2019年我国宏观经济运行与2020年宏观调控框架

2019年，世界经济在缓慢减速中渡过了并不平凡的一年。总体上看，我国在中美贸易摩擦的直接冲击下，保持了国内经济的平稳健康运行，“六稳”并进，“三大攻坚战”取得超出预期的成果，实体经济特别是中小微企业获得了更好的发展环境。面对突如其来的新冠肺炎疫情，2020年的宏观经济政策和宏观调控，要综合运用财政金融及其他各方面的政策，有序做好保供应、保稳定和保增长三个阶段的工作。

一、我国经济存在周期性和结构性的问题交织压力

从经济运行的直观上看，我国经济总体处于下行周期，“逆周期调节”的任务依然艰巨、繁重。从表观的指标来看，我国总供给能力超过了总需求能力，表现为制造业的投资增速缓慢，新增雇佣型就业增速放缓，企业的经营性收益下降等特点；从指标间的勾稽关系来看，我国在产业、区域和金融体系上仍存在明显的结构性失衡压力，表现为金融资源配置结构与增加值的行业分布差异较大、西部地区的全要素生产率明显低于东部地区、微笑曲线“二阶导数”值进一步提高等特点；从指标的协调性和系统性来看，我国经济中仍存在较大的体制性不足，突出表现为基层政府财政收入紧张、融资成本传导不畅、要素市场配置能力不强、现代产权体系仍存在明显短板等特点。这样，我们以周期性和结构性问题为主线，通过对当前经济运行中重要节点问题进行分析，探寻我国2019年经济运行的特征与风险。

（一）我国经济下行周期压力加大，但运行亮点有所增多

从运行上看，我国经济存在下行压力仍在加大，经济的外部支撑较弱，“三驾马车”带动能力不强，一些企业经济收益下降等问题。但随着逆周期调节政策的实施，我国经济运行中也出现了一些重要的亮点，包括：劳动生产率出现了一定程度的回升，企业创新意愿和创新能力有较明显的提高，就业形势继续保持稳定和总体改善。具体有：

第一，消费增长乏力，影响因素具有明显的长期性效应。2019年，我国的社会消费品零售总额的增速只有8%，增速水平保持中低速运行。从其构成结构来看，除了化妆品、日用品等带有“逆周期”、防通胀等特征商品保持较快增长外，其他商品的消费增长均不稳定，且总体增速水平不高。而从其渠道结构来看，典型的规模以上的流通渠道的销售额增长明显低于总体增长情况，除超市这一模式受到政策补贴激励正在加速开店布局外，百货店、专卖店等模式都呈低速增长状态，如规模以上流通企业中，百货店的销售额增速仅为1.4%，专卖店的销售额增速仅为1.5%，甚至低于了同期通货膨胀的水平（同期CPI为2.5%）。从导致上述现象发生的原因来看，居民债务的快速累积是导致消费增速下降的根本原因。根据中国人民银行的数据，截至2018年底，我国居民的宏观杠杆率达到60.4%，成为历史新高，且债务总规模达到55.5万亿元，2019年需要偿还的利息规模达到约3万亿元，而我们按照城镇常住人口计算，且设定城镇人均年收入的增速为8%，则2019年城镇居民新增收入规模约为2.6万亿元，相较于应偿还债务利息仍有约4000亿元的差距。这一情形说明两个问题：一是简单依靠提高城镇居民收入无法有效传导至消费增长；二是我国消费的中低速增长将在未来的2年内得以持续，假定居民债务不再增长，大约需要2年的时间才可以使年度新增收入达到或超过3万亿元。

第二，固定资产投资增速放缓，投资结构不够理想。2019年，我国全社会固定资产投资（不含农户）增速仅为5.4%，增速维持在中低水平。从构成结构来看，固定资产投资增速仍主要依据房地产投资（9.9%）拉动，工业投资（制造业投资）和基础设施的投资增速仅为4.3%（制造业仅为3.1%）和3.8%，均低于平均水平。从投资的“瓶颈”来看，资金的供给保障都没有明显问题，导致工业投资增速下滑的原因主要是市场需求状况不明朗，企业缺乏设备更新改造和扩大产能的动机；而导致基础设施投资增速不及预期的原因也是因为地方政府的项目库里的项目储备不合理，公益性和准公益性的项目过多，有一定市场收益可开展市场化运营的项目过少。根据上述情况，在消费和出口形势没有明显改善的情况下，预期2020年的工业投资和制造业投资仍将保持低速增长；而随着项目库的构成调整和项目优化，预期2020年基础设施的投资力度较大，总体增速将会明显加快。

第三，进出口形势总体稳定，但出口增速明显放缓。2019年，我国货物贸易进出口总值31.5万亿元人民币，比2018年同期增长3.4%，其中，出口17.23万亿元，增长5.0%。换成美元值来看，压力则会更大一些，货物贸易进出口总值为4.58万亿美元，同比下降1.0%，其中，出口2.50万亿美元，下降0.4%。无论是人民币计价还是美元计价，从目前的情况看，进出口货物贸易总体处于“稳存量”阶段，对于贸易“增量”的获取能力显著不足，短期内倒不必过于担心，毕竟庞大的“存量”来保证我国相关产业的正常发展也是足够的，但长期的“增量”流失极易在海外形成与我国现有“存量”相直接竞争的供应链和产业链体系，一旦形成就会出现不可逆的贸易损害。这样，2020年我国仍应将美国、欧盟和日本市场的管理和拓展作为贸易工作的首位，不去追求表面上的出口地理结构多元化，而要更好地将政策形成合力，使贸易政策及其形成的政策效应更好地落在以高质量的贸易发展带动和提升中国经济增长质量的轨道上去。

