中国扶贫绩效与精准扶贫

 

今天跟大家交流“中国扶贫绩效与精准扶贫”，围绕这个主题讲三个方面的问题：第一，中国扶贫开发取得的成效及原因；第二，中国扶贫开发的两大阶段；第三，2020年后的扶贫策略。

一、中国扶贫开发取得的成效及原因

（一）中国大规模减贫成就

改革开放40余年来，中国取得了举世瞩目的减贫成就。按现行国家农村贫困标准测算,中国的农村贫困人口从1978年的7.7亿人减少到2019年底的551万人，累计减贫约7.6亿人，年均减少11.4%，绝大多数农村贫困人口在40年间摆脱了绝对贫困，生活状况得到大幅度改善。我国实现了人类有史以来规模最大、持续时间最长、惠及人口最多的减贫进程，取得了重大历史性成就，得到了国际社会的普遍肯定。

中国的减贫速度不断加快，得益于近年来扶贫开发工作力度的不断加强，脱贫攻坚虽然难度越来越大，但减贫速度却在不断加快。20世纪70年代末到80年代末，我国年均减贫速度低于3%；在20世纪90年代这10年间，年均减贫速度低于4%；到21世纪初的10年，年均减贫速度约为10%；而在2010年后的10年中，年均减贫速度超过20%，呈现减贫加速的趋势。

（二）中国扶贫开发成效显著的原因

要理解我国取得大规模减贫成效的原因，首先要明确贫困是如何定义的。对贫困的度量主要以经济福利（如收入和消费）为基础，由于一个国家的整体经济福利只有伴随经济的增长才能够提高，因此经济增长就成为任何采用绝对贫困概念的国家大规模减贫的先决条件。

中国的减贫成效是持续高速的经济增长和有针对性的扶贫开发共同作用的结果。一方面，经济长期高速增长为贫困人口提供了更多的就业和增收机会，同时这也使国力增强，让政府更有能力帮助贫困人口摆脱贫困。另一方面，自20世纪80年代中期以来，中央采取一系列政策和措施对贫困地区实施大规模扶贫开发，推动了我国减贫进程。中国和世界各国的减贫经验都表明，由于条件好、能力强的贫困人口会率先脱贫，越到后期扶贫难度越大，减贫速度越慢。中国近年来减贫速度越来越快的事实说明，精准扶贫策略是成功的，扶贫方式是有效的，大大推动了贫困人口脱贫的进程。

1.经济高速增长的减贫作用

第一，经济增长具有决定性作用。

从全球来看，东亚地区是近40年来经济增长最快的地区，同时也是减贫速度最快的地区。国内外学者就经济增长对减贫的贡献做过一些研究，研究结果表明，若将贫困变化分解为经济增长和收入分配，那么经济增长解释了短期贫困变化的70%和长期贫困变化的95%。也就是说，经济增长从短期看带动70%的贫困人口减少，从长期看带动95%的贫困人口减少。

从我国国情来看，改革开放40余年取得的惊人减贫成就与中高速的经济增长密不可分。比如，中国的经济增长与贫困发生率有显著的负相关关系，即随着人均GDP的增长，贫困发生率下降，人均GDP增长越高，贫困发生率下降就越快。按照这一规律，以1978年贫困标准估计的经济增长减贫弹性为-0.52，也就是居民收入增长1%，全国的贫困发生率下降0.52%。可见，经济增长对减贫具有决定性作用。

第二，农业发展对减贫的重要性。

中国持续的中高速经济增长对减贫有着显著的作用，但不同产业发展所产生的减贫效果不尽相同。其中，第一产业发展具有更突出的减贫效果，以农业为主的第一产业每增长1%，贫困发生率就下降1.13%。

农业和农村经济发展之所以有如此显著的减贫成效，主要有三个方面的原因：其一，中国的贫困人口主要在农村，农村发展越好，贫困人口受益越大。按照2010年的贫困标准，1978年总人口的80%为农村贫困人口，农业和农村经济发展有利于农村人口增收，对减少贫困作用显著。其二，中国的贫困家庭主要以农业为生，且越贫困，农业收入占比越高。1978年农村家庭第一产业收入占家庭总收入的比例高达94.1%，2009年农村家庭第一产业收入占比虽有下降，但仍高于80%，达到82.3%。其三，中国的土地等主要农业资源的分配较为平等，绝大多数农户容易从农业增长中受益。农民是最大的贫困受体，而与农民生存相关的主要生产要素就是土地，土地相关权利直接关系到农民收入水平的高低。

