全面深化农村集体产权制度改革的实践与探索

 

今天我主要讲全面深化农村集体产权制度改革的问题。2019年政府工作报告指出，全面深化农村改革。推广农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点成果。深化集体产权、集体林权、国有林区林场、农垦、供销社等改革。改革完善农业支持保护体系，健全粮食价格市场化形成机制，扩大政策性农业保险改革试点，创新和加强农村金融服务。持续深化农村改革，广袤乡村必将焕发新的生机活力。今天我主要讲三个方面的内容，一是农村“三块地”改革试点情况，二是深化农村集体产权制度改革，三是典型案例。

一、农村“三块地”改革试点情况

农村“三块地”改革，包括农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。党的十八大以来，党和政府对农村土地制度改革非常重视，先后出台了一系列文件。在这里，我跟大家简单分享一下我们农村“三块地”改革在33个地方试点的一些情况，以及现在《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》（以下简称修正案（草案））正在推进的一些工作，通过这个我们可以了解土地征收制度改革的方向。

（一）土地征收制度改革试点

1.总体进展

我们对土地征收制度改革的认识是逐步深化的。2013年中央一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》就提到了要加快推进征地制度改革。《意见》指出，依法征收农民集体所有土地，要提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。加快修订土地管理法，尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例。完善征地补偿办法，合理确定补偿标准，严格征地程序。2014年中共中央、国务院印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出，因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。这个文件的内容更具体了，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。同年，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》对我们的土地征收制度改革做出了非常明确的规定，指出要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围；规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息。此后，中共中央、国务院在2015年和2016年又发布了一系列文件，包括《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》和《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，对土地征收制度改革都提出了一些要求，这是在2014年发布的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》的基础上作出的具体细化。

2.主要成效

第一，缩小土地征收范围。试点地区积极探索，形成了确定征地范围的几种模式。河北省定州市参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》列举的属于公共利益的六种情形，结合土地管理实际，编制了公益性和非公益性用地界定表，制定了公共利益用地暨土地征收建议目录。山东禹城以用地类型、用地主体、是否盈利及规划管制等作为依据，结合社会调查、专家论证、群众听证等多种方式，研究制定了《土地征收目录》。内蒙古和林格尔参照《划拨用地目录》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法规文件，采取列举法和专家征询意见法编制了土地征收目录（试行）。也就是说在各个地方试点的过程中，我们对土地征收目录的编制以及对公益性建设用地的界定还没有形成一致的意见和做法，有的是以现有的法律法规作为依据来编，把《国有土地上房屋征收与补偿条例》作为依据，有的地方又是通过社会调查、专家论证、群众听证这种方式来做，也有的地方把这两种方式结合起来确定哪些是应该进入到土地征收目录的。这个问题还需要我们进一步探索和试点。

第二，规范征地程序。每一个参与试点的地方，在征前、征中和征后各环节都明确了具体要求，初步建立了征收决策、风险评估、民主协商、纠纷调处、收益分配、后续监管等全流程的制度体系。比如说我们前面提到的河北省定州市，它突破现行法律有关规定，对征地工作流程进行再优化，探索推行了“一个评估、两轮协商、三次公告、四方协议”的征地新模式。山东禹城研究制定《关于进一步规范土地征收程序的意见》，切实保障被征地农民的知情权、参与权、监督权。

第三，完善合理规范多元保障机制。33个试点地区坚持“生活水平有提高，长远生计有保障”的原则，在合理确定征地补偿标准、保障农民房屋财产权、被征地农民社会保障、就业扶持等方面做了有益探索。从试点的这些地方来看，我们推进的补偿标准由“静态”变“动态”、安置方式由“单选”变“多选”。安置方式由“单选”变为“多选”是什么意思呢？就是以前的时候我们在土地征收的过程中主要采用货币化的安置方式，但是现在逐步形成了货币补偿、粮食补贴、养老保险构成的“三重”保障。这个保障程度要更高一些。修订之前的《中华人民共和国土地管理法》规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍，而修正案（草案）中已经没有这一规定，这样的修改也是我们在实践中探索出来的。

