地方反垄断执法动态平衡的实现机制

【摘要】作为强化竞争政策基础地位的重要工具，我国地方反垄断执法面临如何恰当地把握地方反垄断执法的度、如何准确地定位地方反垄断执法目标以及如何有效地缓解地方反垄断执法的逻辑张力三方面的困境。对此，需根据各地经济发展所处的不同阶段采取不同的反垄断执法模式和力度，做好中央和地方两个层级的反垄断执法机构职权的划分，把握好反垄断执法在经济发达地区和经济欠发达地区的不同定位。

【关键词】区域经济  反垄断执法  竞争政策    【中图分类号】DF41    【文献标识码】A

自由公平竞争和区域经济协调发展是我国现阶段实施的两大经济政策。尽管从根本上来说，它们的政策目标相同，但两者之间存在一定的冲突与矛盾，尤其表现为区域经济发展不平衡对地方反垄断执法提出的挑战。当前，党的十九届四中全会决定和《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》再次重申，要“强化竞争政策基础地位”。为此，如何统筹兼顾自由公平竞争和区域协调发展战略的实施，如何推进地方反垄断执法工作，打破地区封锁和行业垄断，维护全国统一大市场，是强化竞争政策基础地位的重要举措。

区域经济发展不平衡对地方反垄断执法的主要影响

地方反垄断执法可以有效弥补中央反垄断执法机制的不足。2019年，随着反垄断执法机构“三合一”，国家市场监管总局改变了以往“个案授权”的方式，统一授权省级市场监管部门负责本行政区域内有关反垄断执法工作。在执法目标上，地方反垄断执法同样是维护、保障自由公平的市场竞争机制，但这种市场竞争机制具有一定的地域性，是全国性市场竞争机制的组成部分。确立竞争政策基础地位，强调的是竞争对经济效率的促进作用，虽然这已获得普遍性认可，但不可否认，竞争理念、竞争文化、竞争环境等是竞争政策作用得以发挥的基础。在区域经济发展不平衡的背景下，并非所有的区域都具备这些前提和条件，这会对地方反垄断执法产生重要影响。

地方反垄断执法度的把握。地方反垄断执法机制产生的初衷就是在各地发展情况各不相同的背景下保持反垄断执法的灵活性。由于现有经济发展水平各异，各地人口、资源、地理、环境等自然禀赋不同，所以需结合当地实际情况，调整各类具体的法治方式在经济发展中的运用，以解决各地经济发展中的制度性和非制度性问题，进而形成各地的经济制度特色。然而，此类建立在各地经济发展与制度建设竞争上的制度安排，可能是良性竞争，亦可能是恶性竞争。从各地所处阶段经济发展水平、所处阶段对协调竞争政策与其他经济政策的关系具有重要影响来看，地方反垄断执法应当保持适度的灵活性，但这种灵活性又不能突破《反垄断法》下的统一性。

地方反垄断执法的目标选择。在《反垄断法》的统一规范下，地方反垄断执法也是为了维护自由公平的市场竞争机制。自由公平的市场竞争可以提高经济发展效率，但是，这并非是绝对的真理，既需要具备一定的前提条件，又具有一定的过程性；同时，竞争也并非提高经济发展效率的唯一手段，在某种意义上，垄断也可以通过产业集中来实现提高经济效率的目标。反垄断法的合理原则就是解决这种矛盾的具体路径，同时也从侧面印证立法对在一定程度上排除、限制竞争，但可以提高经济发展效率的垄断行为的认可。由于各地经济发展水平及所处具体阶段不同，其所采用的经济发展模式也不尽相同，自由公平的市场竞争并非是“万金油”，对有些地区而言，它非但不能促进经济高效发展，反而一定程度上的垄断可能阻碍当地经济发展。这使地方反垄断执法的目标选择面临两难境地，即选择“自由竞争”却不能实现预期效果，而选择“经济效率”则有违反《反垄断法》之嫌。