2.扶贫开发对减贫的重大作用

第一，扶贫开发加速减贫进程。

我国大规模的扶贫开发是从20世纪80年代中期开始的。1986年，国家成立了国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年改为国务院扶贫开发领导小组），下设国务院扶贫开发领导小组办公室。此后，各地从上到下成立了专门的扶贫机构，组织开展大规模的扶贫开发工作。当时，国家以贫困地区为工作重点进行扶贫开发，通过加快贫困地区的发展，带动贫困人口的减少，从而实现减贫。

换句话说，贫困人口的减少，一方面靠的是经济增长，另一方面靠的是长期有针对性的扶贫开发，而且后者所发挥的作用越来越大。1978年，我国的农村贫困发生率为97.5%。在这种条件下，最有效的减贫措施就是通过经济增长带动贫困人口收入的增加。但是，经过几十年的发展，我国基尼系数从改革开放初期的0.2上升至0.4，不断扩大的收入差距阻碍了经济增长的成果“涓滴”到贫困人口。而同时，国家经济发展进入新常态，单纯靠经济增长带动脱贫的外部动力不再充足；随着脱贫攻坚的深入，贫困人口的贫困程度加深，脱贫难度加大，使得通过经济增长难以持续带动贫困人口脱贫。所以在这种情况下，长期有针对性的扶贫开发就发挥了越来越大、越来越重要的作用。

 

第二，扶贫开发的主要历程。

1978年底中央工作会议和中共十一届三中全会揭开了改革开放的序幕，会议的一个重要成果是把党和国家工作的重点转移到经济建设上来。“让一部分人、一部分地区先富裕起来，最终达到共同富裕”。1978年12月，邓小平指出，“在西北、西南和其他一些地区，那里的生产和群众生活还很困难，国家应当从各方面给以帮助，特别要从物质上给以有力的支持”。1979-1985年，中国经济体制改革促进了经济的全面持续增长，以家庭联产承包责任制和农产品价格调整为重要内容的农村政策调整和体制改革，作为一种益贫式的增长方式，使农民收入普遍增加，农村贫困人口大规模减少。从收入增长效应上看，1978-1985年，农村居民实际人均纯收入增长169%，年均增长15.1%;从收入分配上看，农村基尼系数从1980年的0.241降低到0.227，农村内部收入差距缩小。按1978年的100元的贫困线估计，1978年中国贫困发生率为30.7%，贫困人口规模为2.5亿人，占世界贫困人口的比例约为四分之一。到1985年，中国解决了贫困人口中一半人口的温饱问题，农村贫困人口剩余1.25亿，贫困发生率为15%，年均减贫1786万。但这一时期，对贫困地区的扶持主要是以“撒胡椒面”式的实物救济“输血”为主，救济形式单一、分散、力度较低，很难集中解决一些制约区域发展的重要问题。

1980年代中期开始的反贫困计划，尝试改变以往无偿救助为主的扶持政策，转而以生产帮助为主、无偿救济为辅。其主要内容是为贫困农户提供信贷资金，实行以工代赈，兴建基础设施，建设基本农田，推广农业实用技术，扩大就业机会等。1984年，中共中央、国务院发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，基本目标是解决贫困地区的基本温饱问题，对策是经济开发。当时，对贫困地区的资金和物资扶持主要是用于发展生产，改变生产条件，增强地区经济活力，本质上是一种区域扶贫开发政策，注重经济开发、多种经营、商品经济等问题。1980年代初至1980年代末，为了帮助老少边穷地区尽快改变贫困落后面貌，国家先后设立了7笔扶贫专项资金，每年资金总额达到40亿元左右，其中四分之三左右属于低息或贴息的信贷资金。“七五”期间每年增加扶贫专项贴息贷款10亿元，通过实行以工代赈，发展贫困地区水利、公路、电力等基础设施，当时的以工代赈直接满足贫困地区群众的基本需求，提供了大量就业机会和消化了部分滞销产品。