第四，我国以制造业为主的实体经济体系正处于“去产能”和“深调整”阶段。2019年，我国制造业企业的固定资产投资增速只有3.1%，总体处于近年来投资增长的最低点；在产出贡献上，规模以上制造业企业的增加值增速只有5.7%，低于同期GDP增速约0.4个百分点；而对于企业积累和利润而言，全国规上工业企业的利润总额下降2.1%，营业收入利润率只有5.91%，同比下降0.39个百分点，受到数据统计时间的影响，此处数据为1-11月的数据，12月的数据暂缺。从上述指标来看，制造业运行已经进入到底部运行状态，企业必须通过对当前产能结构和产品品质的全面调整和提升，以有效控制成本、拓展市场、提升竞争力和创新力，避免底部运行持续时间过长，损害企业的积累能力，进而导致企业的存量优势下降。但在制造业的运行层面，也表现出一系列重要的亮点，说明我国制造业仍然具有良好的基础，并存在借力借势转机的条件：一是企业资产负债率为56.9%，同比降低0.3个百分点，在土地等资产价格趋稳的情况下，企业杠杆率持续下降极为可贵；二是人均营业收入为138.8万元，同比增加10.6万元，说明尽管制造业企业的生产效率正在有效提升，且具备进一步实施“机器换人”的条件；三是产成品存货周转天数为17.3天，同比减少0.2天，说明市场新订单的状况在好转，企业面对的市场空间具有进一步改善的机会和条件。

（二）四大结构性问题困扰经济发展，亟待结构性改革深入推进

2015年以来，我国经济运行中形成了四个结构性问题，至今仍未获得有效解决，亟待我国结构性改革的进一步推进，并以发展为前提，以社会主义市场经济体制为基础，更好地解决我国经济的深层次结构性失衡问题。

第一，2016年以来，生产和分配关系的优化进程有所改进，但居民收入分配弹性空间明显压缩，潜在失衡压力加大。根据国家统计局的数据，2016年的初次分配结构中，企业收入（以营业盈余和折旧规模的合计值计算）占GDP的比重在2016年达到33.0%，2017年和2018年则分别达到37.2%和38.3%，说明政府对企业的减税政策正在发挥效果。国家统计局需要到2020年年中才会公布2019年的相关生产法GDP的结构数值，此处2018年即为最新数据，下同。但与此同时，2016年居民收入占GDP的比重为44.5%，2017年和2018年分别降至44.0%和43.8%，说明企业并没有向居民提供更好的分配结构，政府的减税降费对居民收入分配的直接影响也相对有限。这样，居民收入分配结构的改进情况不及预期，在居民债务保持较快增长的情况下，居民消费能力很容易被挤出，且在较长的时间内居民资产负债表难以得到有效的改善。由于居民消费属于最终消费中的主体构成部分，随着居民消费增速的下降，对经济的带动能力也出现明显不足，进而导致企业的投资能力和投资意愿下降。

第二，我国的创新型产业发展较快，但是对传统产业的融合度下降，技术进步的综合带动能力较弱，总体呈现出“飞地”产业的特征。根据国家统计局的数据，2019年，我国高技术制造业和战略性新兴产业增加值分别增长8.8%、8.4%，分别比规模以上工业企业增加值增速快3.1、2.7个百分点。从运行来看，我国新兴产业的增速较快，发展势头良好。但是，高新技术制造业、战略性新兴产业的增加值增长并没有带来其他传统工业的生产效益提升和增加值改善，如关联度较大的通用设备制造业增加值增速仅为4.3%，橡胶和塑料制品业增加值增速仅为4.8%，而化学原料和化学制品制造业增加值增速只有4.7%，均表现出了这一特点。

第三，受到现代产权制度和要素市场化水平发展差异的影响，目前城乡之间仍存在明显二元结构，从而导致了产业布局、资本流入和要素流动等方面的失衡。2019年新修定的《土地管理法》将农村的三类土地产权包括其中：一是集体经营性建设用地，与城镇土地一样同权同价、同等入市；二是农村的承包地，在所有权、承包权、流转权三权分置的基础上，承包农民享有规定期限内的有限产权；三是农民的宅基地，在坚持所有权、资格权和使用权三权分置的基础上，给予农民对宅基地的用益物权。尽管农村的现代产权制度开始确权建立，但仍存在市场、机制、登记和支付等方面的空缺和不足，产权交易规模有限、价格发现能力明显不足、应用范围较为狭窄，从而导致了农村要素市场的发展滞后，对社会资本和优质劳动要素的引导能力明显不足，并导致现代农业的生产组织、生产方式和要素投入无法得到有效的推广和应用，形成了产业布局、资本流入和要素流动等方面的失衡。2015年以来，城乡之间的居民平均收入比出现了小幅下降，四年的比值分别为2.73、2.72、2.71、2.69，说明我国城乡居民差距进一步减少，发展水平的趋同性有所改善。但是，城乡居民的收入总额却没有呈现出同向的变化，2015年以来四年的总额比值分别为3.49、3.67、3.82和3.96，说明城乡之间的收入差距缩小主要与农村劳动力要素减少和农业机械化的应用有关系，城乡之间的资本积累、收入水平和消费能力的差距仍在扩大。

第四，近年来，我国以土地和房地产为主要类型的资产价格迅速上涨，而产出水平和收益水平的提升水平则相对有限，形成了资产溢价和产出收益之间的失衡。以新房市场为例，按照国家统计局的统计，2015年以来，我国新房市场的平均涨幅（每平米售价）分别为7.4%、10.1%、5.6%、10.7%；而同期规模以上工业企业的主营业务利润率分别为5.28%、5.97%、6.46%和6.49%，除2017年外，规模以上工业企业的利润率均远远低于同期的房价涨幅。而以二手房市场来看，在一线城市市场均呈高位运行，2016年底以来，北京、上海的租售比突破了700个月，而深圳的租售比也突破了650个月，广州虽然情况较好，但也在550个月左右，这样，我国一线城市的房屋租金收益率总体维持在1.7%至2.2%之间，与同期城市商业银行实际储蓄利率水平基本相当。也即因资产价格过高，在收益率受到整体产出限制（增加值水平限制）无法有效提高的情况下，会形成资产价格（溢价）与产出收益之间的失衡。

