褚福灵：建立健全更加可持续的基本养老保险制度

 

褚福灵 中央财经大学教授

点此浏览完整报告

点此浏览视频专辑

点此浏览课件

2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“坚持应保尽保原则，健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度、基本医疗保险制度，稳步提高保障水平。加快建立基本养老保险全国统筹制度。”

2019年12月10日至12日召开的中央经济工作会议，确定2020年要抓好六项重点工作，其中，第三项就是确保民生特别是困难群众基本生活得到有效保障和改善，强调要兜住基本生活底线，确保养老金按时足额发放，加快推进养老保险全国统筹。

根据以上会议精神，我就建立健全可持续的基本养老保险制度谈几点个人看法。

一、充分认识我国基本养老保险制度建设取得的巨大成就

（一）基本养老保险制度的内涵

基本养老保险，是国家根据法律法规强制建立和实施的一种社会保险制度。在这一制度下，用人单位和劳动者必须依法缴纳养老保险费，在劳动者达到国家规定的退休年龄或因其他原因而退出劳动岗位后，社会保险经办机构依法向其支付养老金等待遇，从而保障其基本生活。基本养老保险与基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等共同构成现代社会保险制度，并且是社会保险制度中最重要的险种之一。

在20世纪90年代之前，我国企业职工实行的是单一的养老保险制度。1991年6月，国务院发布的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》明确提出：“随着经济的发展，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”。从此，我国逐步建立起多层次的养老保险体系。在这种多层次养老保险体系中，基本养老保险处于第一层次，也是最高层次。

《中华人民共和国社会保险法》第十一条明确规定：“基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合。基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成。”社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，是我国首创的一种新型基本养老保险制度。该制度在基本养老保险基金的筹集上采用传统型基本养老保险费用的筹集模式，即由国家、单位和个人共同负担；基本养老保险基金实行社会互济；在基本养老金的计发上采用结构式计发办法，强调个人账户养老金的激励因素和劳动贡献差别。这一制度既吸收了传统型养老保险制度的优点，又借鉴了个人账户模式的长处；既体现了传统意义上社会保险的社会互济、分散风险、保障性强的特点，又强调了职工的自我保障意识和激励机制。

（二）建立起职工加居民的基本养老保险制度架构

我国基本养老保险制度包括职工基本养老保险制度和居民基本养老保险制度。职工基本养老保险制度又分为城镇企业职工基本养老保险制度和机关事业单位工作人员养老保险制度。

城乡居民基本养老保险制度，指年满16周岁（不含在校学生），非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，可以在户籍地参加城乡居民养老保险。

对于各类灵活就业人员，按照《中华人民共和国社会保险法》第十二条规定：“无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员参加基本养老保险的，应当按照国家规定缴纳基本养老保险费，分别记入基本养老保险统筹基金和个人账户。”

基本养老保险制度与补充养老保险制度相对应，同社会保障制度相关联。

补充养老保险作为国家法定基本养老保险体系外的重要制度安排，是我国构建社会养老保障体系的重要组成部分。企业补充养老保险是企业在国家统一制订的基本养老保险之外，根据自身经济实力，在履行缴纳基本养老保险费义务后，专门为本企业职工建立的附加保险。在我国多层次养老保险体系中，企业补充养老保险处于第二层次，是企业对国家为企业职工实行基本养老保险的补充和完善。当前，我国补充养老保险制度包括企业年金制度、职业年金制度和个人储蓄性养老保险制度。

社会保障制度是国家通过立法而制定的社会保险、救助、补贴等一系列制度的总称，由国家通过国民收入分配和再分配实现，是现代国家最重要的社会经济制度之一。其作用在于保障全社会成员基本生存与生活需要，特别是保障公民在年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难时的特殊需要。社会保障体系由社会福利、社会保险、社会救助、社会优抚和安置等各项不同性质、作用和形式的社会保障制度构成。

2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“加强社会保障体系建设。按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。全面实施全民参保计划。完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。”

 

（三）我国基本养老保险制度覆盖面不断扩大

我们看一下2014-2018年全国基本养老保险参保人数。

来源：2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报

2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，2018年末全国参加基本养老保险人数为94293万人，比上年末增加2745万人。

1．城镇职工基本养老保险

2018年末全国参加城镇职工基本养老保险人数为41902万人，比上年末增加1608万人。其中，参保职工30104万人，参保离退休人员11798万人，分别比上年末增加836万人和772万人。2018年末城镇职工基本养老保险执行企业制度参保人数为36483万人，比上年末增加1166万人。