“七五”扶贫开发的基本目标是解决温饱问题。“八五”扶贫开发工作是在这个基础上实现两个稳定:一是加强基本农田建设，当时的考虑是一人开发半亩到一亩的基本农田，提高粮食产量。主要做法是保水、保肥、保土，治山、治沟、种草、种树。主要目的是通过建设基本农田解决贫困地区粮食增产问题，进而解决吃饭和增收问题。二是发展多种经营，进行资源开发，建设区域性支柱产业。当时的经验是一户有几亩经济林或者几头牛、一群羊，就可以稳定地解决温饱问题;一个村抓住一两个优势项目，一两年就可以收到明显成效。这一时期开始，扶贫工作更加注重从单纯救济向经济开发转移，依靠科技进步和提高农民素质。扶贫政策逐渐考虑从按贫困人口平均分配资金向按项目、按效益转变，从资金单向输入向综合输入资金、技术、物资、培训、管理等转变。

这一系列政策措施取得了一定的效果。1992年，贫困人口从1985年的1.25亿减少到约8000万，1986-1992年7年时间，每年减少贫困人口624.8万，贫困人口占全国农村总人口的比重为8.8%。但这一时期贫困人口的下降速度明显低于改革开放初期的头七年。如果不采取特殊行动，中央既定的20世纪末解决农村温饱问题的任务可能完成不了。

1994年，国务院制定和发布的关于全国扶贫开发工作的纲领《国家八七扶贫攻坚计划》，标志着中国扶贫开发进入集中资源用7年时间解决8000万贫困人口温饱问题的决战时期。总的要求是:“坚持开发式扶贫的方针，努力提高扶贫开发效益，积极创造稳定解决温饱问题的基础条件。”在扶持范围上，以调整后的592个国定贫困县为扶持的重点，中央财政、信贷、以工代赈等扶贫资金主要集中投放在国定贫困县;扶持资金投放上，以调整投向后的中西部省份为重点，重大项目向贫困地区倾斜;扶贫资金投入结构上，以中央投入为主，加大省市投入;扶贫责任制上，强调统一领导，分级负责，以省为主。当时扶贫工作的目标是解决贫困户的温饱问题，实践证明，种植业、养殖业和以农产品为原料的加工业是当时最有效的扶贫产业，贷款回收率也相对较高。主要做法是，通过扶贫经济实体组织经济开发，将经济开发和扶持到户结合在一起，把解决温饱的工作指标量化到户，提高资源开发的水平和效益。扶贫信贷资金统一由中国农业银行和中国农业发展银行来管理，将扶贫资金的分配使用与效益直接挂钩，把到期贷款回收比例作为衡量扶贫开发工作成效的一个重要标志，让扶贫经济实体承包扶贫项目，统贷统还，而非直接向农户分散贷款。

1994-2000年，中央政府每年再增加10亿元以工代赈资金、10亿元扶贫专项贴息贷款。实际上，中国政府的扶贫投入由1994年的97.85亿元增加到2000年的248.15亿元，累计投入中央扶贫资金1127亿元，相当于1986-1993年扶贫投入总量的3倍。经过数年的扶持，贫困人口的结构和分布状况发生了很大的变化，投入资源较多的重点县脱贫速度明显加快。到2000年，全国没有解决温饱问题的贫困人口减少到了3200万人，占农村贫困人口的比重下降到3%左右，中央确定的扶贫攻坚目标基本实现。到21世纪初，中国农村贫困人口温饱问题基本解决，大面积绝对贫困现象明显缓解，新阶段的扶贫开发是在社会主义市场经济体制初步建立、国民经济和社会发展进入新阶段的背景下进行的。当时面临的情况主要是:从贫困人口分布状况来看，贫困人口数量减少、相对集中;从外部环境来看，市场经济条件下扶贫开发受到市场和资源的双重约束;从发展的机遇来看，有西部大开发的良好机遇。经济增长的减贫效应下降、贫富差距在不断拉大、一般性的扶持政策难以奏效也是当时面临的突出问题。

解决温饱问题阶段性任务完成后，需要确定下一阶段扶贫开发的重点对象和范围。2001年公布的《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》确定的基本目标概括起来是:“巩固温饱成果，为达到小康水平创造条件”。21世纪头十年扶贫开发战略主要是“一体两翼”:“一体”是用整村推进来改善14.8万个贫困村的生产生活生态条件，提高贫困村的发展能力;“两翼”是指贫困地区劳动力转移培训和龙头企业产业化扶贫，主要目的是促进贫困人口的市场参与。贫困地区劳动力转移培训政策提高贫困人口的素质并获得稳定的就业，这是一种“非农产业”的脱贫路径。扶持各种类型的龙头企业的目的是带动贫困地区调整农业产业结构，促进产业化发展，直接和间接带动贫困人口脱贫。除“一体两翼”外，适当的公共转移政策和众多的惠农政策，加上全面实施农村最低生活保障制度，在一定程度上有助于贫困人口的收入增长和缓解贫困地区收入差距的扩大。

