改革开放以来的国家治理体系和治理能力现代化探索

 

改革开放以来，我国的GDP从1978年的3600多亿发展到2018年突破90万亿元，稳居世界第二大经济体，政治领域、文化领域、社会领域、生态领域都取得了巨大成就。同时，这也是一个我们党不断探索国家治理体系和治理能力现代化并取得巨大进步的过程。

一、在改革中完善和发展中国特色社会主义制度

（一）完善和发展中国特色社会主义制度

1987年4月，邓小平同志在会见外宾时曾指出：“现在我们可以说，第一步的原定目标可以提前在今年或者明年完成。这并不意味着第二步就很容易。看起来，第二步的目标也能完成，但第三步比前两步要困难得多。”这句话怎么理解？就是说，改革开放之初，邓小平同志提出了现代化建设“三步走”战略：第一步，到1990年解决人民的温饱问题；第二步，到2000年人民生活达到小康水平；第三步，到21世纪中叶基本实现现代化。在当时看来，我们第一步目标已经提前完成，第二步目标也能完成，第三步目标的完成难度较大。对此，邓小平同志说：“要证明社会主义真正优越于资本主义，要看第三步，现在还吹不起这个牛。我们还需要五六十年的艰苦努力。那时，我这样的人就不在了，但相信我们现在的娃娃会完成这个任务”。这里，邓小平同志说的“要证明中国特色社会主义制度的优越性”，实际上就是要在改革中不断完善和发展中国特色社会主义制度。

2013年11月，党的十八届三中全会明确提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”可见，完善和发展中国特色社会主义制度是我们改革开放以来始终不渝的一个改革目标。

（二）坚持和完善社会主义基本经济制度

从改革开放初期，我们党就在不断探索和完善这套基本经济制度。这些都增强了公有制经济特别是国有经济的发展活力。

近年来，我国高度重视和支持非公有制发展，并把鼓励、支持、引导非公有制经济发展作为完善和发展中国特色社会主义制度的一项重要任务。

同时，进一步增强经济发展微观基础的活力。通过经济体制改革，建立现代企业制度，扩大市场开放性，提高市场透明度，防止权力寻租，增强市场公平性，理顺价格体系，培育要素市场，这些都是完善市场经济运行微观机制的重要步骤。

（三）形成全国统一市场体系和公平竞争环境

在完善基本经济制度过程中，我们着力清除市场壁垒，提高资源配置效率，使社会主义市场经济体制趋于完善，逐步形成全国统一的市场体系和公平竞争的环境。

1978年，我们拉开了改革的大幕。首先在农村，实行家庭联产承包责任制，调动了广大农民的生产积极性。之后在城市，向企业放权让利，增强了企业的活力。农村、城市迅速发展，小城镇及乡镇企业也如雨后春笋般蓬勃发展。

1984年，我们搞活国有企业特别是国有大中型企业，适当分离企业所有权和经营权，实行计划、价格、工资和国家机构配套改革，使城市经济更具活力。就是说，我们对于国家治理体系的改革是随着经济体制改革而不断深化的。可以说，自改革开放以来，我们就在推进国家治理体系和治理能力现代化。经济基础决定上层建筑，上层建筑要适应经济基础发展的要求，这也符合马克思主义基本原理。

1988年，为配合国企改革，开始实行多种形式的地方财政包干办法。

1992年10月，党的十四大明确提出，“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。此后，我们朝着这一目标不懈努力，在1993年全面实行分税制，在1992-2010年推进金融改革。具体地说，从1992年开始，我们成立了证监会、银监会、保监会，形成分业监管格局，到2010年，中国农业银行上市。至此，四大国有银行全部上市，我国金融改革进入了一个新阶段。

2013年，党的十八届三中全会作出全面深化改革的重大战略决策，明确提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。

2018年，党的十九届三中全会站在更高起点谋划和推进改革，对深化党和国家机构改革作出全面规划和系统部署。

由此可见，改革一直在不断深化，从经济体制改革到全面深化改革再到党和国家机构改革，整个过程是沿着完善和发展中国特色社会主义制度，立足于推进国家治理体系和治理能力现代化这一中心环节来推进的。

