应急财政预算管理：方法与实施

 

应急管理是一个综合性的大型系统工程，公共财政在其中扮演着关键的角色。每一次突发事件的应对都要花很多钱，这些钱主要由财政提供，财政则要通过预算的安排。因此，在应急管理中，应急预算的角色是非常关键的。如今，我们国家正在全力应对新冠肺炎疫情对经济、社会各个方面的冲击，如何做好其中的应急预算，主要表现为两个方面：一是解决问题要求我们要有钱、花好钱；二是如何在应急管理中管理好这些钱。

应急财政预算管理这一主题表达的中心思想：一是突发事件的频发给我国应急管理造成了空前挑战。二是应急财政管理亟需完善，焦点是构建有效的应急预算体制。接下来，我将从我国突发事件分析以及应急管理的概念框架、财政资金来源、现状与构建有效的应急预算体制等方面，与大家进行深入交流。

一、突发事件频发带来的空前挑战

中国是一个灾害灾难比较频发的国家，这些灾害灾难具有突发性、不确定性与随机性、后果严重、综合性等一系列特征。每一次灾害灾难的应对都需要跨部门，没有任何一个部门或者几个部门能够独自解决，这涉及到各级政府间自上而下的指挥和财政协调问题。因此，应急管理是一套复杂的系统。

（一）应急预算：补偿损失和支持经济恢复

灾害灾难在国际上一般分为四个类型：第一类是自然灾害。第二类是事故灾难，比如交通、医疗、海洋污染、油气爆炸。第三类是社会灾害，比如恐怖袭击、群体事件、金融危机。第四类是公共卫生灾难，主要是大面积的传染疾病。

在自然灾害方面，我国季风气候显著，新构造运动非常强烈，属于地震高发区。同时，我国人口众多，70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质、海洋等自然灾害严重的地区，暴露在风险环境下的数量较大。另外，我国70%的灾害灾难源于气象灾害，特点是致灾强度大，频率高，干旱、泥石流、夏季高温、湖泊干涸、暴雨、沙尘暴、渤海台风等，均与气候变化相连。平均30%的人口与农作物受灾，以及30%的GDP受到灾害灾难的影响。可见，灾害灾难涉及的范围非常广泛。

近十年来，我国已经步入了突发公共事件高发期。比如，2003年“非典”公共卫生事件、2008年南方多省的冰雪灾害和汶川大地震、2009年震惊中外的乌鲁木齐市“7·5”公共安全事件、2012年北京市暴雨灾害、2013年11月发生的青岛输油管道爆炸事故，以及2020年依然严峻的新冠肺炎疫情。因此，应急管理在中国具有特殊的意义，而财政和预算在其中扮演着关键角色。目前，我们面临的问题既有公共财政比较紧张的问题，更有资金管理能力不足的问题。其中，钱的问题相对来讲比较好解决，更重要的是在有了足够的钱的前提下，我们的体制能不能管好这些钱。所以说，财政应急管理的核心是靠应急预算来进行管理。

应急预算主要解决两个问题：一是补偿损失，包括突发事件事前、事中和事后的大量开支。目前预算资金一直是我们国家应急管理的主要资金来源，通常占到90%以上。二是支持经济恢复。从当前的情况来看，中国经济在疫情以后的恢复状况是比较乐观的，其中一个原因就是中国经济更容易调控，政府有更多的政策工具和雄厚的财力来支持经济恢复。应急财政管理和应急预算，在应急管理过程中或应急管理之后这两个阶段都扮演着重要角色。

（二）公共财政：国家能力的关键部分

在突发公共事件的冲击面前，至关重要的是国家能力和民众对政府的信心。从国家能力上讲，世界各国的差别很大。此次抗击新冠肺炎疫情显示，中国的国家能力是明显位于世界前列的，比绝大多数国家的表现更好。此外，我们国家还有一个优势，就是民众对政府的信任度很高。

公共财政是国家能力的关键部分。一个国家能够在事前、事中和事后采取有力措施应对突发事件，其背后一定有强大的公共财政在支撑。强大的公共财政，不仅指有钱，还包括有花好钱的能力。没有这两点，财政能力就谈不上强大；财政能力谈不上强大，国家能力也一定比较弱。所以，我们可以看到世界上一些国家能力比较弱的国家，在交通、贫困、饮用水、社会安全网等方面存在诸多问题，新冠肺炎疫情造成的损失非常大。