由于以往的贫困线标准过低，与中国的发展水平脱节。2011年，中国政府大幅度提高了贫困标准，将农民人均纯收入2300元(2010年不变价)作为新的国家扶贫标准，各省(自治区、直辖市)也可以根据当地实际制定高于国家扶贫标准的地方扶贫标准。新阶段扶贫工作的总体目标是稳定实现贫困人口的“两不愁，三保障”，同时要求贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务达到全国平均水平。其中，“两不愁”在于解决温饱和极端贫困问题，巩固前期脱贫成果;“三保障”侧重于解决人力资本和发展能力问题，是新时期需要重点解决的问题。强调贫困地区的收入增长和公共服务，主要是要进一步缩小区域差距，解决区域性整体贫困问题。这一时期，除原有的以县、村为主要扶贫单元外，国家又确定了14个连片特困地区作为区域开发的单元之一，利用区域差异性政策解决长期存在的区域发展瓶颈问题。

党的十八大以来，中央将精准扶贫、精准脱贫作为扶贫开发的基本方略，扶贫工作的总体目标是“到2020年确保我国现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。新阶段的中国扶贫工作更加注重精准度，要求扶贫资源与贫困户的需求准确对接。习近平总书记提出了“六个精准”的要求，实施了“五个一批”并重点解决“四个问题”。中央和地方政府均加大了对扶贫开发的投入力度。根据国务院扶贫办统计，中央财政扶贫资金从2013年到2019年保持持续增长，年增幅达21%。同时，国务院扶贫办要求各省要加大财政专项扶贫资金的投入，确保脱贫攻坚资金需求。党的十八大以来，减贫速度明显加快，全国农村贫困人口累计减少超过9000万人。截至2019年末，全国农村贫困人口从2012年末的9899万人减少至551万人，累计减少9348万人；贫困发生率从2012年的10.2%下降至0.6%，累计下降9.6个百分点。

二、中国扶贫开发的两大阶段

中国的扶贫开发根据扶贫对象可以分为两个阶段，一是从1986到2013年的区域扶贫开发阶段，二是从2014年至今的精准扶贫阶段。

（一）第一阶段：区域扶贫开发

1980年代开始的扶贫开发的主要策略就是促进贫困地区的区域发展，间接带动贫困人口脱贫。区域开发式扶贫本质上是一种促进贫困人口集中区域的优先发展来实现减贫的方法，有研究表明，中国的扶贫经验证明区域瞄准可能是扶贫资源达到穷人的一个非常有用的“利器”，对于贫困地区农户的收入增长也有较大的作用。这主要是因为开发式扶贫为所有农户特别是那些有劳动能力和劳动意愿的农户提供了依靠自己主动响应来增加收入的机会。

改革开放初期，针对贫困分布的区域性特征，中国政府以县为单元确定国家扶持的重点，这是按区域实施反贫困计划的基础，将县作为扶贫开发的优先单元的主要原因在于:一是中国贫困的区域分布较为清晰，限制区域发展的制约因素较多，其中县域经济的辐射和带动具有重要意义，优先解决影响县域经济发展的自然、资源、环境、交通、教育、人口等限制区域发展的瓶颈性因素，能够为贫困人口提供更多的发展机会。二是在中国行政体制中，县是一个承上启下、无法跳过的重要层级，具有比较完整的行政区划和组织结构，县作为一个执行单元，传递扶贫政策、组织扶贫开发、调配扶贫资源、实施和监管扶贫项目成本相对比较低。三是不管以任何贫困标准来衡量，贫困县贫困人口数量众多、占总人口比例很高是改革开放初期面临的突出问题。当大规模贫困人口出现且分布相对集中时，不需要花费大量人力物力财力去瞄准，用县级瞄准的扶贫政策能覆盖绝大部分贫困地区，“撒网式”方法也能覆盖到大量贫困人口，从而可以节约大量的识别和组织成本。四是当财政能力一般、尚不具备大规模投入能力的时候，选择一些贫困程度较深的贫困县进行扶持、以县为单元进行资源分配和集中管理，符合财政资金投入利用最大化的要求。