（四）党和国家机构职能体系

党和国家机构职能体系，包括五个方面：第一，党的领导体系。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，处在总揽全局、协调各方的地位。2018年3月，十三届全国人大一次会议通过的中华人民共和国宪法修正案，把中国共产党的领导作为中国特色社会主义最本质的特征。所以，加强党的领导，完善党的领导体制机制，是我们推进国家治理体系和治理能力现代化的核心；第二，国家治理体系，包括全国和地方各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院和监察委员会。要通过这些机构间的相互协调，不断提升其履职能力；第三，政府治理体系，也就是中央政府及地方各级政府的履职能力；第四，武装力量体系；第五，群团工作体系。2018年开始的党和国家机构改革，主要就是围绕这五大体系来推进的。

（五）不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力

这个能力主要是：第一，提高党科学执政、民主执政、依法执政的能力和水平；第二，提高国家机构履职能力；第三，提高人民群众的治理能力，包括三个方面：一是参与国家事务，就是通过代表委员或其他渠道对国家事务、经济社会发展提出意见和建议。二是直接参与经济社会发展。三是解决自身问题，就是围绕现实生活与切身利益，解决自身问题的能力。这是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

习近平总书记在党的十八大之后一再强调，“改革开放是决定当代中国命运的关键一招,也是决定实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招。”改革开放40年来，我们党就是在不断深化改革中完善国家治理体系，提升国家治理能力的。

从1978年以来的历次三中全会看，改革是不变的主题。

1978年12月召开的党的十一届三中全会，决定停止使用“以阶级斗争为纲”的错误口号，作出把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。

1984年10月召开的党的十二届三中全会，针对城乡经济体制改革遇到的问题，首次提出我国的社会主义计划经济是“在公有制基础上的有计划的商品经济”，突破了把计划经济同商品经济对立起来的传统观念。

 

1988年9月召开的党的十三届三中全会，确定了治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革的指导方针，要求把今后一段时期的改革和建设的重点，突出地放到治理经济环境、整顿经济秩序上来。

1993年11月召开的党的十四届三中全会，提出了构建社会主义市场经济体制的基本框架，制定了继续深化改革的总体蓝图。

1998年10月召开的党的十五届三中全会，对我国农村经济、政治、文化建设作出了全面部署，制定了推进农业和农村工作的政策措施。

2003年10月召开的党的十六届三中全会，提出科学发展观和“五个统筹”的发展目标，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，强调以科学发展观统领经济社会发展，标志着我们党对于发展问题的认识更加全面、深刻，也标志着国家发展进入到一个新阶段。

2008年10月召开的党的十七届三中全会，对进一步推进农村改革发展作出部署。

2013年11月召开的党的十八届三中全会，对全面深化改革作出战略部署，明确提出全面深化改革的总目标。

综上所述，改革开放以来，我们不断完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要运用制度的力量和优势，推动经济增长、社会进步、文化繁荣。

二、在发展中不断深化党和国家机构改革

深化党和国家机构改革，这场推进国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革自新中国成立起就在不断推进。

（一）建立中国特色的基本制度和机构体系

中华人民共和国成立以后，毛泽东等老一辈无产阶级革命家建立了中国特色的基本制度和机构体系，并不断加强制度创新。

1948年4月30日，中共中央发布纪念“五一”国际劳动节的口号，提出召开新的政治协商会议，成立民主联合政府的号召，各民主党派、各人民团体、无党派民主人士及国外华侨积极响应，参加筹备新政治协商会议。

1949年9月，全国政协第一届全体会议举行。由于全国还未完全解放，全国政协就代表全国人民行使全国人民代表大会职权，选出了中央人民政府委员会主席、副主席、秘书长和委员。

1949年10月1日，中华人民共和国宣告成立。

1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开。会议选举了国家领导人，通过了中国历史上第一部人民的宪法——《中华人民共和国宪法》。此后，中国特色的基本制度和机构体系逐步建立起来。

这一时期，毛泽东同志根据我国国情和发展形势提出国家治理体系的顶层设计。他指出，这些小组是党中央的，直接隶属中央政治局和书记处，向它们直接做报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个“政治设计院”，没有两个“政治设计院”。大政方针和具体部署，都是一元化、党政不分。具体执行和细节决策权属于政府及其党组。