 

二、应对经济下行压力挑战  稳字当头实施宏观调控

2019年12月10日至12日，中央经济工作会议在北京胜利召开。会议对2019年以来国内外风险挑战明显上升的复杂局面和我国迎难而上取得的经济社会发展的巨大成就进行了全面回顾，对在此过程中形成的主要经验进行了全面总结，针对2020年的经济形势给出了“全球动荡源和风险点显著增多”、“经济下行压力加大”的重要判断，并以此构建了“稳字当头”的宏观调控体系，提出了“提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性”的调控要求和“确保经济实现量的合理增长和质的稳步提升”的调控目标。

2020年1月中下旬，新年伊始，新春将至，受党中央、国务院的委托，国家卫健委高级别专家组赴武汉调查评估新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称新冠肺炎）。随后，以1月20日高级别专家组成员钟南山院士接受央视专访，提出了新冠肺炎存在人传人的现象为标志，全国上下进入到以防控新冠肺炎为主要工作的阶段。1月23日上午10时，武汉开启了对新冠肺炎阻断传播的“封城”模式；1月24日，考虑到武汉与湖北其他市州的密切往来，湖北各市也陆续进入到“封城”状态；1月25日，农历正月初一，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，强调“把疫情防控工作作为当前最重要的工作来抓”。随后，全国各地以降低人员流动、隔离疫情传播、实施联防联控、全力救治感染患者、加强药品和物资保障工作为重点的第一阶段疫情防控和社会稳定工作随之展开。

这样，对宏观经济政策体系的设计和宏观调控框架的分析就需要基于中央经济工作会议的部署和新冠肺炎疫情防控的需要来进行展开。将中央经济工作会议确定的“稳字当头”的原则和“积极财政政策+稳健货币政策”的框架作为宏观经济政策体系的设计基础和宏观调控在2020年的“中长期”要求予以落实；与此同时，将新冠肺炎疫情防控工作作为重大突发事件和2020年的“中期管理”对象进行设计，从而将2020年经济政策的一般原则与当前及今后一个阶段的疫情防控要求有效的结合在一起，实现疫情防控、经济发展、社会稳定、人民幸福的综合目标，圆满收官“十三五”，胜利实现全面建成小康社会的宏伟目标。

（一）2020年宏观经济政策体系和宏观调控的基本框架

根据上述分析，我们将2020年的宏观经济政策体系和宏观调控的基本框架按照基础要求、构成部分（横向框架）、构成阶段（纵向框架）、政策矩阵（综合框架）来进行规划设计。具体内容如下：

1．基础要求：积极财政政策+稳健货币政策

根据2019年中央经济工作会议的要求，2020年的宏观经济政策的基础政策仍然是财政政策和货币政策，而宏观调控的基础框架仍然是积极财政政策+稳健货币政策，并“坚持稳字当头，坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底的政策框架”。这样，根据中央经济工作会议的要求，我们首先确立2020年宏观经济政策和宏观调控的四项基础要求。

第一，坚持稳字当头，宏观经济政策框架稳、方向稳、模式稳、体系稳。从当前的情况来看，国内的结构性因素和国际上的多重矛盾交织，而经济转型、结构升级和生产模式创新又需要企业有效的发挥自己的能力和潜力。因此，宏观经济政策不应过于频繁的调整，直接干预和影响市场对资源的配置，而是要将空间和时间交给市场，交给企业，由企业来做主、决策，并同企业来承担经营的成果和失败的风险。但在微观上，针对具体的企业和主体，要运用合理的手段，协助其突破关键的难关和风险点，形成对社会经济需求的有效响应机制。在社会政策上，针对市场竞争的风险和要素禀赋的差异，要建立起保障和托底制度，避免不必要的恐慌和风险情绪传递。

第二，积极的财政政策要大力提质增效。政策质量的提高和效率的提升是指更加注重政策的前瞻性、针对性、有效性，减少和降低政策成本，以及对市场不必要的扭曲。核心是要做好以下三点：一是更加注重结构调整，突出财政政策对中小企业、关键技术、短板领域和核心环节的作用，兼顾重点和全面；二是更加有效的配置财政资源，坚决压缩一般性支出，提高财政资金的使用效率，优化财政资源的配置结构；三是做好重点领域保障，集中力量实现关键领域的突破，以关键节点支撑和带动全局，坚决做好经济社会发展的保障和促进工作，支持基层保工资、保运转、保基本民生。

第三，稳健的货币政策要灵活适度。政策的灵活是指政策手段、对象和策略要保持灵活性，而并不是指政策目标、机制和原则；政府的适度是指应以市场发挥决定性作用为前提，应坚持风险管理的底线思维，支持风险与收益相平衡、增长与退出相适应。要着力做好以下三个方面：一是保持流动性合理充裕，原则上不做大规模的信用扩张计划，货币信贷、社会融资规模增长同经济发展相适应，保持社会流动性的充裕稳定，避免因开工延迟和生产停滞而导致的流动性问题；二是着力推进利率市场化改革，完善资本市场的定价机制，疏通货币政策传导机制，建立融资风险发现和管理机制，降低社会融资成本；三是要深化金融供给侧结构性改革，坚持金融的本源意识和宗旨意识，增加制造业中长期融资，更好缓解民营和中小微企业融资难融资贵问题。