应急管理的基本理念，就是通过国家能力和民众对政府的信心来保护生命、生存、生活的价值——珍惜生命、热爱生活、独立生存，这个价值是至高无上的。在突发事件的冲击面前，生命、生活、生存的价值高于经济的价值。所以，从这个意义上来讲，应急管理比常规管理更优先。简单来讲，应急管理背后是对生命尊严价值的一种高度认同。我们知道人类在早期处于一种霍布斯式的自然状态中，生命是“艰难、野蛮和短暂的”，应急管理首先就是要让人类脱离这种自然状态。从这个角度讲，应急管理也是人类文明发展到较高水平的一个标志。

（三）应急管理常态化

在人类历史上，公共卫生事件其实是从未断绝的，只是由于我们现在医学比较发达了，人类摆脱了原始的那种在病毒、细菌面前完全无能为力的状态。尽管如此，公共卫生事件对我们来讲仍然是常态事件。我们可能平时不太能注意到，地球上最残酷、历时最长的战争——30亿年来细胞每时每刻都在人类的身体上击退病毒的攻击。因此，应急管理应该是常态化的管理，而不是事到临头再说。

目前，我们国家预算体制的主要问题就是“预”的层面还有很大的改进空间。虽然理论上公共支出的需求是没有上限的，但在公共财政上，我们现在比改革开放前要强大很多。多年来，我们国家的预算财政支出已经超过了GDP的1/3，可以说是一个预算大国、财政大国、支出大国。正因为这样，我们在局部体制层面还存在缺陷的情况下也能够应对很多问题。同时，我们也应该意识到，如果制度层面的改革红利再前进一步，我们可以花更少的钱并把事情办得更好。

（四）抗击新冠肺炎疫情的启示

我们讲财政治理主要是讲三个问题：一是保证财政的可持续，包括控制地方债务膨胀、隐性债务等，以避免突发事件造成丧失支付能力；二是保证资金的合理配置，也就是支出的重点要能够反映国家战略和政府政策的重点；三是支出必须要有绩效，也就是把投入变成产出，用产出来实现成果。所谓有绩效就是花钱要少，公共服务的数量要充分，质量要可靠。

此次抗击新冠肺炎疫情给我们的最大启示，就是风险管理要纳入财政治理目标，使今后的改革方向更明确、工作更有针对性。需要注意的是，财政管理与财政治理两者是有区别的，治理是讲政策的制定和实施，是自上而下的；管理是讲政策的执行和落实。治理和管理是结合在一起的，治理高于管理，但治理是否有成效，要依靠管理去落实，所以两者要结合进行。

 

此次抗击新冠肺炎疫情给我们的启示，主要有三个方面：

第一，需要研究、描绘和计量这些风险。风险表现为损失的不确定性，这种损失可能是经济和资金层面的，也可能是生命和健康层面的。这些损失应该尽快加以计量，目前世界各地的公司都在计算新冠病毒的破坏成本。我们政府也需要在财政层面进行风险成本计量，因为风险成本信息决定了花多少钱，甚至钱花到何处、何时花钱。否则，风险预算就比较难以建立起来。还有就是，各国政府要投资建立跟踪疫情传播的数据管理系统，并且最好以实时的系统跟踪风险，能够及时分享新出现的卫生风险或潜在疫情信息，帮助各国以最佳的方式应对风险。我们可以看到，人工智能支撑的数据管理系统在我国新冠肺炎疫情防控中起到了很大的作用。

第二，把握最佳时机无比重要。应急管理中最关键的一个词就是时机，可能比钱还要重要。在公共卫生事件中，一线医务人员发现疾病出现与决策者及时掌握信息是非常关键的问题，而这个信息应是以证据为基础的信息，它不是一个猜测点，更不是谣言。时机问题在财政上也同样重要，如果事前没有足够的资金预防或者事中资金不足，事后恢复阶段又没有得力的措施，后果不堪设想。

第三，需要打造有效的应急预算体制。应急预算体制涉及很多应急管理的支持性事项，比如训练、装备、科研都涉及到应急与灾难，捐赠管理机制也有必要纳入应急预算体制。此外，应急预算体制还需要一系列配套的体制机制，包括标准化模块化的流程、简明通用的应急用语以及合理顺畅的指挥架构，这对于复杂的应急管理尤其重要。