（二）改革开放以来党和国家机构改革

改革开放以来，以邓小平同志为代表的第二代党的领导集体积极推进党和国家机构改革，各方面机构职能不断优化、逐步规范，实现了从计划经济条件下的机构职能体系向社会主义市场经济条件下的机构职能体系的重大转变。

从社保改革与机构建设来看，改革开放初期，我们没有组建社会保障部，也没有形成成熟、完备的社会保障制度。可是，随着市场经济体制的逐步完善，一些问题因制度缺失而凸显。比如，在国有企业改革中，一些职工离岗进入社会后，他们的养老、医疗等怎么解决？为此，我们构建了适应市场经济的社会保障制度，并组建了相应的国家机构来进行管理。

从计划管理体制与机构改革来看，改革开放前，“国家计划委员会”长期承担着政府对综合经济管理的职能。也就是说，企业生产多少、怎么生产都由“计划”来决定。改革开放初，我国又设立了“国家经济体制改革委员会”，负责研究、协调和指导经济体制改革。随着改革的不断深化，我们在1998年将原“国家计划委员会”更名为“国家发展计划委员会”，在2003年改组组建“国家发展和改革委员会”。总之，改革开放以来，随着我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制逐步转变，国家治理体系和治理方式也在不断变化。

(三)中央党政机关机构改革历程

改革开放以来，党中央机构改革先后进行了四次，经历了一个不断深化的过程。

第一次，1982年的《精简机构是一场革命》。1982年，邓小平同志在中共中央政治局讨论中央机构精简问题的会议上发表题为《精简机构是一场革命》的讲话。随后，我国进行第一次党和国家机构改革，主要任务是精简人员。经过改革，中央的30个直属机构，局级机构减少11％，处级机构减少10％，总编制减少17.3％，各部委的正、副职减少15.7％；在新的领导班子中新选拔的中青年干部占16％，平均年龄由64岁降到60岁。

第二次，1988年的《党中央直属机构改革实施方案》。1988年，中央书记处制定了《党中央直属机构改革实施方案》，第二次党和国家机构改革由此展开。经过此次改革，党中央直属机构和事业单位有中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央对外联络部、中央政治体制改革研究室、中央农村政策研究室（当时农村是最开始改革的领域，农村人口占40%多，中央专门有个农村政策研究室。）；中央顾问委员会机关、中央纪律检查委员会机关；中央直属机关工作委员会、中央国家机关工作委员会；中央党校、人民日报社、中央党史研究室、中央文献研究室、中央编译局。

本次改革持续至1989年中央直属机关工作机构和事业单位的调整和定机构、定职能、定人员编制的工作基本结束。

机构改革后，有工作实体的直属机构由改革前的24个精简为17个，直属工作部门人员减少了19.5％,直属事业单位人员编制减少9.9％，与改革前相比，人员共减少15.2％。总体来看，还是朝着精简机构的方向改的。

第三次，1993年的《关于党政机构改革的方案》。1993年3月，党的十四届二中全会通过了《关于党政机构改革的方案》，开始进行第三次党和国家机构改革。前两次改革，主要是精简机构和人员。这一次的新特点就是，理顺关系，调整结构，精简内设机构和人员，改善干部结构，提高干部素质，提高工作效率，朝着治理现代化的方向迈进。其中，理顺关系，就是要理顺党政机构各部门之间的关系，避免权责交叉等问题；调整结构，就是要调整部门结构，精简内设机构数量。

调整后的中央直属机构为：中央纪委机关与国家监察部合署办公，一个机构挂两块牌子；工作部门和办事机构9个，即中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央对外联络部、中央政法委员会、中央政策研究室、中央台湾工作办公室、中央对外宣传办公室，其中，中央台湾工作办公室与国务院台湾事务办公室为一个机构两块牌子，中央对外宣传办公室与国务院新闻办公室为一个机构两块牌子；中央派出机构有2个，即中央直属机关工作委员会、中央国家机关工作委员会。

 