2．城乡居民基本养老保险

2018年末城乡居民基本养老保险参保人数52392万人，比上年末增加1137万人。其中，实际领取待遇人数15898万人。2018年，全国60岁以上享受城乡居民基本养老保险待遇的贫困老人2195万人，实际享受代缴保费的贫困人员2741万人，城乡居民基本养老保险使4936万贫困人员直接受益。

（四）我国基本养老保险的待遇水平不断提高

2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，2018全年基本养老保险基金总收入55005亿元，基金总支出47550亿元。2018年末基本养老保险基金累计结存58152亿元。

1．城镇职工基本养老保险的待遇水平不断提高

2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，2018全年城镇职工基本养老保险基金收入51168亿元，基金支出44645亿元。2018年末城镇职工基本养老保险基金累计结存50901亿元。

养老金替代率，是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率，是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一。养老金替代率是一个国家或地区养老保险制度体系的重要组成部分，是反映退休人员生活水平的经济指标和社会指标。目前，我国职工基本养老保险替代率稳定在65%以上，这是一个相对合理的水平。

2．城乡居民基本养老保险的待遇水平不断提高

2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，2018全年城乡居民基本养老保险基金收入3838亿元，基金支出2906亿元。2018年末城乡居民基本养老保险基金累计结存7250亿元。

同时，城乡居民基本养老保险的最低标准也在不断提高。自2018年1月1日起，全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准提高至每人每月88元，即在原每人每月70元的基础上增加18元。

二、充分认识我国基本养老保险制度在保障老年人基本生活和防范化解风险中的重要作用

（一）基本养老保险待遇是全面保障的制度安排

《中华人民共和国社会保险法》第二条明确规定：“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。”基本养老保险待遇包括被保险人基本养老金、被保险人死亡后的丧葬补助金和抚恤金、国家和本市规定的其他支付项目的费用。

（二）基本养老保险待遇是终生保障、动态调整的

基本养老保险与个人存款、商业保险明显不同。《中华人民共和国社会保险法》第十八条明确规定：“根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇水平。”

（三）基本养老保险有一定的再分配功能

以职工基本养老保险为例，待遇水平的高低根据个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命等因素确定。缴费年限、缴费工资会影响待遇水平，但并不是正相关。我国的基本养老保险制度有扶贫济困、向弱势群体倾斜的再分配功能。

 

三、充分认识我国基本养老保险制度可持续发展面临的挑战

（一）基本养老保险制度的可持续性

基本养老保险制度的可持续应该是基金可持续与待遇水平可持续的有机统一。当前，城镇职工参加的基本养老保险制度的可持续性是我国现阶段养老制度的主要矛盾。我国城镇职工基本养老保险基金主要有三大收入来源：保险费征缴收入、中央和地方财政补贴、投资收益和其他收入。从三项收入占比变化看，保险费征缴收入占比逐年减少。在这种情况下，如果承担“兜底”责任的财政补贴资金在城镇职工基本养老保险基金收入中的比重不断攀升，势必导致城镇职工养老金的支付风险不断加大。

（二）人口老龄化程度

国际上通常把60岁以上人口占总人口比重超过10%，或65岁以上人口占总人口比重超过7%作为国家或地区进入老龄化社会的标准。如果按此标准，我国在2000年就已步入老龄化社会。老龄化社会的核心问题是养老问题，或者说是养老保险资金的筹集和分配问题。

2011年8月，全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国老年人权益保障法》实施情况的报告显示，我国不少地方在职职工与退休人员比例逐渐下降，社会抚养压力增大。这份报告还显示，2010年，我国老年抚养比大约是0.2，即大约5个劳动年龄人口负担1个老人（5:1）；到2020年，我国老年抚养比大约是0.33，即大约3个劳动年龄人口负担1个老人（3:1）；到2030年，我国老年抚养比大约是0.4，即大约2.5个劳动年龄人口负担1个老人（2.5:1）。

（三）各地区基本养老保险基金结存不均衡

我们看一下2014-2018年全国基本养老保险基金收支情况。

来源：2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报

根据《中国社会保障发展指数报告2012》，全国基本养老保险基金结余系数为1.5274，基本处于合理区间。换言之，全国基本养老保险基金结余够用1.5年。结余够用1至2年，属于较为合理的区间。一方面，结余太多说明百姓缴费负担较大；另一方面，如果结余过少，遇到支出增多等问题时会缺乏应急机动性。