另外，应急管理中还需要有一个配套模块，就是以应急基金对应急资金进行详细核算。应急基金应详细记录所有指定用途的捐款和相关支出，并进行内部管理与对外公开。政府每年应发布经过独立审查的相关财务报表，并在网站上定时更新和发布慈善收支信息，并承诺确保指定捐款百分百用于特定项目，而不会被挪用。应急基金里面的财务活动也要受到行业自律与财务会计准则委员会的双重约束。国际社会在此次应对新冠肺炎疫情中都非常强调信息的透明度。目前我国还没有正式的应急基金，仅有些非正式的，这是问题所在。

在此次抗击新冠肺炎疫情中，我们还有一个短板也被暴露出来，就是社会保障网还不够强大。我国的医疗保健指数在世界卫生系统中位列47位，与世界第二大经济体地位并不适应。因此，我们要强化社会保障网，包括卫生部门“以人为本”的服务，这里面的核心部分依然是公共财政和预算。

二、应急管理的概念框架

（一）什么是应急管理

应急管理，其实讲的是三个层次的问题。第一个层次是危机事件，对应的是危机管理，这是最严重的一种应急。第二个层次是突发事件，对应的是突发事件管理，这是常规的应急管理。第三个层次是风险来源，对应的是一般意义上的风险管理。因此，广义上的应急管理包括危机管理、突发事件管理和风险管理，狭义上的应急管理只是指突发事件管理，涉及到应急财政管理和公共预算里面的应急预算。

应急管理的理论基础就是应急管理是有价值的。这个价值怎么测量？国际上已经有一个公式：EVEM = -P·TEV–C，即经济价值=所降低的突发事件发生的概率×突发事件造成的损失－应急管理的相关成本。具体来讲，应急管理的价值在于:一是应急管理可以降低突发事件发生的概率。像新冠肺炎疫情或者流感等这类公共卫生事件，发生的概率如果降低，就会增加经济价值。二是应急管理可以降低突发事件造成的损失。就是说，这个突发事件已经发生了，要把损失降下来。二者相乘，就是拯救的价值，或者叫减少的损失,再减去应急管理的相关成本，得到的结果就叫做应急管理的经济价值。我国每年大大小小的突发事件时常发生，费钱、费事、成本高，今后可以按照这个公式的方向建立一套应急管理的绩效评价体系，同财政领域常规的绩效评价体系区分开来。

（二）财政应急管理机制

财政应急管理有以下几种机制：一是一般储备，比如我国现在的预算预备费；二是应急基金；三是购买保险，把风险转嫁出去，国际上比较多而我们国家则比较少；四是应急预算，就是在预算里面专门安排资金。应急预算和常规预算是两个概念，应急预算是按照风险概率乘以风险后果来估算的。风险概率就是风险几年发生一次或者一年发生几次。如果十年发生一次，这个风险概率就是10%；如果一年发生两次，这个概率就是200%。风险后果就是每一次事件发生造成的最大损失是多少。这两个指标相乘就是风险损失有多大，风险损失对应到灾难受体上，就是路面损毁、桥梁垮塌、通讯中断、电力中断、供水中断、校舍损毁等情况。所以，我们需要为灾难受体建立应急预算，也叫做风险损失预算。对于风险损失，财政上的补偿是主要部分，比如国家免费提供新冠病毒核酸检测。以上四种属于财政机制，但并不是所有的风险损失都要依靠财政上的补偿，我们不能把全部的风险都集中到政府身上。五是民间自助机制，这不属于财政应急而是民间家庭财政或私人财政。

（三）应急财政管理不同于应急预算

不同于应急预算，应急财政管理涉及的范围更宽，如政府保险、信贷担保、捐款等，并不要求全部过程纳入预算程序。其中，第一阶段是预算程序，也就是预算编制；第二阶段是预算的审查批准；第三阶段是预算的执行；第四阶段是预算的评估和审计。预算是公共财政的核心部分，如果我们把财政管理的问题放到预算程序里，就会涉及应急预算的概念，如稳定调节基金与预备费制度。