第四次，1999年的《关于党中央部门机构改革的意见》。1999年6月，中共中央印发了《关于党中央部门机构改革的意见》，开始进行第四次党的机构改革。这次改革，决定成立一些议事机构。因为党中央一些重大决策，中央文件的起草，设置这样一些高层次的议事机构是必要的。这包括中央财经领导小组，中央对台工作领导小组，中央机构编制委员会，中央外事工作领导小组，中央农村工作领导小组，中央党的建设领导小组，中央宣传思想工作领导小组，中央党史领导小组，中央社会治安综合治理委员会，以及中央保密委员会，中央密码工作领导小组和中央保健委员会这样一些议事性委员会或领导小组12个。

(四)深化行政体制改革

党的十四大提出，下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。这里突出了深化行政体制改革的四个重点，即转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。

从改革开放以来的七次国务院机构改革来看，1982年第一次改革，国务院所属部委、直属机构和办公机构由100多个减少到61个，国务院各部门机关人员编制精简25％。

1988年第二次改革，主要任务是转变政府职能，国务院机构总数从72个精简为68个，为什么第一次61个现在72个呢？因为第一次机构改革以后发现，如果政府不转变职能，人员要减下来也难，机构要减下来也难，所以这次要转变政府职能，从72个减到68个，人员编制精简20％，人员减少20%。

1993年第三次改革，国务院组成部门由原有的86个减少到59个，人员减少20%。

1998年第四次改革，撤销了几乎所有的工业专业经济部门，国务院组成部门由原有的40个减少到29个，人员编制精简47.5%。

2003年第五次改革，进一步转变政府职能，国务院29个组成部门经过改革调整为28个。

2008年第六次改革，探索实行职能有机统一的大部门制，国务院组成部门由原来的28个调整为27个。

2013年第七次改革，重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革。

我们在深化国务院机构改革的同时，进一步转变政府职能。比如，党中央和国务院一再强调的“放管服”改革，其中“放”就是简政放权，“管”就是公正监管，“服”就是高效服务。数据表明，2002-2013年，国务院各部门取消和调整行政审批事项共七次，累计取消2100项，调整189项，下放284项，总计2573项。

（五）历次机构改革的教训与问题

改革开放以来，深化党和国家机构改革取得了重大成效，收获了经验教训，也出现了一些问题。在教训方面，体现为权力整合难、人员分流难、机制磨合难、运行监督难。比如，两个部门合并后，可能会因部门间职能的不同、部门运作和人员工作方式的不同而产生一系列问题。在问题方面，体现的是换汤不换药，即部门精简了职能没转变，又用借调的方式将精简的人员编制补充回来。另外，还有四类怪现象：闲人多、临时工多、以改革名义膨胀、小放大收。

在这样的背景下，2018年2月，党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。随后，经过全国人大批准，改革开放以来的第八次也是迄今为止规模最大的一次机构改革正式启动，这也是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。

三、不断探索国家治理体系和治理能力现代化

2018年开始的深化党和国家机构改革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。下面，我从八个方面来谈一谈这场深刻变革的特征。

（一）加强党的全面领导是核心问题

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“坚持党对一切工作的领导”，并将其作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的第一条，强调“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，提出新时代党的建设总要求首要的是“坚持和加强党的全面领导”。可以说，加强党的全面领导是深化党和国家机构改革的核心。

第一，建立健全党对重大工作的领导体制机制。加强党的全面领导，首先要加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导。比如，将中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组改为委员会。组建中央全面依法治国委员会、中央审计委员会、中央教育工作领导小组。

第二，强化党的组织在同级组织中的领导地位。理顺党的组织同其他组织的关系，更好发挥党总揽全局、协调各方作用。

第三，更好发挥党的职能部门作用。优化党的组织、宣传、统战、政法、机关党建、教育培训等部门职责配置，加强归口协调职能，统筹本系统本领域工作。比如，将中央机构编制委员会办公室归口中央组织部管理，将国家公务员局并入中央组织部。按照精干高效原则设置各级党委直属事业单位，整合中央党史研究室、中央文献研究室、中央编译局的职责，组建中央党史和文献研究院。