《国家八七扶贫攻坚计划》实施期间，贫困县仍然是主要扶持对象。其原因在于:一是592个贫困县贫困人口数量众多，1994年国定贫困县覆盖的贫困人口占全国8000万贫困人口的71%。二是当时的财政和资金能力适宜集中力量解决贫困人口多、贫困程度深的贫困县的突出问题。三是贫困县政策涉及资源优惠分配，利益关系复杂，短时期无法立刻取消，只能通过适当的省际之间和省内名额“进退”来进行调整。这一时期，贫困县内扶贫攻坚主战场是贫困户较为集中的贫困乡和贫困村，中央扶贫资金全部用于国家重点扶持的贫困县后，由县把贫困程度更深的贫困乡、贫困村作为项目覆盖的目标，以便集中有限的资源帮助贫困程度较深的区域。根据1995年对25个省区的统计，1994年以来已经确定扶贫攻坚重点乡9399个，占全国乡镇总数的19.5%，确定的扶贫攻坚重点村70333个，占全国行政村总数的8.8%。

 

21世纪头十年的扶贫开发，国家扶持的重点从县转向县和村。除了592个国家扶贫开发重点县外，在全国范围内确定了14.8万个贫困村进行“整村推进”。国家扶持的区域范围从贫困县扩展到非贫困县的一些偏远贫困的村庄。将扶贫对象扩展到村的原因是，单纯以县进行瞄准和扶持会遗漏很多非贫困县的贫困人口，导致贫困县和条件相似的非贫困县的差距扩大。当贫困人口越来越少时，贫困县内扶贫资源外溢到非贫困户的现象就会越来越严重，而非贫困县的贫困农户又被排斥在扶贫资源享受对象之外，从而降低扶贫效率。以贫困程度深的村为单位进行扶持在当时是一个比较好的选择。中国的村庄构成了一个比较完整的社区，是中国行政区划体系中最基层的一级，有相对完整的组织结构。在村级实施扶贫项目，特别是基础设施和公共服务项目，既有利于改善贫困村的生产生活条件，也有利于村民的直接参与。

区域扶贫开发是以推动贫困地区发展、缩小区域相对差距带动贫困人口脱贫为目标，也因此取得了显著的成效。从主要经济指标来看，贫困地区在粮食、农业生产和农民人均纯收入方面的增长速度明显快于全国平均水平。以《国家八七扶贫攻坚计划》执行期间（1994年-2000年）为例，国家重点扶持的贫困县（592个）农业增加值年均增长7.5%，高于全国7.0%的年均增长速度；粮食产量年均增长1.9%，是全国平均增长速度(0.6%)的3.2倍；农民人均纯收入年均增长12.8%，比全国农民人均收入的增速高2个百分点。2001-2010年，国家将扶贫开发的重点转变为既扶县也扶村，带动贫困村农民人均纯收入的年均增长速度比全国农村高3个百分点。

除此之外，贫困地区居民的生产生活条件也在不断改善。比如，在基础设施和服务设施变化方面，村村通公路、通电、通电话，村村能收看有线电视、能上网。国内外专家的研究表明，1986-1995年，扶贫投资使贫困县农民人均收入增长速度比同一地区的非贫困县快0.9%-2.2%，投资回报率达到11.6%-15.5%。

总体而言，几十年来区域扶贫开发通过推动贫困地区的经济增长，在一定程度上促进了中国大规模减贫进程，同时也减缓了区域差距的扩大趋势。

（二）第二阶段：精准扶贫

2013年11月，习近平总书记在湖南湘西十八洞村考察时，首次提出了“精准扶贫”理念。此后，精准扶贫成为我国一项基本方略。从区域扶贫开发到精准扶贫，扶贫对象也从贫困地区的贫困县、贫困村下沉到贫困家庭、贫困人口，扶贫措施也直接到户到人。