但是，各地区养老保险基金结余系数差距明显。最高省份的养老保险基金结余系数为4.0656，即能用4年多；最低省份的养老保险基金结余系数为0.5613，只能用半年多。这表明各地区基本养老保险基金结余存在不均衡的问题。

（四）局部地区当期基本养老保险基金收支不均衡

从全国来看，近年来基本养老保险基金一直收大于支、累计结存持续增长。

来源：2014-2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报

但是，局部地区当期基本养老保险基金收不抵支也是事实，尽管这并不意味着全局性风险。全国各地包括当期养老保险基金出现不足的省份，目前制度运行都很平稳，养老金按时足额发放有保障。

2014年，我国出现3个省份当期基本养老保险基金收不抵支，之后又有所扩大。这主要是现行养老保险制度采取省级统筹的结果，不影响个人基本养老金按时足额发放。

为缓解部分地区基金收支压力，我国从2018年7月1日起，开始实施养老保险基金中央调剂制度，均衡地区间企业职工基本养老保险基金负担，实现基本养老保险制度可持续发展。

 

四、正确认识我国基本养老保险制度改革面临的若干热点难点问题

（一）经济发展与养老保险之间的关系

做好经济社会发展工作，民生是“指南针”。我们要全面把握发展和民生相互牵动、互为条件的关系，通过持续发展强化保障和改善民生的物质基础，通过不断保障和改善民生创造更多有效需求。一方面，经济发展是养老保险可持续发展的基础和前提；另一方面，养老保险在一定程度上能够促进经济发展。

（二）建立健全多层次养老保险体系

根据1994年世界银行提出养老金“三个支柱”的概念，养老金可以划分为以政府实施普遍保障的“第一支柱”，在我国是基本养老保险基金；以职业群体缴费形成的“第二支柱”，包括企业年金和职业年金；以私人性养老金储蓄投资形成的“第三支柱”，包括商业养老保险和目标日期基金等。在我国，还有由中央财政拨款形成的国家社会保障储备基金，即全国社会保障基金，作为“第一支柱”的重要补充。我国正在逐步建立和完善多层次养老保险体系。

目前，我国在“第一支柱”和“第二支柱”的基础上，启动建立养老保险“第三支柱”工作。其中，推进个人税收递延型商业养老保险试点及推广，标志着我国养老保险“第三支柱”制度建设正式启动。

（三）基本养老保险基金收支平衡

基本养老保险为劳动者老年退休后的生活提供定期收入来源，是社会保险体系中最基本和最主要的内容。基本养老保险基金收支平衡是我国养老保险政策的重要组成部分，也是养老保险政策顺利运行的重要保障。

（四）基本养老保险相关责任主体

1. 单位

《中华人民共和国社会保险法》第十二条规定：“用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金。”第六十条规定：“用人单位应当自行申报、按时足额缴纳社会保险费，非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免。”按照2019年4月国务院办公厅印发的《降低社会保险费率综合方案》，自2019年5月1日起，降低城镇职工基本养老保险单位缴费比例，目前单位缴费比例高于16%的省份可降至16%。

2. 个人

《中华人民共和国社会保险法》第十二条规定：“职工应当按照国家规定的本人工资的比例缴纳基本养老保险费，记入个人账户。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员参加基本养老保险的，应当按照国家规定缴纳基本养老保险费，分别记入基本养老保险统筹基金和个人账户。”第六十条规定：“职工应当缴纳的社会保险费由用人单位代扣代缴，用人单位应当按月将缴纳社会保险费的明细情况告知本人。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加社会保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，可以直接向社会保险费征收机构缴纳社会保险费。”

基本养老金由统筹养老金和个人账户养老金组成。基本养老金根据个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命等因素确定。以城镇职工基本养老保险为例，个人缴费根据职工本人上一年度月平均工资（最低为上年全市职工工资的60%，最高为上年全市职工工资的300%）的8%缴纳。

同时，《中华人民共和国社会保险法》第十四条规定：“个人账户不得提前支取，记账利率不得低于银行定期存款利率，免征利息税。个人死亡的，个人账户余额可以继承。”

3. 国家

《中华人民共和国社会保险法》第十八条规定：“国家建立基本养老金正常调整机制。根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇水平。”

我们要正确认识相关责任主体的责任，构建责权清晰、保障有力、高效运行的养老保险运行体制，建立健全更加可持续的基本养老保险制度。

 