第四，在基础框架之外，要将财政政策、货币政策同消费、投资、就业、产业、区域等政策形成合力。也即，受到周期性、结构性和体制性问题的综合影响，我们对政策的使用不能单一化，而应有协调、成体系的使用各项政策，使政策的效力得以发挥，使政策的合力得以提升。在政策的施力方向上，要引导资金投向供需共同受益、具有乘数效应的先进制造、民生建设、基础设施短板等领域，促进产业和消费“双升级”。

2．2020年宏观经济政策和宏观调控的“三个构成部分”

根据上述“基础要求”的内容，我们将2020年的宏观经济政策划分为三个构成部分，并构建各构成部分的“工具箱”，形成2020年可供选择和使用的政策措施。具体有：

第一层次：财政、金融政策。这属于基础性政策，既可以独立发挥作用，又可以与其他领域的政策相融合，发挥政策合力。主要的政策工具构成见表2所示：

表2  财政、货币金融政策的政策工具汇总

政策

名称

财政政策

货币金融政策

政策

工具

财政补贴（含贴息）

再贷款（含MLF）

政府采购（含购买服务）

再贴现

税收政策（含收费基金等）

公开市场操作（逆回购）

债务政策（含专项债）

利率政策（含LPR）

股权投资政策（含PPP）

信贷政策

政府担保和再担保

存款准备金

国有资本管理与处置

汇率政策

绩效管理与评价

存款保险政策

国库管理

政府投资（引导）基金等

第二层次：产业和区域政策。产业政策实际上包括两个方面：一是产业层面的支持和促进政策，如战略性新兴产业的发展支持政策等；二是企业层面的支持和促进政策，如小微企业的发展和鼓励政策等。区域政策也包括大区域政策和小区域政策：大区域政策往往是指超过一个城市范围的统一的区域政策，如成渝经济区的政策；小区域政策主要是指城市范围内部的特殊园区政策，如出口加工区、保税区等。具体的产业政策和区域政策往往要基于基础政策展开，这样形成了如表3所示的总体情况：

表3  产业和区域政策主要政策措施汇总

政策

名称

产业政策

区域政策

政策

工具

产业性财政政策

区域性财政政策

产业性金融政策

区域性金融政策

产业性人才用工政策

区域性人才用工政策

产业分类管理政策

区域体制管理政策

产业专业服务措施

区域专业服务措施

小微企业专项扶持政策

特殊园区管理政策

高新技术企业扶持政策

区域性土地政策

产业链扶持与生态提升政策

区域性地理标志、品牌政策

第三层次：消费、投资和贸易政策。这一类型的政策更加注重直接的政策产出效果，核心是要处理好市场在资源配置中发挥决定性作用的同时，更好地发挥政府作用。也即上述政策的立足点是完善市场体制机制，弥补市场短板瓶颈，提升市场效应效率，发挥区域的比较优势和产业的竞争优势。具体政策手段由于过繁过细，在此不采取直接列明的方式，而是根据具体的运行情况，坚持微观政策要活的方式进行针对性的突破和处置。

 

3．2020年宏观经济政策和宏观调控的“三个阶段”

受到“三期叠加”问题、重大风险和新冠肺炎疫情防控的共同影响，2020年的宏观经济政策的构建和宏观调控的实施需要分阶段、有重点、有步骤的展开。根据当前的情况和今年经济社会发展的目标要求，大致可以分为三个阶段，即：保供应阶段、保稳定阶段、保增长阶段。具体有：

第一，保供应阶段。保供应阶段的核心是保证疫情防控所需要的各种物资的生产、物流和流通，并做到结构性匹配和系统性平衡（如不能只有口罩，而要口罩、防护服、乳胶手套、护目镜都要到位），而且供给要与实际需求匹配在一起，使真正急需的地区和人群能够获得有效而充足的保障，其他地区和人群能够获得正常的防疫保障。需要强调的是，这种供应不仅仅是生产出来，而是有效的获得和得到，其中既要包括生产、物流、流通、保障等多个环节，也要包括信息流、物流、资金流和制度流的高度协调。

第二，保稳定阶段。在疫情得到有效控制，特别是拿出了针对性的治疗药物和方案之后，我们将进入到今年宏观调控的第二个阶段，保持经济社会形势的基本稳定。保稳定的重点包括以下四点：一是中小企业平稳复工、复产，而不是停工、破产；二是服务业营业所需保障用品足额到位，具备全面开展生产和服务的要件；三是企业职工尤其是民营企业职工就业形势稳定，收入水平维持在合理区间；四是全球供应链和产业链上的相关企业尽快开工，避免因长时间停工而导致的国际产业链转移或是供应链替代等问题。

第三，保增长阶段。2020年是“十三五”规划的收官之年，也是全面建成小康社会的关键之年，完成各项发展任务，确保人民生活水平的有序提高是2020年经济社会发展的重要目标。在疫情得到全面控制和有效化解之后，宏观经济政策应快速转向保增长、促发展。核心的重点有：第一，扩大基础设施投资，带动产出增长和全社会总需求的增加；第二，以服务消费为重点，扩大和提升消费；第三，有效推动中美经贸协议第一阶段成果的履行，加强供应链管理和维护，确保不脱链、不转移；第四，适当容忍通胀压力，严格控制房地产等资产投资和价格波动，快速修复年度居民资产负债表，支持实体经济复产、扩产，有效带动就业增长。