1.实施精准扶贫的背景

过去的区域开发扶贫政策难以使剩余的贫困人口受益，无法实现2020年全部贫困人口脱贫的国家目标。经过几十年的区域扶贫开发，贫困人口逐渐从区域贫困转向点状分布，剩余的贫困人口贫困程度更深、脱贫难度更大。而此时，依靠区域经济增长的“涓滴效应”能带动的贫困人口越来越少，所以对剩下的贫困人口必须采取更有针对性的帮扶措施，才能帮助他们摆脱贫困。比如，通过对整村推进项目进行评估以及大量的现场调研，我们发现，整村推进项目的扶贫效果显著，但扶贫投资的主要受益对象是贫困村中相对较富裕的农户，而非贫困农户。调研显示，整村推进项目的实施使平均收入以上的农户的收入和消费年均增加9.2%，而平均收入以下的农户基本没有从该项目中受益。因此，在这种情况下，面对经济增速放缓，不平等程度增加，区域扶贫开发的减贫能力下降，如果不实施瞄准贫困家庭和贫困人口因人施策的精准扶贫，就不可能实现2020年减贫目标。

2.精准扶贫的目标和标准

精准扶贫的目标，即到2020年解决现有标准下所有贫困人口的绝对贫困问题，也就是我们常说的“一个都不能少”。

精准扶贫的标准，有两个方面：第一，收入标准。党的十八届五中全会、党的十九大都提出了我们按照现行标准下要在2020年实现全部农村贫困人口的脱贫，“现行标准”是指2010年的2300元。第二，稳定解决贫困人口的“两不愁三保障”问题。其中，“两不愁”就是不愁吃、不愁穿，强调温饱问题；“三保障”就是保障其义务教育、基本医疗和住房安全。

那么，“两不愁三保障”的标准是什么？不愁吃，一方面是吃饭不愁，既要吃得饱，又要吃得健康、有营养，根据居住地饮食习惯，农户有能力通过自产或自购满足口粮需求及补充一定的肉蛋豆制品等必要营养物质。另一方面是饮水有保障，水质不低于国家三类水标准；水质清澈，为山泉水、没有投饵养鱼的塘、库、池等；人均日供水量不少于35升；自来水或简易水管取水或人工挑水往返时间不超过30分钟；垂直取水距离不得超过100米；全年季节性缺水不得连续超过15天。不愁穿，根据居住地环境，农户有能力自主购买或通过亲属购买，做到四季有换季衣服、日常有换洗衣服。

义务教育有保障是指家庭适龄儿童依法接受义务教育。具体要求：义务教育阶段适龄儿童不因家庭经济困难失学辍学（建档立卡户家庭无义务教育阶段适龄儿童辍学，因身体原因除外）；家庭中有特殊儿童的应有相应送教上门的帮扶措施。基本医疗有保障，最主要是让农户能够看得上病、看得起病。具体要求：城乡居民基本医疗保险、大病保险和精准脱贫保覆盖所有建档立卡农村贫困人口；建档立卡农村贫困人口中慢性病人口享受慢性病救助和家庭签约医生服务；建立城乡居民基本医疗保险、大病保险、精准脱贫保、民政救助和健康扶贫医疗基金等制度的衔接机制；全面落实大病和慢性病分类救治。住房安全有保障，就是保障农户家庭住房安全。具体要求：经县级及以上住房和城乡建设部门评定为A级、B级的为安全住房；经县级住房和城乡建设部门评定为C级、D级危房，必须进行加固维修和改造，改造后必须达到《农村危房改造基本安全技术导则》标准；对通过易地扶贫搬迁安置的建档立卡贫困户，集中安置的以交付住房钥匙视为达到入住标准，分散安置的达到入住标准且入住视为住房安全有保障。

3.精准扶贫的主要内容

精准扶贫的主要内容包括以下四个方面：第一，识别和瞄准到户到人。精准扶贫，首先要做到精准识别，对贫困户进行一一甄别，之后建档立卡，这样才能精准发力。第二，因户因人制定帮扶措施。瞄准每个贫困户，分析其致贫原因，并制定有针对性的帮扶措施，因人因户施策。第三，扶持对象动态调整。有的贫困户通过精准识别，因人施策，脱贫致富；而有的贫困户是脱贫后又返贫的。在这一过程中，需要对贫困户实行动态管理、精准管理。第四，脱贫退出需要评估。贫困户是否真的达到脱贫标准，需要进行评估。这不是各地自己说了算的，有一套评估系统，而且列入各级政府绩效考核范围。我们要严防虚假脱贫、数字脱贫，要让脱贫攻坚成效经得起历史和人民检验。