第四，统筹设置党政机构。党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，整合优化力量和资源，发挥综合效益。比如，将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责、电影管理职责划入中央宣传部；将国家民族事务委员会归口中央统战部领导，将国家宗教事务局、国务院侨务办公室并入中央统战部；将国家计算机网络与信息安全管理中心由工业和信息化部管理调整为由中央网络安全和信息化委员会办公室管理。

第五，推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革。深化党的纪律检查体制改革，健全党和国家监督体系，完善权力运行制约和监督机制。比如，将监察部、国家预防腐败局的职责，最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责整合，组建国家监察委员会，同中央纪律检查委员会合署办公。

（二）改革范围的全面性是突出特点

与以往机构改革主要涉及政府机构和行政体制不同，这次机构改革涉及范围非常之广，既包括党、政府、人大、政协、司法、群团、社会组织，还包括事业单位。跨军队和地方，中央和地方各层级机构，这是前所未有的。

深化跨军地改革。比如，公安边防部队改制。公安边防部队过去是武警编制序列，改革后，公安边防部队不再列武警部队序列，全部退出现役。公安边防部队转到地方后，成建制划归公安机关，现役编制全部转为人民警察编制，这是一个身份的重大转变；比如，公安消防部队改制。公安消防部队不再列武警部队序列，全部退出现役。转到地方后，成建制划归应急管理部，转为行政编制；比如，公安警卫部队不再列武警部队序列，全部退出现役，转到地方后，现役编制全部转为人民警察编制；将武警黄金部队、武警森林部队、武警水电部队，整体移交国家有关职能部门，比如转到自然资源部，应急管理部，像武警水电部队过去是现役，重新组建以后就划归到国有企业，作为一种企业编制。所以，这个跨军地改革的力度是非常大的。

 

深化全国人大机构改革。比如，社会事务管理、社会事务立法，过去分散在全国人大不同的部门，像全国人大司法委员会，全国人大财经委员会，全国人大教育科学文化卫生委员会，都有涉及到社会建设领域的相应的立法工作。现在，为了便于推进社会建设，适应统筹推进“五位一体”总体布局的需要，将这三个委员会的相关职责整合，组建全国人大社会建设委员会，全面统一推进社会建设的立法。比如，过去有全国人大内务司法委员会，这一次专门成立了全国人大监察和司法委员会。过去有全国人大法律委员会，为弘扬宪法精神，增强宪法意识，维护宪法权威，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。

深化全国政协机构改革。全国政协虽然不是国家机关，是一个协商机构，这次的改革力度也很大。比如，组建全国政协农业和农村委员会，将全国政协经济委员会联系农业界和研究“三农”问题等职责调整到此。全国政协文史和学习委员会更名为全国政协文化文史和学习委员会。将全国政协教科文卫体委员会承担的联系文化艺术界等相关工作调整到全国政协文化文史和学习委员会。同时，将全国政协教科文卫体委员会更名为全国政协教科卫体委员会。

深化国务院机构改革。改革更加突出优化政府机构设置和职能配置，让市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。

过去，我国的自然资源管理职能分散在各个部门，包括国土资源部、国家发改委，国家发改委的地区司，还有住建部、水利部、农业部，国家林业局、国家海洋局、国家测绘地理信息局等。为了加强对国家自然资源的管理，这一次国务院专门成立了自然资源部，全部统一到这个部门。

为向人民群众提供全方位全周期健康服务，将国家卫生和计划生育委员会、国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室、全国老龄工作委员会办公室的职责，工业和信息化部的牵头《烟草控制框架公约》履约工作职责，国家安全生产监督管理总局的职业安全健康监督管理职责整合，组建国家卫生健康委员会。

为统筹文化事业、文化产业发展和旅游资源开发，将文化部、国家旅游局的职责整合，组建文化和旅游部。过去，文化和旅游由文化部和国家旅游局两个部门管理，但是在现实生活中有时会有矛盾。比如，我们很多文物，包括寺庙、文化遗产等，它既是一种公共文化遗产的保护，又是一个旅游场所，如果文化管保护，旅游管旅游产业，往往会产生一些问题。这次为了解决文旅之间的矛盾，就把文化部和旅游局并成一个部门，叫文化和旅游部，由同一个部门来协调、保护和利用。老祖宗留给我们的很多文化遗产怎么去保护，保护过程中怎么充分利用？这些就通过文化和旅游部来实行。