4．政策矩阵：2020年宏观调控基本框架和政策重点

根据前述分析，我们以宏观经济政策的构成部分作为横向指标，以宏观调控的阶段划分作为纵向指标，形成了如表4所示的政策矩阵模型。

表4  2020年宏观经济政策与宏观调控基本取向矩阵

指标

财政货币政策

产业区域政策

消费投资贸易

保供应

降低融资成本，保障流动性，减税降费，返还存量，加大政府采购

重点支持疫区治疗，全面防控。医疗器械、保障物资和生活必需品

保持消费平稳；支持企业保障任务产能扩张；加大医药及用品进口

保稳定

中小企业定向降准，降低社保负担，加大信用性、设备类贷款，扩大政府担保、贴息

支持非重点疫区的中小企业复工复产，有序推动职工返程，实施重点园区保障方案

支持扩大服务消费；扩大公共卫生设施投资；鼓励相关产业园区的特色产品出口扩张

保增长

完善政府投资体制机制，实施投资抵税安排，优化贷款结构，适度扩大流动性供给

重点支持重点企业、核心企业创新扩产，创新产业组织模式，改进和提升人才就业政策

支持扩大耐用消费品；扩大基建投资；以供应链和产业链为重点扩大出口

根据表4的内容规划，我们按照保供应、保稳定、保运转三个阶段的不同要求，将2020年的宏观调控政策予以设计和呈现。

（二）保供应阶段的宏观经济政策与宏观调控要点

保供应阶段主要是指在疫情的暴发期、发展期，为应对疫情蔓延，为治疗工作争取宝贵的时间而实施的政策。这一阶段主要集中于2020年的1月下旬至2月，约40天的时间。保供应的核心目标和总体要求，我们按照三个层次的政策划分，提出相关的政策建议。具体有：

1．财政政策要点

第一，对于餐饮、零售业全面实行增值税进项留抵退税政策，不再区分2019年4月1日之前还是之后形成的进项留抵，建议一次性退回给企业；此外，应简化现有申请及审批流程，缩短退税时间。对于2019年4月1日之后形成的进项留抵，不应再有六个月期限和退税金额限制，建议在特殊时期当月申报次月退回。取消或大幅简化现有申请及审批流程，缩短退税时间。

第二，推迟2019年企业所得税汇算清缴申报缴纳截止期，推迟申报缴纳3个月，对于疫情严重的地区可根据具体情况进一步延期。

第三，综合考虑职工收入结构，针对防控疫情期间所取得的加班费、全勤奖、绩效奖，以及政府提供的特定补贴等收入，减免疫情期间员工个人所得税。

第四，对参加防控疫情保供应的企业，减免2020年残疾人就业保证金、地方政府基金、政府规费等，如：河道费、水利基金等。

第五，针对疫情期间的费用包括工资、福利费、水电费及房租，考虑到上述费用事实上成为企业的净损失，应允许150%加计扣除，并可延后至法定弥补亏损期间享受。

第六，对于企业、个人等向各级政府民政部门、卫生部门捐赠用于疫情防护的现金和实物，简化取得捐赠票据的要求（如直接捐赠医院、企业或个人的情况），并允许在缴纳所得税前全额扣除。

第七，针对疫情期间报废的原材料等物资，明确增值税进项税无需转出，企业所得税给予150%加计扣除，并可延后至法定弥补亏损期间享受。

第八，全面落实银发[2020]29号文件，对央行确定的名单制管理的疫情保供应企业的贷款给予50%的贴息安排；政府出资的担保和再担保机构要降低担保收费，取消反担保要求，对国家融资担保基金的再担保收费标准予以减半。

第九，建立保障性物资（含医疗保障、生活保障、生产防护保障）的国家收储制度和援助制度。及时公布保障性物资国家收储的清单、价格、规模和操作方法，解决企业扩产、转产和提升产品质量标准的后顾之忧。

 

2．货币金融政策要点

第一，保持流动性合理充裕。继续强化预期引导，通过公开市场操作、常备借贷便利、再贷款、再贴现等多种货币政策工具，提供充足流动性，保持金融市场流动性合理充裕，维护货币市场利率平稳运行。

第二，提高2020年1-2月的法定存款准备金的容忍度。在1月上旬已经全面降准的情况下，央行应对1月下旬和2月份存款准备金的考核提升容忍度，避免特定区域、特定机构的流动性异常波动。

第三，实施名单制管理，加大对疫情防控相关领域的信贷支持力度。在疫情防控期间，对生产、运输和销售应对疫情使用的医用防护服、医用口罩、医用护目镜、新型冠状病毒检测试剂盒、负压救护车、消毒机、84消毒液、红外测温仪和相关药品等重要医用物资，以及重要生活物资的骨干企业实行名单制管理。人民银行通过专项再贷款向金融机构提供低成本资金，支持金融机构对名单内的企业提供优惠利率的信贷支持。

第四，主动服务相关防控单位和行业，提供全方位的金融支持和保障。金融机构要加强与有关医院、医疗科研单位和相关企业的服务对接，提供足额信贷资源，全力满足相关单位和企业卫生防疫、医药用品制造及采购、公共卫生基础设施建设、科研攻关、技术改造等方面的合理融资需求。

第五，支持金融机构进行全系统和企业内部的整体协调和资源调动，为疫情严重地区提供更多更好的金融保障。金融机构要通过调整区域融资政策、企业内部资金转移定价、市场内部联合金融服务、实施差异化的绩效考核办法等措施，提升受疫情影响严重地区的金融供给能力。

第六，为受疫情影响较大的地区、行业和企业提供差异化优惠的金融服务。对受疫情影响较大的批发零售、住宿餐饮、物流运输、文化旅游等行业，以及有发展前景但受疫情影响暂遇困难的企业，特别是小微企业，不得盲目抽贷、断贷、压贷。对受疫情影响严重的企业到期还款困难的，可予以展期或续贷。通过适当下调贷款利率、增加信用贷款和中长期贷款等方式，支持相关企业战胜疫情灾害影响。

第七，完善受疫情影响的社会民生领域的金融服务。对因感染新型肺炎住院治疗或隔离人员、疫情防控需要隔离观察人员、参加疫情防控工作人员以及受疫情影响暂时失去收入来源的人群，金融机构要在信贷政策上予以适当倾斜，灵活调整住房按揭、信用卡等个人信贷还款安排，合理延后还款期限。对感染新型肺炎或受疫情影响受损的出险理赔客户，金融机构要优先处理，适当扩展责任范围，应赔尽赔。