4.精准扶贫的措施

实施精准扶贫，要采取综合性扶持措施，主要有以下八项：第一，特色产业扶贫。要使庞大的贫困群体如期脱贫，促进就业是一个方面。而这需要大力发展当地特色产业，依靠产业扶贫来实现。第二，就业扶贫。这主要针对的是有劳动能力的贫困户。通过有针对性的帮扶措施，使他们得到稳定的就业机会和稳定的收入。第三，生态补偿。比如，在生态保护区生活的贫困户，我们可以安排他们去做护林员，这样既能保护生态环境，又能使他们增收。第四，易地扶贫搬迁。对于居住在生态特别脆弱地区或偏远地区的贫困户，通过易地扶贫搬迁，改善他们的生产生活条件，帮助他们逐步脱贫致富。第五，危房改造。要使贫困户住房安全有保障，一方面是易地扶贫搬迁，另一方面是危房改造。对于不能搬迁的贫苦户，当地政府如果确认他的房屋是危房，就需要进行维修或重建。第六，教育扶贫。教育扶贫主要是保障贫困家庭的孩子有学上。这实际上超出了义务教育的阶段。比如，针对学龄前儿童、高中生、大学生等，我们都有针对性的帮扶措施。可见，教育扶贫是全方位的。第七，健康扶贫。其实，这就是基本医疗有保障。具体包括前面讲到的基本医疗保险要覆盖所有农村贫困人口；提高农村贫困人口的看病报销比例；提供慢性病救助和家庭签约医生服务等。第八，社会保障兜底。对于一些老弱病残、丧失劳动能力的贫困户，则需要社会保障兜底。具体包括低保、大病救助、社会救助等。

 

5.精准扶贫的难点

精准扶贫是一项艰巨而伟大的工程，在这项工程实施期间出现了诸多工作难点。在精准扶贫实施初期，主要难点在于精准识别，由于对贫困户的精准识别存在标准不明、方法不一等困难，给一些地区精准扶贫工作的推进造成了一定影响。

在现阶段，精准扶贫中的问题主要是关于贫困户的“三保障”问题，具体如：如何规避贫困家庭问题儿童（厌学）、残疾儿童的辍学风险；如何确定医疗扶贫中慢性病报销、大病救助的标准和工作重点；如何进一步确定和保障危房改造的对象……这些问题成为了当前扶贫工作的难点。

6.产业扶贫与稳定创收

要保证贫困户稳定创收、稳定脱贫，就要大力发展可持续创收的产业。产业扶贫需要解决的是贫困户独立发展产业能力弱的问题。贫困户自身生产能力低下，在面临激烈的市场竞争时，他们缺乏必要的资源，同时缺乏应对风险的能力。虽然难点众多，但产业扶贫由于能够激发农户脱贫的内生动力，形成可持续的收入支持，因此在精准扶贫的各项措施中具有举足轻重的地位。

产业扶贫目前有四种模式：一是直接带动模式，采用的主要组织方式是“公司+合作社+贫困户”。这种模式就是让贫困户与有能力的农户混合组成专业合作社后与公司对接。二是就业创收模式，将贫困户直接安排在生产和流通环节有大量非技术性、低强度的工作机会的产业类别之中。重点针对的是弱能贫困户，就是劳动能力有限，只能从事轻体力劳动的贫困户。三是资产收益模式，指的是将自然资源、公共资产（资金）或农户权益资本化或股权化，相关经营主体利用这类资产产生经济收益后，贫困村与贫困农户按照股份或特定比例获得收益的扶贫项目模式。四是混合带动模式，是将农户直接就业或参与生产与资产收益结合起来，也就是把前面提到的三种模式结合起来，这也是扶贫效果最好的产业扶贫模式，既能发展产业、促进就业，又能提高贫困户的自我发展能力。

目前，产业扶贫面临的挑战主要在四个方面：贫困地区缺乏有带动能力的经济主体；激励机制的有效性和可持续性存疑；利益联结机制不完善，贫困户的受益机制措施不完善；政府和市场主体的博弈，以及政府过度干预导致的市场扭曲和过剩问题。