我们必须树立一个理念，就是尽可能把应急管理的事项纳入预算过程，包括财政管理的事项。因为在现代社会中，各级政府发挥作用主要靠的是制定和实施公共政策、制定和实施预算，这两个方面应该结合在一起，这样治理体制才是最有效的，我们才能提高治理能力和应急管理能力。政策的制定和实施最好不要脱离预算程序，最好是按照新预算法的规定，不要临时出台影响预算安排的政策和措施。

我国的突发事件一般分为四类，分别为公共安全事件、公共卫生事件、突发性事故以及自然灾害，新冠肺炎疫情属于公共卫生事件。应急预算对应四类突发事件，包括公共安全事件预算、公共卫生事件预算、突发性事故预算、自然灾害预算。在某一类突发事件中，我们要确保应急预算在应急管理的减缓、准备、反应和恢复四个阶段分别发挥作用。

应急财政管理基本原则一是合规，二是绩效。合规就是应急管理要遵循公共资金管理的底线，不能违规违纪违法。对于绩效来讲，应急管理又要求灵活性，有一定程度的自由裁量。在常规管理中灵活性相对较小，比如工资预算，预算里面拨付工资资金是没有裁量，也不允许有裁量的。应急财政管理要在合规与绩效之间保持平衡。换句话说，应急管理既要有裁量，但又不能够过多裁量。

我们还要区分管理与技术，即应急管理与技术操作。各种各样的突发事件每多少年发生一次、每发生一次的最大损失是多少，都是技术层面的问题。我们要能够既把应急管理和技术操作区分开来，又在实践中将两者结合在一起，管理需要技术来支撑，但技术不能代替管理，起到根本作用的还是管理，管理比技术更重要。

同时，我们也要学会区分常规预算与应急预算。常规预算是用来应对确定性事项的，常规预算=标准数量×标准价格，如人员经费预算=标准编制×人均标准工资。应急预算则是为应对风险损失而预算，风险损失预算=风险概率×风险后果×财政负担比例。应急预算是在不确定性环境中制定预算应对非常情形，财政部门应该被约束和引导围绕这三个变量去构建应急预算体制，并且要能够根据各种信息资料、数据、经验，判断各类风险事件的发生概率。现在财政部门普遍欠缺的是突发事件的预测人员，包括预测概率和预测后果，如桥梁垮塌可能导致的最大损失会是多少、正常情况下的财政补偿比例等。我们应该把这一工作当作财政管理的常规工作去做，如此在预算安排上就能够更得心应手了。所以说，我们不要小看了模型、公式，而应该围绕这个核心来做。

（四）应急管理四个阶段的主要活动

第一，减缓阶段。减缓是一种预防的事前活动，包括建筑法规、建筑使用管理、立法、公众教育、公共信息、保险、土地使用管理等。

第二，准备阶段。就是有迹象表明了某些突发事件可能将要发生，包括应急响应计划、预警系统、疏散计划、应急沟通、互助协议、公众教育、公众信息、资源储备、训练项目、检验性演练、避难场所等。

第三，响应阶段。响应是预案的执行阶段，包括紧急状态宣布、预警信息、公众信息、注册与跟踪、通知上级机构、激活协调中心、疏散、损失评估、搜救、提供医疗支持、迅速提供援助等。

第四，恢复阶段。恢复阶段主要是怎么花钱的问题，包括恢复基本服务、咨询项目、临时住房、金融支持或帮助、分配恢复物资、公众信息、长期医疗支持、满足公众诉求、恢复公共财产、经济影响研究、评估发展计划、开始重建任务等。

我们现在的问题就是不要事到临头才去花钱，事到临头花钱肯定是必要的，但是事前如果有所防范的话，可以节省很多钱。所以，在应急管理的四个阶段中，每个地方每个部门都要根据对风险概率、风险后果的技术性计算，建立风险损失预算，考虑好钱要怎么花、花在何处的问题。

凡事预则立，不预则废，这就说明了必须要有应急预算。应急管理要求的快速反应和救援资金快速到位很难以“一方有难、八方支援”的赈灾形式达成，我们需要时间去做这件事情，而如果事前有应急预算，问题就可以更好得到解决了。另外，缺失应急管理机制下按“急事急办、特事特办”的原则实施救济，很可能使财政陷入被动局面。如果按国际通行规范的应急管理流程事前预防，就可以避免许多突发事故，至少可以大大减缓其严重程度，这一点在世界各国有很多教训。