第四，建立土地增值收益分配机制。试点地区在收益分配机制方面展开深入探索。土地征收制度涉及的利益主体非常多，这次我们是希望探索公平合理的土地增值收益分配机制，要让农民在这个过程中得到更多实惠。试点过程中各个地方也在探索一些比较好的办法，比如说定州市参照留地安置的标准，探索将留用地价值折算成货币来分配土地增值收益。留地安置的做法已经被很多地方的政府和老百姓所接受。从我们实际调研的情况来看，留地安置的比例大概在10%-15%，这样也能够通过留地安置的方式让老百姓获得长期收益。比如说和林格尔县从“贡献—风险”角度构建了土地增值收益分配模型，确定农民、集体、地方政府、中央政府土地增值收益分配比例为31%、16%、32%、21%。这种分配比例使得农民在土地征收过程中能够获得较大收益，从而实现了农民的长远生计有保障。

3.《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》与此相关的主要内容

第一，缩小征地范围。修正案（草案）规定，有下列情形之一，确需征收农民集体所有土地的，可以依法实施征收，其中就包括由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的。也就是说，我们这次突破了以前学界包括政府经常讲的，究竟什么是公共利益什么是非公共利益这个限定，做了一个原则性的规定。这个地方如果是成片开发又符合土地利用总体规划，也可以纳入到土地征收范围，并没有强制要求必须符合公共利益，我觉得这个是需要注意的。

第二，关于“补偿”问题。修正案（草案）规定征收农民集体所有的土地应当给予公平补偿，保证被征地农民原有生活有改善、长远生计有保障，维护被征地农民的合法权益。这个里面讲的“公平、合理的补偿”和“市价补偿”理论也是有差距的。以前很多学者在研究国外征地补偿标准的时候讲，市场是双方通过协商达成一致意见了，但因为土地征收都有强制性，所以国外有些国家征收的时候价格比市场价格还要高10%-15%。而这次修正案（草案）里面采用了“公平、合理的补偿”这一说法，“公平、合理的补偿”有一个底线，就是被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。为什么没有按照市场价来补偿？这可能与我们现在的经济发展水平和下一步的发展都是有关系的，如果说真正要按照市场价补偿的话很有可能会造成土地成本的上升，进而使整个城市的房价甚至其他方面的价格都有可能会上升，这样就会让整个城市高成本运行。我们现在的经济发展水平应该说还没有到这个阶段，城镇化还有很长的路要走，如果因为土地价格大幅度提高造成城镇化成本提高的话，这个是不符合我们经济增长长远利益的。这是需要我们注意的第二个问题。

修正案（草案）还规定了征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准究竟是多少，这个要由省、自治区、直辖市制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价要综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、安置人口、区位、供求关系以及经济社会发展水平等因素，并根据社会、经济发展水平适时调整。

 

（二）集体经营性建设用地入市试点

1.主要成效

党的十八大以来，关于集体经营性建设用地入市的文件非常多，在2014年部署了集体经营性建设用地入市试点之后，我们在33个试点地区做了大量的探索，主要是围绕五个方面进行。

第一，探索入市主体。在集体经营性建设用地入市中，究竟谁作为入市主体，在这个方面也做了很多探索。目前来看，入市主体主要有三种：一是乡（镇），二是村，三是村民小组。各个试点地区也根据自身情况进行了探索。比如，北京市大兴区率先以镇为单位建立了一个联营公司，由这个联营公司来推动集体经营性建设用地入市，这是大兴的模式。上海市松江区探索了镇、村两级联合社作为入市主体，辽宁省海城市探索了村民委员会或村民小组委托村委会作为入市主体。

第二，探索入市途径和范围。根据各个试点地区情况来看，探索入市的途径和范围现在大概主要有三种方式，一是探索农村集体经营性建设用地就地入市。二是探索村庄内零星、分散的集体经营性建设用地异地调整入市。三是探索城中村集体建设用地整治后入市。这三种入市途径中，异地调整入市涉及的利益最为复杂，因此异地调整入市现在做成功的案例还不是特别多。

第三，探索完善市场交易规则和服务监管制度。集体经营性建设用地入市交易规则和监管制度应该如何建立？对于这一点，很多地方都做了探索。比如，海南省文昌市专门出台《文昌市农村集体经营性建设用地入市交易规则》，对交易平台、主管部门、交易方式、违约责任等作了详细规定。再比如四川省泸县也对交易平台、交易流程作了具体规定。作为全国农村集体经营性建设用地入市改革试点之一，浙江省德清县则引入“第三方机构服务”机制，培育一批集体经营性建设用地调查、测绘、评估、交易代理等中介机构。所以，各个地方的探索是不太一样的。