为完善市场监管体制，组建国家市场监督管理总局。我们知道，发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化一个很重要的工作，就是发挥市场在配置资源中的决定性作用。在发挥市场在配置资源决定性作用的过程中，如何对市场进行监管？这是政府五大职能（经济调节、市场监管、公共服务、社会管理和环境保护）的一项重要职能。过去，我们的市场监管分散在不同的部门，比如国家工商行政管理总局、国家质检总局、国家食品药品监管总局等单位。价格管理在国家发改委由价格司专门对一些重要商品的价格进行管理，商务部还有一个反垄断的职能，还有国务院反垄断委员会办公室，这些都涉及到市场监管。这一次，全部划归国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构，统一行使国家的市场监管职能。

（三）改革的深度具有革命性

2018年的党和国家机构改革之所以具有革命性，就在于它重塑了新的利益格局，坚决破除各种体制机制弊端。

重塑利益格局不仅涉及机构利益，而且还涉及每个人的利益。要将过去已经形成的各个部门的一些权力重新打通。比如，价格管理是一个很重要的领域，过去在这个领域中也出现一些问题，这次就把它重新调整了，所以它是一场重塑利益格局的变革。

破除弊端，就是要坚决破除制约市场在资源配置中起决定性作用、制约更好发挥政府作用的体制机制弊端。

如何破除这些弊端？就是放宽服务业准入限制，全面实施市场准入负面清单制度。比如，改革开放以后，我们不断完善社会保障体系，在养老保险、医疗保险等各类保险金的管理方面取得了巨大的进步，取得重大的成就。但是，就医保来说，城镇居民的医保与农村居民的医保分属不同的部门来管理，也带来了很多的问题。如人社部负责城镇职工和城镇居民基本医疗保险、生育保险，国家卫计委负责新型农村合作医疗，国家发改委负责药品和医疗服务价格，民政部负责医疗救助的资金发放。由于涉及到医疗的资金分散在几个不同的部门，不免产生推诿扯皮等问题。这次国家下决心来打破这样一个利益格局，将上述职责整合，组建国家医疗保障局来统一管理，更好地保障病有所医。

（四）改革的设计体现科学性

怎样来体现改革设计的科学性呢？

第一，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。

第二，要求精干设置各级政府部门及其内设机构，科学配置权力，减少机构数量，简化中间层次，推行扁平化管理，从而建立一个高效运行的党政机构。

第三，明确要求正确理解和落实党政职责分工，理顺党政机构职责关系，保证党实施集中统一领导，保证其他机构协同联动、高效运行。减少多头管理，减少职责分工，减少分散交叉现象。比如这次改革，过去商务部、外交部都有对外援助的职能，商务部有一个对外援助的有关职责，外交部有一个对外援助的协调职责。怎么来解决这个问题呢？国家专门成立了国家国际发展合作署，把这些职能统一起来。

第四，组建退役军人管理保障机构，协调各方面力量，更好为退役军人服务。为建设世界一流军队，加强军队建设，就要免除军人的后顾之忧。比如，要褒扬彰显退役军人为党、国家和人民牺牲奉献的精神风范，做好军队转业干部、复员干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作，做好烈士及退役军人荣誉奖励、军人公墓维护以及纪念活动等。通过这样的做法来体现军队的精神风范，体现全社会的价值导向。因此，此次改革将民政部的退役军人优抚安置职责，人力资源和社会保障部的军官转业安置职责，以及中央军委政治工作部、后勤保障部有关职责整合，组建了退役军人事务部。

 

（五）发挥中央和地方两个积极性

如何充分发挥这两个积极性？一方面，要加强中央集中统一领导做好改革的整体谋划和顶层设计。同时，根据我国各地发展不平衡的情况，可以允许条件成熟的地方加大力度突破，条件暂不具备的先行试点，不搞一刀切。在改革过程中，还要做好与其他各领域改革的衔接，做到全国一盘棋。另一方面，要明确地方机构改革的任务。地方机构改革要坚持四个基本原则：一是坚持和完善党的全面领导的体制机制；二是优化政府机构设置和职能配置；三是统筹党政军群机构改革；四是推进机构编制法定化，一旦确定下来，就要坚决执行，不得随意更改，强调这种权威性。