第八，提高疫情期间金融服务的效率。对受疫情影响较大领域和地区的融资需求，金融机构要建立、启动快速审批通道，简化业务流程，切实提高业务办理效率。在受到交通管制的地区，金融机构要创新工作方式，采取在就近网点办公、召开视频会议等方式尽快为企业办理审批放款等业务。

第九，发挥金融租赁特色优势。对于在金融租赁公司办理疫情防控相关医疗设备的金融租赁业务，鼓励予以缓收或减收相关租金和利息，提供医疗设备租赁优惠金融服务。

3．产业区域政策要点

本处的政策内容，主要着力于一些新的政策建议。

第一，2019年上缴工会经费100%返回企业，并加大2020年工会经费企业返还比例；或者就2020年工会经费以企业实际支付额度（疫情物资等采购金额）作为缴费依据，从而鼓励企业将更多的工会经费用于员工的疫情防护上。

第二，降低企业的社会保障压力和负担，避免当前过大的现金流挤出。建议允许企业缓缴养老保险、失业保险和工伤保险，缓缴期6个月；并根据疫情期间的实际情况，阶段性的下调社会保险的缴费基数，加大中央财政对养老保险、全国社保基金的支持力度。

第三，人社部门根据就业优先政策的要求，加大失业保险金结存余额部分资金的使用管理。在疫情防控期间，阶段性的将政策重点由扩大新增就业，转向稳定就业存量，根据企业的现实压力和切身需求，给予稳岗津贴补助。

第四，降低企业用工约束，增加企业用工灵活性管理。主要包括以下四个要求：一是延长综合工时审批的时效，明确在岗位性质不变的情况下，延长一次申请的生效期，建议统一按年计算综合工时；二是开放重点企业申请综合工时和不定时工时的绿色通道，简化办理手续，缩短审批时间；三是明确开放门店全部岗位的年度综合工时申请审批，确保以法人公司为单位的综合工时批件在法人公司所辖门店的工作城市内均有同等合规效力；四是取消非全日制每天不得超过4小时的要求，允许各地社保机构为非全用工单独缴纳工伤保险。

第五，对在疫情期间感染新型肺炎的个人创业者，对于创业担保贷款可展期一年，并继续享受原定标准的财政贴息支持。

4．消费、投资和贸易政策要点

第一，对疫情严重影响期间，保证生产防疫物资和供应居民日常生活物资销售的企业给予企业或员工补贴。超市企业为了保证所有居民的蔬菜粮油等民众生活，也与医护人员一样的工作，参照医护人员津贴发放模式，根据商超等流通行业在落实“保供应”的实绩，适当给予超市企业或员工补助，帮助企业渡过难关。

第二，支持医疗设备、防护用品的生产和流通，对在此过程中形成的新产能、新产品、新技术予以适当的补贴、贴息和政府购买。对运输企业、流通企业在此过程中增加的体温检验、防疫防护等设备予以支持和补贴。

第三，将重要保障品的运输企业、流通企业纳入相关防护用品的优先供应单位，确保一线工作人员得到有效防护，安全高效的开展劳动和服务，切实保障居民生活和社会必需品的供给。

第四，加大对相关医疗器械、医疗防护用品、相关医疗专利技术、相关病毒抑制性和治疗性药品的进口力度，实施简化、高效和低成本的进口管理安排，对涉及的进口环节税收比照实验室和高新技术设备和关键原材料的进口政策予以优惠。

（三）保稳定阶段的宏观经济政策与宏观调控要点

保稳定阶段应在疫情得到控制，疾病能够治疗的时期，大致为2020年的3-5月期间。保稳定的关键是中小企业稳定、就业形势稳定、保障物资与生产经营相平衡、出口供应链稳定。

1．财政政策要点

第一，针对疫情期间坚持营业的保供应企业，特别是与居民生活和防疫保障直接相关的餐饮企业、运输物流企业、零售企业和酒店企业等，给予新业务、新模式开发补贴和保供应实绩情况的一次性奖励。

第二，对于疫情严重地区（如湖北省）的企业，考虑到疫情对企业生产经营的影响至少为40天的时间，约占全年1/9，严重影响企业利润水平，建议2020年企业所得税减半征收。

第三，根据重点保供应企业在此期间增加的设备、运输工具等固定资产投资，允许对该类扩大产能购置设备的固定资产投资在税前一次性扣除，不再受500万元的上限的限制。

第四，因疫情影响遭受重大损失，纳税人缴纳城镇土地使用税、房产税确有困难的，经税务机关核准，减征或者免征城镇土地使用税、房产税。

第五，根据疫情消退后的情况，根据企业在疫情期间的贡献和产生的实际成本和重大损失，进一步增补保供企业名单，扩大名单制支持的范围，财政根据新增名单的情况，补贴企业疫情期间的银行贷款利息。

2．货币金融政策要点

第一，重点加大对制造业的信贷尤其是中长期贷款的支持。考虑到制造业用工带有封闭性、稳定性的特点，可考虑允许制造业集中的地区，在确保疫情可防可控的情况下，加速相关员工返程安排，尽快恢复生产。推动金融机构根据企业的复工情况，以制造业为重点增加制造业中长期贷款投放。

第二，支持开发性、政策性银行加大信贷支持力度。国家开发银行、进出口银行、农业发展银行要结合自身业务范围，加强统筹协调，合理调整信贷安排，加大对市场化融资有困难的防疫单位和企业的生产研发、医药用品进口采购，以及重要生活物资供应企业的生产、运输和销售的资金支持力度，在支持疫情防控的同时，全力支持国内相关产业体系和稳定机制的完善。