当前我国的应急管理体系亟需进行改革，其中应急财政预算是关键内容，焦点就是在“预”字上做文章。我国的应急预算制度化程度较低，应急预算经费流转比较随意且不够灵活。虽然我们在集中力量办大事、有效应对突发事件方面表现很好，但应急管理不是一个阶段问题，而是一个流程问题，所以还要加强流程层面的制度化建设。

预算稳定基金是应急预算的一部分，其中一个重要功能就是应对突发公共事件或者自然灾害的不时之需。各级财政中都有预算稳定基金，但这还是不够、不充分的，应急预算还涉及到方法问题，就是靠政府还是靠市场的问题。发展中国家一般应对突发事件主要是靠政府，我们国家也是这样。但应急管理的责任和义务不纯粹是政府的，各方都有责任和义务，民间部门、私人部门和市场可以在这个方面承担更大的责任也是有必要的。

（五）应急管理的财政资金来源

目前我国应急管理的财政资金来源主要有以下三个方面：一是常规储备资金，正常年份应对突发公共事件的财政资金，自然灾害以预备费、救灾资金物资和储备资金应对；二是年度预算安排，如灾害管理部门的防灾减灾支出，但现行预算科目下很难分离和统计。三是突发事件发生后的财政专项拨款，这是当前应急管理预算资金的主要来源。

应急财政资金的具体来源有很多，我国目前有预备费、转移支付、缩减预算支出节约资金、捐赠、国际援助、危机债券等，未来也可能会考虑公益性彩票、应急基金投资收益、预算结余、商业保险投资等，以求资金来源多样化。

 

三、应急财政预算管理现状

从过去危机事件的发生情况来看，在公共危机事件爆发并蔓延后，我国政府财政在资金保障、政策保障和措施保障等方面都发挥了非常重要的作用。新冠肺炎疫情发生以来，随着我国经济下行压力的加大，地方政府的财政紧张问题也随之凸显。解决财政紧张问题要从两个方面考虑：一是增加收入，二是把钱花好。把钱花好了，财政紧张程度和困难程度就降低了。越是钱没有管好，或者存在浪费，财政就越紧张。从这个角度上讲，我们目前的应急财政预算管理还是有一定缺陷和问题的，不过制度框架已经搭建起来了。

2003年是我国应急管理的起步年，在抗击非典取得胜利的表彰大会上,党中央国务院第一次明确提出,政府管理除了常态以外,我们要高度重视非常态管理。2004年是我国的应急预案编制之年，国务院办公厅分别发布了《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省人民政府公共事件总体应急预案框架指南》。2013-2014年是我国的应急管理改革深化之年，党的十八届三中全会决定成立国家安全委员会，指出财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。

（一）应急预算：现行资金保障与监管机制

近年来，我国坚持发挥自身应急管理体系的特色和优势，并借鉴国外应急管理的有益做法，积极推进国家应急管理体系和能力现代化。我国现行的资金保障与监管机制主要包括：

一是应急资金国库集中支付制度。以市县为单位设立应急资金专户，应急资金由财政部拨付省级财政国库单一账户，由国库集中支付市县资金专户集中使用，减少划拨环节。

二是预拨清算制度。建立中央、省级资金预拨清算制，先预拨后清算，应急预案一启动，便应启动资金预拨方案，通过国库集中支付体系即时预拨到市、县应急专户统一使用，待灾情过后、按照分级负担原则再予分级清算。我国已经在进行这方面的改变，但还没有改革到位。

三是政府间补偿机制。一旦发生灾害而地方无法自行承担时，迅速启动应急转移支付制度和政府间补偿机制，动员全国资源及时应灾。

四是评估、审计和报告环节。评估、审计和报告环节目前还比较薄弱，应急财政资金进行事后专项检查、需要大量临时决定的事项很难保证完全合规、当前体制整体上是一个临时体制等问题都需要做出改变。另外，各级政府、财政部门和审计监督机构重拨付、轻考核、监管缺位，评价体系不佳诱发乱花钱、花错钱现象等问题比较突出。