由此，对于这次改革，我们要把握好四个要点：第一，全国政令统一；第二，赋予省级及以下政府更多自主权；第三，构建简约高效的基层管理体制。最近，北京市积极探索“街乡吹哨、部门报到”改革，目的就是要推进党建引领基层治理体制机制创新；第四，规范垂直管理体制和地方分级管理体制。在基层，经常会出现一个问题涉及多个部门，甚至涉及不同的区属部门、市属部门。要解决好这种问题，可以通过将垂直管理体制和地方分级管理体制有机结合，形成一个有效的协商解决机制。

（六）加快推进事业单位改革

这次改革的特点是全面性，事业单位的改革也是这次改革的一项重要内容。事业单位改革已经很多年了，也取得了重大的成效，当然还有一些问题要继续改。其改革总体方向是，将事业单位承担的行政职能回归行政机关，实现政事分开，避免政出多门。

其改革思路是：一，中央和地方各级所属承担行政职能的事业单位改革都要纳入机构改革，统筹推进、同步实施；二，从事经营活动事业单位改革，要推进事企分开，要使这些单位真正成为自主经营、自负盈亏、平等竞争、自我发展的市场主体，目的是增强其内生发展动力，从而增强市场竞争力，提高国有资本运营效率，激发整个社会的活力；三，面向社会提供公益服务的事业单位，要去行政化，不能成为“二政府”。公益服务是这类事业单位的主要属性，改革的目的是要其回归本位。具体包括：逐步推进管办分离。强化公益属性，去除营利性；四，为机关提供支持保障的事业单位，改革的重点是明确功能定位，逐步压缩规模，实行严格管理。具体包括：规范他们的运行，明确与党政机关的边界，不得以机关名义面向社会实施公共事务的管理功能；要明确与市场的边界，禁止开展经营活动和有偿中介服务，不能以政府的影响力来参与或干预市场竞争。

（七）改革的成果要法定化

党和国家机构改革推进国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，要求我们把改革的成果法定化。通过法定化把改革成果固化、制度化，是这些年推进改革的成功做法。具体执行上：一是完善党和国家机构法规制度。依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。要加强党内法规制度建设，研究制定机构编制法，并纳入法制轨道。要改变过去“三定”（定职能、定机构、定编制）方案弹性很大的短板，增强其严肃性和权威性。要全面推行政府部门权责清单制度，从法律上规定下来，并同“三定”规定有机衔接，规范和约束党政机关和事业单位的行为，促使其更好履责；二是强化机构编制管理刚性约束。编制一旦定了就不能随意更改。在制订编制过程中，要强化党对机构编制工作的集中统一领导，统筹使用各类编制资源，加大部门间、地区间编制统筹调配力度。严格执行机构限额、领导职数、编制种类和总量等规定，严控聘用编外人员。三是对于违反编制法、编制规定的要加大惩处力度，严肃追责问责。

（八）确保中央政令畅通

在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，一定要确保中央政令畅通。对当前的党和国家机构改革，按照《深化党和国家机构方案》的要求，中央和国家机关机构改革要在2018年底前落实到位；省级党政机构改革方案要在2018年9月底前报党中央审批，在2018年底前机构调整基本到位；省以下党政机构改革，由省级党委统一领导，在2018年底前报党中央备案；所有地方机构改革任务在2019年3月底前基本完成。这个是中央统一规定的。目前来看，各地各部门是基本按照中央这个部署在推进的。

深化党和国家机构改革是一个系统工程，任务艰巨复杂，组织实施难度大，需要全党勠力同心、全社会大力支持。只要我们坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，坚定信心，抓住机遇，把工作做深做细，不折不扣把深化机构改革的要求落到实处，就一定能如期高质量完成深化党和国家机构改革的各项任务，全面提高国家治理体系和治理能力现代化水平，为形成更加完善的中国特色社会主义制度创造有利条件。

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