第三，稳妥开展金融市场相关业务。金融机构要合理调配人员，稳妥开展金融市场相关交易、清算、结算、发行、承销等工作，加强流动性管理与风险应对。要合理引导投资者预期，确保金融市场各项业务平稳有序开展。对受疫情影响较大地区的金融机构，要保持正常业务往来，加大支持力度。

第四，加大电子支付服务保障力度。支持银行业金融机构、非银行支付机构在疫情防控期间，采用远程视频、电话等方式办理商户准入审核和日常巡检。鼓励清算机构、银行业金融机构和非银行支付机构对特定领域或区域特约商户实行支付服务手续费优惠。银行业金融机构、非银行支付机构要强化电子渠道服务保障，灵活调整相关业务限额，引导客户通过电子商业汇票系统、个人网上银行、企业网上银行、手机银行、支付服务APP等电子化渠道在线办理支付结算业务。

 

3．产业区域政策要点

第一，重点人员流出、流入城市要逐步解除有劳动雇佣合同、人员流向明确的劳动者的流动限制。按照先保供应行业、本地制造企业、关键制造企业、产业链生态企业、生产性服务企业、生活性服务企业的顺序来安排员工返程、员工接入、员工防疫和员工投产。

第二，延长与国有企业签订合同履行期限。对已与国有企业签订合同的中小企业，确因疫情影响，无法按时履行合同义务的，可以适当延长合同履行期限，具体延长期限由双方协商后重新确定。国有企业要按照合同约定按时足额支付相关款项，不得形成新增逾期拖欠。

第三，支持设立创业孵化基地、园区运营补贴。对在疫情期间为承租的中小企业减免租金的省级创业孵化示范基地、示范园区，给予3个月期限的运营补贴，补贴标准可考虑为减免租金总额的30—40%，所需资金采用存量调整、结构优化的方式进行安排。

第四，缓解企业用能成本压力。对中小企业生产经营所需的用电、用气、用水等，实行“欠费不停供”措施。疫情结束后3个月内，由企业补缴缓缴的各项费用。

第五，稳定企业劳动关系。企业因受疫情影响导致生产经营困难的，可以与职工集体协商，采取协商薪酬、调整工时、轮岗轮休、在岗培训等措施，保留劳动关系。

4．消费、投资和贸易政策要点

第一，全力支持扩大服务消费。重点是在疫情防控期间形成的在线服务、隔离服务、协同服务等。此外，在疫情得到有效控制的情况下，尽快支持部分生活服务业的恢复与发展，既降低企业压力，又满足公众需求，并有效提升企业职工收入，防范通货膨胀。

第二，扩大公共卫生基础设施、保障设施和生产能力的投资。调整地方政府原定的固定资产投资方案，坚持市场化和保障性并重的原则，适度鼓励公共卫生生产能力的投资，并通过收储、援助的方式形成对25%左右的过剩生产能力的消化。要将公共卫生基础设施、保障设施按照信息化、物联网、云服务的理念进行补短板、提效益、创新模式。

第三，在疫情可控的情况下，按照地区出口加工区、开发区、自贸区的产业发展需要，鼓励相关产业园区的特色产品出口扩大。尽快供应国际市场，确保在市场中的地位和话语权，确保现行供应链模式的稳定，避免不必要的外贸损失和压力。

（四）保增长阶段的宏观经济政策和宏观调控要点

保增长阶段是疫情已经基本消退，存量感染者的数量大幅度减少，死亡率大幅度降低的情况下，以快速恢复经济的产出能力、效益提高能力、就业保障能力和技术创新能力为目标的政策促进和支撑要求。这一时间应为6月以后至年底。主要政策建议为：

1．财政政策要点

第一，扩大赤字规模和专项债规模。全力支持地方政府在大幅度降低税费的情况下，对公共服务、市场运行和企业运转的支持能力和资源调动能力，较大幅度的增加政府债务收入，并适度增加债务资金的灵活性和针对性。建议全年赤字按照名义GDP的3.3%安排，较2018的赤字规模增加约8000亿元，有效弥补公益性投资的缺口；全国专项债进一步扩大规模，达到3.3—3.5万亿元，重点支持公共卫生项目的产能投资、基础设施投资和研发平台投资等。

第二，深入推进减税降费。重点着力于三个方面：一是探索进一步降低增值税税率的条件和空间，建议制造业在13%税率的基础上，再降低1个百分点至12%；交通运输业、建筑业等原征收9%税率的行业，再降低1个百分点至8%；二是原征收6%的企业，视其在疫情防控中的贡献和受到的损失，可以将原加计10%计算进项的范围进一步扩大，并将10%的加计扣除比例进一步提高到20%；三是延长2020年到期的企业以前年度可弥补亏损1-2年，以缓解2020年企业的赢利压力，并保证企业加大产出扩张能力。

第三，加大基础设施的投资力度。受到消费压力、房地产稳定压力和出口压力的影响，2020年面临总需求不足的压力。政府应通过扩大专项债、一般债，并同时加大PPP和其他基础设施投融资的力度，在弥补短板、扩大有效需求的同时，支持产业链较长、拉动能力较大、投资乘数较为明显的企业尽快投产、复工。建议2020年的基础设施投资按照20万亿的投资规模进行设计，并通过乘数效应进一步扩大其扩张和带动能力。

第四，全面实施预算绩效管理，提升财政资金的使用和产出效率。从财政职能来看，是进行财政资金管理和使用的政策手段，而从宏观调控来看，则是要提升财政资金的产出效率和效益。打通财政资金管理使用和财政资金产出效益的关键政策节点就是资金的绩效管理。2020年要全面实施预算绩效管理，将其范围扩大到整个部门、一级政府，将其对象扩大到基本支出、政策运行等方面。