第四，探索完善集体经营性建设用地使用权权能。农村集体经营性建设用地究竟有哪些权能？很多专家学者指出，农村土地制度改革的核心就是“还权赋能”，也就是哪些权要还给农村，哪些权要还给农民，哪些能赋到权利上面。我们在集体经营性建设用地入市的试点过程中也做了一些探索，包括在经营性建设用地出让、租赁、作价出资（入股）和转让、出租、抵押等权能上都做了试点。

第五，探索入市土地增值收益分配机制。集体经营性建设用地入市后如何分配土地收益，这也是一个很重要的问题。当然，这个问题也很复杂，究竟是按照用途来分，按照区位来分，还是按照规划来分，这些都值得进一步讨论，大家可以集合全社会的智慧来研究究竟哪一种方案更好。

2.《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》与此相关的主要内容

修正案（草案）将33个试点地区中有共识的部分及时纳入了法律范畴，如集体经营性建设用地入市、入市的条件、入市的权能、违约责任等，并作出了具体规定。但是，在集体经营性建设用地入市的过程中存在的某些具有争议性的问题，我们并没有纳入到里面来。比如说，究竟以谁作为入市的主体、入市的途径、分配土地增值收益的方式等。中国不同地区农村内部的社会关系和结构存在很大差异，我们用一个模式去套用可能会造成诸多问题。

（三）宅基地制度改革试点

1.总体进展

在这部分大家要关注的一个重要文件就是2018年中央一号文件，为宅基地制度改革试点划定好了前进方向。2018年，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。我们注意到2018年中央一号文件中用了一个词叫“探索”，修正案(草案)也没有将宅基地“三权分置”纳入其中。

2.主要成效

宅基地制度改革主要从四个方面进行了探索。

第一，探索有偿使用。宅基地中究竟哪些应该纳入有偿使用的范畴？这在33个试点地区的情况也不太一致。根据相关试点地区的经验，农村宅基地有偿使用主要包括超占宅基地有偿使用、新增宅基地有偿使用、新增宅基地市场配置这三种方式。第一个是超占的宅基地，不管是以前还是现在的宅基地，只要超占就要交钱，不超占不交钱。第二是新增宅基地，只要你是新增的不管超没超都要交土地使用费。还有就是宅基地市场配置，好的位置大家都愿意，但是谁拿出的费用高可能这个位置就给谁。

第二，探索有偿退出。各试点地区结合易地移民扶贫搬迁、城乡建设用地增减挂钩项目、农村危旧房改造等平台，整合涉农资金、民间投资和宅基地有偿使用费，将其作为宅基地退出的回购资本，积极开展宅基地自愿有偿退出试点。比如，有些农民已经转移到城市之后，要把农村宅基地退出来，我们给他一定补偿，但是从各个地方的试点情况来看，对于宅基地有偿退出的补偿标准是不一致的。

第三，探索优化审批流程。农村宅基地审批流程大概有哪些？究竟要哪一级来审批？各个试点地方也做了一些探索。这次修正案(草案)》里面也把它纳入进来了，大家达成一致意见，结合上级政府向下级政府尤其是基层政府放权的要求，宅基地审批的流程以及审批的政府层级也在下放，大多数城乡宅基地审批权力已经下放到乡镇人民政府，不像以前都要县以上的人民政府审批，这个是不一样的。如浙江义乌按照“户申请、村审查、镇（乡）审批”的流程，完善了宅基地审批制度，明确了村（居）、镇街和职能部门职责分工。

第四，探索抵押贷款。结合国家六部委印发的《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，各试点地区都积极开展农民住房财产权抵押试点，探索宅基地财产权益的实现方式和路径。四川省郫都区和浙江义乌都做了很好的探索。特别是义乌，截至2017年底，义乌本地24家金融机构累计发放农民住房抵押贷款6763笔，贷款金额32.23亿元，贷款余额30.30亿元，占全国试点地区总量的三分之一以上。四川省郫都区则设立了郫都区农村产权抵押融资风险基金，实行“专户存储、专账管理，封闭运行”。这是值得其他地方借鉴的。

3.《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》与此相关的主要内容

修正案(草案)规定，国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。大家知道，以前农村“三块地”都是由国土资源部来管，但是这次宅基地的主管部门定为了农业农村部，这也是在调整优化政府机构职能。

实际上，涉及有偿退出的问题可能比较复杂。很多农村没有集体经济，这样一来有偿退出就会面临很多问题，主要是资金从哪里来的问题。如果一个地方的宅基地流转比较活跃，这样就有宅基地有偿使用费用。但是如果一个地方是人口净流出地，宅基地流转并不是很活跃，农村宅基地的使用费也不太多，而当农民自愿退出时需要补偿的费用还比较多，这就可能出现一些问题。因此，在试点过程中各个地方反映最大的问题就是有偿退出资金如何筹措。