7.精准扶贫的成效

在中央的大力推动之下，我国精准扶贫成效斐然。主要表现在：

第一，贫困人口大幅度减少，减贫速度不断加快。我国农村贫困人口从2013年的8249万人减少到2019年551万人，累计减少近8000万人，平均每年有1000万人以上顺利脱贫。

第二，贫困地区农村居民收入实现快速增长。2019年，贫困地区农村居民人均可支配收入11567元，党的十八大以来，贫困地区农村居民人均可支配收入年均实际增速比全国农村高2.2个百分点。2013年至2019年，贫困地区农村居民人均可支配收入增速分别为16.6%、12.7%、11.7%、10.4%、10.5%、10.6%、11.5%，年均名义增长12.0%，扣除价格因素，年均实际增长9.7%，实际增速比全国农村平均增速高2.2个百分点。2019年，贫困地区农村居民人均可支配收入是全国农村平均水平的72.2%，比2012年提高10.1个百分点，与全国农村平均水平的差距进一步缩小。

第三，贫困地区农村居民生活条件不断改善，贫困地区农民的居住安全、厕所卫生、饮食安全等情况都有了大幅度的提高。2018年，贫困地区居住在钢筋混凝土房或砖混材料房的农户比重为67.4%，比2012年提高28.2个百分点；居住在竹草土坯房的农户比重为1.9%，比2012年下降了5.9个百分点；使用卫生厕所的农户比重为46.1%，比2012年提高20.4个百分点；饮水无困难的农户比重为93.6%，比2013年提高12.6个百分点。

第四，贫困地区基础设施条件不断改善，贫困地区自然村通电、网络、道路硬化以及公共交通情况有了明显进步。截至2018年末，贫困地区通电的自然村接近全覆盖；通电话、通有线电视信号、通宽带的自然村比重分别达到99.2%、88.1%、81.9%，比2012年分别提高5.9个、19.1个、43.6个百分点。2018年，贫困地区村内主干道路面经过硬化处理的自然村比重为82.6%，比2013年提高22.7个百分点；通客运班车的自然村比重为54.7%，比2013年提高15.9个百分点。

第五，贫困地区公共服务水平不断提高，学校、卫生所的设施条件和从业人员素质有了很大提升。2018年，贫困地区87.1%的农户所在自然村上幼儿园便利，89.8%的农户所在自然村上小学便利，分别比2013年提高15.7个和10.0个百分点；有文化活动室的行政村比重为90.7%，比2012年提高16.2个百分点；贫困地区农村拥有合法行医证医生或卫生员的行政村比重为92.4%，比2012年提高9.0个百分点；93.2%的农户所在自然村有卫生站，比2013年提高8.8个百分点；78.9%的农户所在自然村垃圾能集中处理，比2013年提高49.0个百分点。

第六，改变了农村基层治理方式，驻村帮扶、考核评估等多种方式促进了干部工作作风的转变，形式主义和官僚主义得到一定程度的抑制。

三、2020年后的扶贫策略

扶贫是一项长期的历史任务，现在世界上没有任何国家是不扶贫的，即使是发达国家也有扶贫任务，因为还存在相对贫困。我们国家随着2020年后精准扶贫对绝对贫困的消除，贫困问题的重点将会转向相对贫困问题。只要有差距，相对贫困总会存在，所以我们将面临的是缓解相对贫困的任务。

未来，农村的扶贫规划将会在乡村振兴的框架下得到进一步的明确和施行；随着城市人口比例越来越多，城市贫困问题也很值得关注，城乡扶贫的步伐也将逐步向一体化的方向发展。在脱离了精准扶贫政策的大力支持之后，要更加注重提升贫困人口的自我发展能力和内生动力，特别是对贫困家庭的教育、健康等方面的改善等。

要以常态化的机制去解决相对贫困的问题，要更多依靠市场和专业性民间组织，在政府更多资源的扶持下，专业性的力量能够取得更好的效果，重点还是要培养相对贫困人口进入市场、参与市场的能力。

还要进一步完善社会保障体系，尤其是对短期内没有足够脱贫能力的贫困户，只有依靠完善的社会保障体系才能确保其稳定的生活水平，之后再在这个基础上慢慢提高能力，特别是其后代的能力，这一类的社会保障需要到达怎样的程度，需要引起政府和社会的广泛关注。

（据宣讲家网站报告录音整理

责任编辑：婧雅）

责任编辑：李贤博

文章来源：http://www.71.cn/2020/0701/1097353.shtml