2．货币金融政策要点

第一，货币政策坚持稳健的方向不变。尽管面临各种风险和压力，但2020年的货币政策的基本立足点仍然不是刺激经济增长，而是保持市场环境的包容、稳定，支持市场在资源配置中的决定性作用，支持企业的自主决策、自主经营和自担风险的安排。建议2020年的货币政策目标顺序调整为充分就业、经济增长、物价稳定和国际收支平衡。

第二，货币供应量是充裕平稳。2020年的货币供应量考虑到市场的周转速度大幅度放缓，可以采用再贷款或公开市场操作的方式，向市场中注入14天期到3个月期的流动性供给，以弥补市场流动性缺口；但不宜大规模同时使用中期借贷便利（MLF）和降准的安排。建议全年降准4次，一是全面降准两次，除1月份外，6月份的经济全面启动和稳增长也是一个重要的契机；二是定向降准2次，一次针对制造业，一次针对中小微企业。预计全年新增流动性（M2）供给在20万亿元左右，比2019年新增长25%，与名义GDP的比例为198%，与2019年水平基本相当，符合稳健货币政策的要求。

第三，坚持推进利率市场化改革，降低企业的融资成本。根据疫情过后我国企业的流动性情况，要全力支持企业债务展期、续期工作，确保流动性供给稳定。这样，适当引导市场利率下行就是正常的货币政策的选择。但考虑到同期的物价形势和汇率稳定性要求，市场利率的调整不宜过大过快，可以考虑随着货币供应量的变化而有效引导，如适度调低中期借贷便利（MLF）的利率，进而引导市场最优贷款利率（LPR）的持续下降。此外，全面清理企业融资中的不合理收费和其他附加费用负担，减少不必要的金融环节，在利率之外，切实降低企业的融资成本和负担。

第四，加强小微企业、民营企业等重点领域信贷支持。在保增长阶段，金融机构要围绕内部资源配置、激励考核安排等加强服务能力建设，继续加大对小微企业、民营企业支持力度，要保持贷款增速，切实落实综合融资成本压降要求，支持企业扩大产能、改善质量、创新工艺。

第五，提高债券发行等服务效率。要优化公司信用类债券发行工作流程，鼓励金融机构线上提交公司信用类债券的发行申报材料，远程办理备案、注册等，减少疫情传播风险。对疫情较重地区金融机构和企业发行的金融债券、资产支持证券、公司信用类债券建立注册发行“绿色通道”，证券市场自律组织对拟投资于防疫相关医疗设备、疫苗药品生产研发企业的私募股权投资基金，建立登记备案“绿色通道”，切实提高服务效率。

3．产业区域政策要点

保增长阶段的产业区域政策的核心是要着力推动高质量发展。具体政策建议包括：

第一，坚持巩固、增强、提升、畅通的方针，以创新驱动和改革开放为两个轮子，全面提高经济整体竞争力，加快现代化经济体系建设。

第二，狠抓农业生产保障供给，加快农业供给侧结构性改革，带动农民增收和乡村振兴。要加快恢复生猪、禽蛋、蔬菜和粮食生产，做到保供稳价。

第三，深化科技体制改革，加快科技成果转化应用，加快提升企业技术创新能力，发挥国有企业在技术创新中的积极作用，健全鼓励支持基础研究、原始创新的体制机制，完善科技人才发现、培养、激励机制。全面支持开始新特药品、医疗设备、医疗器械的研发和制造，积极参与国际大科学工程，逐步形成和提升我国的创新能力。

第四，支持战略性产业发展，支持加大设备更新和技改投入，推进传统制造业优化升级。要落实减税降费政策，降低企业用电、用气、物流等成本，有序推进“僵尸企业”处置。要健全体制机制，打造一批有国际竞争力的先进制造业集群，提升产业基础能力和产业链现代化水平。要大力发展数字经济。

第五，更多依靠市场机制和现代科技创新推动服务业发展，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，推动生活性服务业向高品质和多样化升级。加快建设养老服务体系，支持社会力量发展普惠托育服务，推动旅游业高质量发展，推进体育健身产业市场化发展。

第六，加快落实区域发展战略，完善区域政策和空间布局，发挥各地比较优势，构建全国高质量发展的新动力源，推进京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设，打造世界级创新平台和增长极。要扎实推进雄安新区建设，落实长江经济带共抓大保护措施，推动黄河流域生态保护和高质量发展。要提高中心城市和城市群综合承载能力。

 

4．消费、投资和贸易政策要点

第一，全力支持扩大消费，引导消费结构有序升级。核心是要做好三个方面扩大消费：一是以耐用消费品为重点，扩大消费规模，尤其重视功能性家电、家装和搬运工具的需求，根据疫情之后的居民消费惯性进行顺势引导；二是完善流通渠道，弥补流通短板，尤其要重视支持本次抗疫中商超和餐饮企业的短板，重点加强社区商超的建设、餐饮外卖网络建设和电子支付体系建设等；三是建立和完善国家储备制度，有效加强储备管理，使储备与风险，储备与生产，储备与居民消费相衔接、相匹配。

第二，全面加强基础设施建设。要着眼国家长远发展，加强战略性、网络型基础设施建设，推进川藏铁路等重大项目建设，稳步推进通信网络建设，加快公共疫情防控和自然灾害防治重大工程实施，加强市政管网、城市停车场、冷链物流等建设，加快农村公路、信息、水利等设施建设。

第三，以保障供应链安全、维护产业链完整、实现价值链管理为重点，完善和提升我国的外贸战略。对外开放要继续往更大范围、更宽领域、更深层次的方向走，加强外商投资促进和保护，继续缩减外商投资负面清单。推动对外贸易稳中提质，引导企业开拓多元化出口市场。要降低关税总水平，并结合国内的关键需求，对相关重点领域和重点产品实施零关税策略。

（责任编辑：李颖）

责任编辑：李贤博

文章来源：http://www.71.cn/2020/0301/1086452.shtml