二、深化农村集体产权制度改革

讲农村集体产权制度改革，我们要结合2016年发布的《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，会对这个问题有更加深入的了解。

（一）基本概况

第一，十八大以来党和政府文件的有关规定。党的十八大以来，关于农村集体产权制度改革的文件非常多，我们每一次农村产权制度改革也都会提出一些原则性要求。党的十九大报告进一步指出，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。经过40多年的改革开放，很多地方尤其是在一些基层政府，对当前发展集体经济的认识已经有些模糊了，所以十九大报告里面专门讲到了这个问题，壮大集体经济，这需要引起各个方面的重视。

第二，全国集体经济组织资产状况。截至2017年上半年，全国农村集体经济组织账面资产总额(不含西藏)2.86万亿元，村均493.6万元。其中，东部地区资产总额2.16万亿元，占75.5%，村均929.5万元。由此可见，农村集体资产绝大部分集中在东部地区。目前，全国仍有50%以上的农村没有集体经营性收入。同时，尽管有些农村有集体经济组织，但是集体经营性收入很低，不足10万元的村大概有18.7万个，占总数的31.72%。对于集体经营性收入不足10万元的村而言，如果“政经分开”，可能就会增加管理成本。为什么说集体经营性建设用地入市复杂？这与实际情况是有一些关系的。

第三，地方探索实践。在农村集体产权制度改革方面，各地方也做了很多探索。比如，北京市海淀区农村集体资产规模庞大，增长迅猛，玉渊潭、四季青等集体经济组织已发展成为较大的集团规模。再比如，广东、浙江、江苏等地的集体经济组织发展得比较好。

第四，基本概念辨析。这里面有几个概念要理解一下，一是农村集体产权制度改革究竟涉及到什么内容。从政府出台的文件来看，农村产权制度改革有宽和窄两方面的内涵，有的时候我们讲农村集体产权制度改革可能包括农村的土地确权，林权，国有林区林场等，但有时候讲农村集体产权制度改革仅仅是包括股份合作社。二是农村集体经济组织产权制度改革和农村股份制改革有差异，三是农民专业合作社与公司制企业也存在区别。

第五，基本要求。2016年发布的《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》对农村集体产权制度改革有一些要求：一是坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；二是坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。严格依法办事，妥善处理各种利益关系。这是农村集体产权制度改革的两个最基本的要求。此外，2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》还提出，要深化农村土地制度改革。坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，防止犯颠覆性错误。

 

（二）主要内容

2016年发布的《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》内容比较多，我从五个方面介绍一下农村集体产权制度改革的主要内容。

第一，确认农村集体经济组织成员身份。哪些是农村集体经济组织成员？在这个问题上应该说一直是有争议的，有些地方以户籍为标准，你的户籍在这个地方就是属于农村集体经济组织成员。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》在确认农村集体经济组织成员身份上指出，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。同时，我们也要做好重点群体的身份认定，比如村民、婚嫁妇女、新生人口、现役军人、大中专学生和服刑人员等。

第二，有序推进经营性资产股份合作制改革。有序推进经营性资产股份合作制改革涉及了五个方面的问题。

其一，完成确权登记。到目前为止，集体林地确权和集体土地所有权确权登记已经基本完成，但是集体经营性建设用地的历史遗留问题比较多，我们在确权过程中也出现了一些问题。比如，以前农村很多地方用的是习惯亩，习惯亩什么意思呢？它是按照粮食产量来划分的，就是产多少石粮食才称为一亩地，因为有的土地比较贫瘠，可能要有很大面积才能产出几石粮食，而有的地方土壤非常肥沃，可能仅需要很少量的地就可以产几石粮食。实际上，我们现在所谓的确权登记使用的则是标准亩，一亩等于666.67平方米。这就出现了习惯亩和标准亩面积不一致的问题。以前的时候可能就是一亩地，但是这次一丈量可能有1.5亩地，这个问题也是很重要的，在确权征地的程度中也有争议，很多地方有比较好的做法可以值得借鉴。

其二，推进清资核产。哪些资产是集体的，哪些不是，这也是农村集体产权制度改革过程中的一项重要工作。

其三，探索股权设置。股权设置也是很复杂的问题，因为很多地方根据年龄段不一样，设置的股权不太一样，还有包括股权能否继承、流转，股权设置以后还能否改变，要不要设立集体股，等等。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出，“股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。”