地方反垄断执法的效果协调。反垄断执法是我国《反垄断法》实施的重要方式之一。从执法的效果来看，在应然意义上，执法应当实现法律效果和社会效果相统一。前者主要是指执法是否依法进行、相关法律的宗旨和目标是否实现等，简言之，就是法律的贯彻落实程度如何，而后者则是指通过法律的执行对社会关系的调整程度、执法结果的社会认可和接受程度等。反垄断执法与经济发展具有密切联系，其自然应当实现法律效果和社会效果相统一。反垄断执法的法律效果在于是否严格执行《反垄断法》，反垄断执法的社会效果主要在于社会公众尤其是利益相关的市场活动主体对反垄断执法结果的认可度。在区域经济发展不平衡背景下，作为维护自由公平的市场竞争机制的反垄断执法对各地的经济发展的影响各不相同，甚至在有些地方适得其反，在这个意义上，越是严格执行《反垄断法》的相关规定，反垄断执法的社会效果可能越差。易言之，地方反垄断执法面临法律效果和社会效果不统一的窘境。

因地制宜动态调整反垄断执法

对于市场经济国家而言，推行竞争政策的主要原因在于竞争能够提高经济效率，但存在一定的适用条件，即经济发展要处于合适的阶段，以利于营造和培育良好的竞争环境和竞争文化。否则，理论上竞争的这种应然作用并不能得以切实发挥。从客观的现实情况看，我国地大物博，各地区所具有的先天地理条件、资源条件等不尽相同，反映到经济发展方面就是区域经济发展不平衡现象的存在。因此，反垄断执法必须根据具体情况，诸如经济发展所处的具体阶段、所面临的主要问题等，加以动态调整或动态推行，而不是采用一劳永逸、永恒的模式。否则，反垄断执法并不能取得提高经济效率的效果。详而言之，需要从如下三个方面把握好反垄断执法的动态平衡：

根据各地区经济发展所处的不同阶段采取不同的反垄断执法模式和力度。在经济发展的早期阶段，产业结构和产业规模尚未达到完善程度，竞争文化和竞争环境亦未完全形成，可适当放缓推进反垄断执法的进度，降低反垄断执法力度，间接营造和培育竞争文化和竞争环境。待到经济发展水平处于发达阶段，可加速推进反垄断执法进度，加大反垄断执法力度。实际上，这是由客观的经济规律所决定的，并非人为主观地采取这种动态平衡的反垄断执法模式，是对这种客观经济规律加以充分认识并利用，而非试图改造它。

基于各地区经济发展所面临的具体情况，中央反垄断执法和地方反垄断执法之间应实现动态平衡。两者的协调配合既是对我国反垄断执法实践面临困境的有效回应，也是《反垄断法》有效实施的应然要求。在实践中，两者的动态平衡主要包括：执法权限的合理划分、中央反垄断执法机构对地方反垄断执法机构的监督和指导以及具有跨区域影响的反垄断案件的协调，等等。对此，有学者建议，在遵循《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神的基础上，采用派出模式，重构地方反垄断行政执法体制。纵观以往反垄断执法实践，由于缺乏中央反垄断执法机构的派出机构，地方反垄断执法中相关案件的信息不能真实、快速地传递，这在一定程度上降低了反垄断执法的效率。在现有反垄断执法体制下，设立跨区域的中央反垄断派出机构的确不失为一种可行的办法。事实上，从域外反垄断执法机构的设置情况看，在地方设立中央反垄断执法分支机构是国际通行做法，且这类机构采取垂直管理模式，即人、财、物均由中央反垄断执法机构直接管理，不受地方政府的领导。

经济发达地区与经济欠发达地区反垄断执法应实现动态平衡。在贫困落后地区的反垄断执法应注重协调经济效率和其他非经济性社会价值目标的冲突，从经济发展的角度来看，还应当注意“效率抗辩”豁免标准的适用；在经济萧条地区的反垄断执法应当适当注意一定程度的行业集中可以提高经济效率，即“合理原则”的适用；在经济转型地区的反垄断执法应当注意“比例原则”的适用。

（作者为上海交通大学凯原法学院博士研究生）

【注：本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“经济全球化背景下中国反垄断战略研究”（项目编号：15JZD018）阶段性成果】

【参考文献】

①刘宁远：《关于中国地方反垄断行政执法体制的思考》，《政治与法律》，2015年第8期。

责任编辑：吴成玲

文章来源：http://www.71.cn/2020/1009/1103033.shtml