳定就业。 

加强和完善就业服务体系和职业培训。健全覆盖全民、贯穿全程、辐射全域、便捷高效的全方位公共就业创业服务体系；推行

终身职业培训制度，大规模开展技能培训，加快培养知识型、技能型、创新型劳动者大军，为实现经济高质量发展提供有力支撑。

同时，创新工作理念和方式，统筹兼顾改革中的各种关系，使改革协调可持续地进行。重点要处理好以下关系：就业数量与就业质量的关系；城乡劳动力就业关系；就业与创业的关系；技能与非技能劳动者就业关系；改革与发展稳定的关系；政府与企业和劳动者在促进就业中的责任关系；解决当前突出矛盾与探索长效机制的关系等。

（根据宣讲家网报告整理编辑，未经许可，不得印刷、出版，违者追究法律责任）

（据宣讲家网站报告录音整理，

责任编辑：李颖）

责任编辑：李贤博

文章来源：http://www.71.cn/2019/0101/1060480.shtml