其四，构建集体资产运行新机制。主要包括两个方面，一个是政经分离，可以在集体经济组织和集体经济实力比较强的地方推进；另一个是资产土地的分离，有不同的合作社经营，农村集体资产量化确权到户。

其五，完善收益分配制度。收益分配制度的核心有两个，第一个是土地增值收益调节基金，就是农村“三块地”改革的时候土地增值收益如何分配。第二个是集体和农户收益分配，农村集体产权制度改革过程中这个集体究竟要留多少，农户究竟要有多少，这也是一个很复杂的问题。

第三，赋予农民集体资产股份权能。《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出，组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革试点。其中，有偿退出包括两种方式，第一种是在本集体内部转让，第二种是由本集体赎回。意思就是股权交易的时候只能是封闭运行，不得突破本集体经济组织的范围，要不就卖给集体经济组织个人，要不就卖给这个集体经济组织。另外，股权应该还是有一定的继承权的。我们调研的时候发现，有些地方在推进集体资产股份权能的时候没有继承权，如果说这一家人当中，他的父亲在这里并占有股权，而父亲去世之后股权就被收回来了，但是我要说的是文件中是赋予了股权继承权的，这个要引起大家的重视。

第四，发挥农村集体经济组织功能作用。《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》首次明确了农村集体经济组织市场主体地位，赋予农村集体经济组织法人资格。同时，对农村集体经济组织功能作用有一个明确，农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。现阶段可由县级以上地方政府主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书。

第五，多种形式发展集体经济。这都包括哪些形式？第一种是集体经济组织自行经营，在东部沿海地区很多是通过股份合作社的方式自行经营；第二种是经营权对外流转，这就是我们讲的农村土地实行“三权分置”，即形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。文件里面提到的建立符合农村实际需要的产权流转交易市场，这个产权主要就是经营权。还有其它方式，比如说我们现在讲的“企业+公司+农户”的方式，这也是发展集体经济的一种方式。

三、典型案例

下面我们分享两个案例。第一个是广东南海案例，第二个是贵州六盘水案例。这两个案例一个是对我们集体经济比较发达，区域经济也比较发达的地方有借鉴意义，另一个是对我们欠发达地区，就是现在处于脱贫攻坚主战场的这些地方有重要的借鉴意义。这两个地方在推进农村“三块地”改革和深化农村集体产权制度改革方面取得了很好的成效。

（一）广东南海案例

1.南海区股份合作社形成的背景。第一，主要和改革开放初期当地民营经济快速发展有关系。南海这个地方耕地资源少，经济发展初期占用耕地资源比较多，承包地调整相对比较频繁。第二，南海广泛采取“桑基鱼塘”的生产方式，在基上种桑、塘下养鱼，基塘是一个基本的生产作业单元，不可分割。为什么这个地方的集体经济比较发达，这和当地的自然条件有关。第三，政府采取的“蓄水养鱼”、“养鸡下蛋”的生财方针，有利于鼓励农村利用集体建设用地发展经济。

2.南海区股份合作社发展历程。应该说南海的集体产权制度改革是走在全国前列的，1987年，南海被国务院确定为全国农村改革试验区，1992年，南海在罗村下柏开始进行以土地为中心的农村股份合作制试验，1993年，佛山市制定实施了《关于推行农村股份合作制的意见》，引导农村股份合作制在全市推开。2006年开始推行“土地折价、优化股权、出资购股、动态管理”的规定，它的股权设置也是不断变化的。2015年，正式在全区推进“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的股权管理模式。2017年，南海区完成股份权能改革试点工作，赋予了农民对集体资产的占有权、收益权、有偿退出权、继承权、抵押权和担保权。2018年，南海区完成集体经济组织股权确权登记颁证工作的市级验收。

3.南海股份合作社发展中重大问题。南海的农村集体产权制度改革对壮大集体经济，提高老百姓的生活水平应该是发挥了很大作用的。我们2006年给南海做研究时得到的数据是，当时整个南海区集体经济组织的收入大概有32.5亿。我们讲股权设置要不要设置集体股，它里面就有集体股。集体股主要用在哪些方面？有一些行政支出，比如说村子的行政办公用费，干部工作人员的工资，其他行政的支出。还有一些涉农方面的支出，比如说教育、卫生、治安、道路建设、保险、社会保障支出都是由村集体负责。集体股是取之于民用之于民，除了行政办公之外剩下的都是村民的福利。这就是为什么我们十九大报告里面强调要壮大集体经济，如果你有集体的收入的话，可能对我们道路的维护，对农村生态的整治，以及社会保险和社会救助，都会发挥很重要的作用。