（二）应急管理的四项预算机制

目前，我国应急管理有四项预算机制：一是动用预备费，这是处置突发事件的基础财力保障。二是关闭预算追加闸门，如2003年抗击非典时财政部首先停止一般预算追加，把资金集中到应急管理上来。三是发布预算追减的指令指标和指导性要求，如2003年财政部要求中央各部门对本部门的业务费和项目支出预算按调减支出指标，以保证非典防治所需。四是调整预算支出结构，压缩一般性支出、调整专项、使用一般性结余等。但我国真正意义上的应急预算体系尚未形成。从企业方面来讲，预算资金仍是应急管理的绝对主力，应急管理的保险功能只能起补充作用。

（三）应急管理的预算机制不充分

目前我国有三类灾害应急预算拨款，分别是一般预算拨款、专项拨款和预备费。其中，1994年实施的《中华人民共和国预算法》第 32 条规定：各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1-3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。但总的来讲，我国应急管理的预算机制不充分。

第一，预算准备不足。缺乏对突发性公共事件的科学有效预估,预备费制度存在诸多问题。预备费的用途规定比较宽泛，细则上有很多不明确,可能用于政府管理中任何未及预料到的支出需要导致不够用。预备费的法律地位也模糊不清，1994年实施的《中华人民共和国预算法》没有具体解释何为特殊开支，实际上特殊开支对象覆盖所有类型的突发事件。另外，地方上有变通，有些地方规定“该项资金上半年一般不得动用”是有问题的。预备费的运作流程也不够通畅，尚未有专门的预备费支出流程以满足突发事件发生时特殊支付需求。

第二，应急管理各阶段资金配置不合理，尤其是前期预防性财政投入不足。其具体表现有：预防重视不足，更多注重看得见的政绩工程和经济效益，而目前用于卫生预防、环保设施、水利安全等支出依旧较少，最终应急管理的总成本急剧增加。我们要认识到，把握最佳时机无比重要，时机就是投入产出效益。比如，道路的维护保养少支出1元，就可能需要多花3-4元进行重建。同时，预防性支出分布在各部门、具体科目中，预算执行挤占时有发生，使突发事件爆发年度支出压力骤然增大，易形成危机状态下政府大包大揽、财政独撑的局面，导致应急预算支出快速膨胀。

第三，应急管理成本分担机制不健全。责任主体成本分担不均衡导致支出压力加剧、应急效果欠佳。主要问题就是突发事件发生以后，地方更多期待中央能够兜底买单，加大转移支付专款力度。这种政府间突发支出责任权利和义务分配不明确，容易导致互相推卸责任。近年来，我们通过出台一些文件尝试去解决这个问题，但总体上的改革措施还不充分，特别是风险发生后的合理分配责任的问题还不明确。而责任不明会有很多潜在后果，比如某级政府紧急支出被迫攀升，相关方在应急管理过程中不作为。例如，1998年长江中游特大洪灾暴露出我国防洪水利基础建设的不足和各类问题，在随后5年中我们共计投入建设资金3100亿元加强防洪体系的基础设施建设，其中使用国债资金1250亿元。这都是我们事后看到的问题，所以加强制度层面的建设非常重要。

四、构建有效的应急预算体制

（一）改革方向：走向应急预算体制

制度层面建设的核心是应急预算。现在我们主要是以急事急办、特事特办为主，这个模式实际是一套临时体制，存在很多问题，各种支出的调整都未经人大审批，只是由全国人大授权国务院安排支出，难以约束部门与机构随意扩大行政权力的行为，难以对应急资金的安排使用进行有效监督。

所以，今后我们的改革方向就是走向应急预算体制。对此，我们要解决两个问题：一是临时体制下财政角色只是被动执行和给钱的问题；二是“预则立”的主动应对功能不足的问题。解决这两个问题，都要依赖“预则立”的体制。其中，钱的问题，如预备费和专项拨款无力应对大型危机，要求我们必须构建专门的应急预算体制，建立应急基金，在预估四类突发事件的前提下保证其流动性；钱的决策与管理问题则更为重要，所以我们要用制度化取代临时体制。