五、建立健全可持续的基本养老保险制度的若干思路

（一）改进宏观政策

1. 经济方面

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“发展是解决我国一切问题的基础和关键”。基本养老保险是一个系统工程。我们既要通过发展经济为持续改善民生奠定坚实物质基础，又要通过持续不断改善民生为经济发展创造更多有效需求，实现二者良性循环。

2. 就业方面

就业是最大的民生。稳定充分的就业，不仅事关百姓家庭生活和事业发展，而且事关社会和谐稳定、事关国家可持续发展。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业。”

解决就业问题的根本在于发展。同时，良好健康合理的发展也有赖于充分就业与高质量就业。就业与发展相辅相成，相互促进。

3. 人口结构方面

根据联合国人口署预测，我国老年人口将以每年超过800万人的速度增加。预计到2025年，我国老年人口将达到2.98亿人；到2050年，老年人口将增加到4.98亿人，约占社会总人口的1/3。老龄化正以难以想象的速度奔袭而来。我们要优化人口结构，减缓人口老龄化压力，有效防范化解经济增长与养老的结构性矛盾。

4. 收入分配方面

要形成合理有序的收入分配格局。着重保护劳动所得，努力实现劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高劳动报酬在初次分配中的比重。

要规范收入分配秩序，完善收入分配调控体制机制和政策体系，建立个人收入和财产信息系统，保护合法收入，调节过高收入，清理规范隐性收入，取缔非法收入，增加低收入者收入，扩大中等收入者比重，努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距，逐步形成橄榄型分配格局。

（二）优化制度参数

1. 基本养老保险替代率

在“三支柱”体系下，首先是确定“三支柱”在总替代率中的占比。假定总替代率70%是恰当的、社会可接受的，则“第一支柱”占比过高，“第二支柱”和“第三支柱”的发展空间就会相对较小。我国“第一支柱”替代率设计为60%，“第二支柱”和“第三支柱”的发展空间就很小。近年来，我国“第一支柱”替代率逐步下降，全国平均替代率已不足50%。今后，“第一支柱”替代率的趋势可能还会下降。

2. 基本养老保险缴费率

较高的名义缴费率虽然在一定程度上可以保证缴费收入，但对于企业而言，相当于增加用工成本，这给企业带来较大负担。近年来，为减轻企业负担、增强企业活力，促进职工现金收入的增加，自2019年5月1日起，降低城镇职工基本养老保险单位缴费比例，目前单位缴费比例高于16%的省份可降至16%。

此外，退休年龄、缴费年限、养老金水平等制度参数也要不断优化，促进基本养老保险制度可持续发展。

（三）完善基本养老保险的制度架构

目前，我国基本养老保险制度包括职工基本养老保险制度和居民基本养老保险制度。下一步，我们要进一步优化制度架构，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。

（四）形成风险控制机制

《中华人民共和国社会保险法》第十八条规定：“国家建立基本养老金正常调整机制。根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇水平。”我们要通过物价水平、退休年龄、缴费年限、养老金水平等制度参数，形成一种自动优化的内在风险控制机制。

（五）形成风险化解机制

我们要围绕建立健全更加公平更可持续养老保险制度目标，建立养老保险基金中央调剂制度。这一制度作为实现养老保险全国统筹的第一步，均衡地区间企业职工基本养老保险基金负担，实现基本养老保险制度可持续发展。

养老保险基金是为实施养老保险制度而筹集的资金，是养老保险制度的物质基础。养老保险基金具有较长的支付期，随着社会经济的发展，面临着通货膨胀的影响，如果不采取有效措施，其价值总的购买力就会降低。因此，我们要对养老保险基金进行必要的保值增值。

同时，从长远看，养老保险需要采取多种措施，拓宽资金的筹集渠道，以增强收支平衡能力。

（六）加强管理，提高制度执行力

按照强化预算、明确责任、加强管理、统收统支的原则，加强基本养老保险的垂直管理，增强制度执行力。要善于运用互联网技术和信息化手段开展工作，建立全国统一的社会保险公共服务平台，建立健全基本养老保险的信息网络，提高制度效率。

总之，建立健全更加可持续的基本养老保险制度是一项系统工程，必须多措并举、协同推进、共同发力，促进养老保险事业持续健康发展。

（根据宣讲家网报告整理编辑，

未经许可，不得印刷、出版，违者追究法律责任）

责任编辑：吴自强

文章来源：http://www.71.cn/2020/0309/1078454.shtml