4.南海“三旧”改造。“三旧”改造从2007年开始，在理论界称为“第二次土改”，确实是在农村集体产权制度改革方面有很多创新。主要体现在以下几个方面：第一是违法用地处理，我们现在在推进农村“三块地”改革的过程中发现了很多问题，这个问题就是农村里面的“三块地”违法用地比较多，这个违法用地因为在不同的历史交易段，产生的原因可能是不一样的，这个问题是需要处理的。比如在1986年以前，国家土地管理局未成立，《土地管理法》颁布之前，我们当时政府鼓励创办社会企业，很多的集体企业或者是集体建设用地就是在这段期间产生，但那时候没有明确要办什么手续，由哪个部门管，所以这部分违法用地。还有在1997年以前，这个阶段尽管有法律规定，但我们实际上对土地的管理也并不是很严格，造成了很多灰色土地市场。1998年我们对耕地实行特殊保护后，也因此产生了一些违法用地。这个问题也是需要去解决的，当时南海就是分成了不同时代来处理这些用地，因为它属于特定历史阶段的产物，所以让这些地办了手续合法化之后，真正进入市场。第二是出让方式的创新。我们在推进“三旧”改造的过程中，为了保障农民的权益，很多农村的集体经营性建设用地变为了国有，农村现在使用这些地依然可以用划拨的方式划拨给你。第三是土地收益合理分配，土地收益绝大部分向我们农村集体经济组织倾斜。第四是土地一二级市场的联动。如果说集体经营性建设用地入市，房屋的拆迁和后面的开发可以委托一个公司来做，这样能够调动社会资本进入到土地一级市场的开发，促进土地一二级市场联动。

（二）贵州六盘水案例

再讲一个贵州六盘水农村“三变”改革的典型案例。2017年中央一号文件《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》中，贵州六盘水市“三变”改革被纳入其中，对其所取得的成效作出了肯定。

1.主要背景。一个很重要的背景就是贵州脱贫攻坚任务繁重的城市,所辖4个县(特区、区)中,有3个国家扶贫开发重点县,有68个贫困乡镇、615个贫困村。截至2015年末,尚有贫困人口41.65万人,贫困发生率为15.67%。这个应该说是远远高于中国当时在2015年的贫困发生率3%左右，所以这个地方如何脱贫？这是一个非常关键的问题。

2.主要做法。当时贵州推出了“三变”改革，农村资源变资产、资金变股金、农民变股东，通过这种方式激活了农村自然资源、存量资产、人力资本，让村集体、农民、经营主体“三位一体”、“联产联业”、“联股联心”，促进了农业产业增效、农民生活增收、农村生态增值。现在全国各地都在推出“三变”改革，其核心就是对农村土地制度改革，农村集体产权制度改革的灵活运用，这不是单一的改革，而是综合配套式改革，激活了农村的存量资产，释放了农村的改革红利。

3.主要成效。应该说贵州“三变”改革的成效还是很显著的，从2017年来看，六盘水市撬动村级集体资金1.25亿元,农民分散资金4.28亿元、社会资金45.71亿元入股，全市共减少贫困人口55.87万人，让农民有了财产性的收益。我们农民收入分为工资性、家庭经营性、财产性、转移性四个方面的收入，“三变”改革的重点就是增加农民经营性收入和财产性收入。特别是现在全国经济下行压力比较大的情况下，贵州六盘水通过“三变”改革激活了农村资产，提高农民经营性收入和财产性收入，使农民脱贫致富。如六盘水市钟山区的大河堡·凉都花海景区，将生态农业观光与乡村休闲旅游完美融合。据统计，2017年贵州省级试点村中已有141.84万农民入股成为股东,共有983个经营主体参与“三变”改革,投入资金9.3亿元,撬动社会资金60亿元,共同推进特色产业发展。“三变”改革的重要意义不在于是把所谓的政策综合运用，而是在于综合运用政策让老百姓获得收益，同时又撬动社会资本。

以上是我对2019年政府工作报告中有关全面深化农村改革内容的理解。

（根据宣讲家网报告整理编辑，未经许可，不得印刷、出版，违者追究法律责任）

（据宣讲家网站报告录音整理

责任编辑：于慧）

责任编辑：李贤博

文章来源：http://www.71.cn/2019/0501/1060538.shtml