应急预算体制不是使现有的制度变成零，而是使现有制度更加巩固，得到强化和改进。2004年，财政部颁布了《突发事件财政应急保障预案》，讲到按“特事特办、急事急办”及时拨付应急资金专款专用。临时拨款体制的好处在于一旦发生重特大突发事件，能够进行自上而下的救援式预算拨款；特别强调及时，应急反应速度快、资金拨付效率高。但也存在着中央财政救灾投入无计划性，尤其是在灾情评估环节很薄弱；财政救灾资金随意性难以避免，开支范围与标准不够明确，导致资金结存大；中央和地方财政救灾缺乏责任规则，地方过于依赖中央等问题。这只能通过制度规则的改革去解决。

另外，在应急预算体制下，突发事件发生后首先应启动相应级别的应急预案，各部门联合行动进入应急状态，财政部门集中精力处理专项拨款救助，而不再是依赖临时拨款解决问题。专项拨款取代预算调整，这是意义非凡的。

（二）应急预算体制是一项综合的系统工程

构建有效的应急预算体制，首先应该把它看作是一项综合的系统工程。按照突发性公共事件管理机制减缓阶段、准备阶段、反应阶段和恢复阶段分别提供资金支持。应急预算要有一套制度安排来协调应急管理各个环节、各个方面的工作，这是应急预算体制的基本理念。

（三）理解应急预算原则

构建有效的应急预算体制，对预算要有清晰的认知。应急预算体制能否解决问题，前提条件就是对预算要有清晰的认知，否则改革就会出现偏差。具体来讲，我们要理解预算的经典原则：一是年度性，预算决策必须每年进行一次，这个概念很重要。世界上每个国家的预算机关每年都要批准预算，这是一道防止乱花钱的防火墙。二是一致性，所有预算决策和资源必须集中起来，以公平对待所有申请，不能有很多预算外的账户、基金。政出多门、资金分散问题对应急管理来讲是一个大忌。三是恰当性，必须得到立法机关的正式批准，使预算单位能够合法开支。四是审计，财政收支必须受到审计监督。

在上述经典原则之外，我们还必须遵循新的灵活性原则——风险损失预算=风险概率×风险后果×财政补偿比例。此次新冠肺炎疫情和其他疫情大流行的风险都是可以估计和量化的，包括风险概率、风险后果、财政补偿比例。假如此次新冠肺炎疫情的风险概率为100年一遇，即各年的风险概率为1%；如果某个城市的最大风险损失（后果）为1000亿元人民币，其中财政分担的比例为70%，相应的风险预算=1000亿元×1%×70%=7亿元，也就是风险预算里的应急基金要保持在7亿元的水平。这意味着该城市必须在风险事件实际发生的情况下，能够拿出7亿元的财政资金用于抗击风险。同时此次新冠肺炎疫情也揭示了我们社会的脆弱性，暴露了国际社会协调合作、共同行动的困境。

（四）应急预算管理的配套安排

第一，明确三类风险策略。一是削减，就是我们不希望或不愿意承担风险，也叫风险厌恶。二是转移，通过购买保险可以把风险转移给保险公司；三是承担，风险预算是为了解决风险承担问题，风险削减和保险机制有限，总有一部分责任要自己承担。

第二，筹资机制与支出比重。医疗设备储备等需要有针对性和可持续的长期筹资机制，同时我们要提高应急管理支出比重。

第三，应急管理绩效考核。以抗击疫情为例，我们要建立一套抗疫绩效指标：一是预防；二是查明和报告，即快速查明并报告风险源头；三是快速反应，主要是指决策层面是否能快速反应；四是卫生体系，如防疫医院建设和医护人员要满足抗疫需求、药品供应和防疫物资供应充足；五是风险环境，采取有效措施控制疫情传播风险，及时发现隔离“超级感染者”；六是遵守国际规范，应急管理会涉及到国际层面的协调工作，这就需要制定为各国所统一遵循的国际规范。我们国家在探查疫情和做出反应方面表现良好，尽管卫生体系存在超负荷运转的情况，但在预防方面则较为薄弱。

另外，我们还需要实施一些具体的改革措施，比如预备费的提取和使用，我国预备费比例较低不足以应对特大灾害，预备费中应灾比例也没有明确的规定，甚至有的未将预备费用单独列支，这需要做一下改变。再比如补充预算问题，中央和地方财政应编制补充预算，常规预算没有考虑到的问题，可以靠补充预算去解决。

（据宣讲家网站报告录音整理

责任编辑：于慧）

责任编辑：李贤博

文章来源：http://www.71.cn/2020/0601/1090660.shtml