科层制负面效应的表现与治理

【摘要】官僚组织中科层制的反功能表现为本位主义与力不胜任、沟通不畅与监控不力、组织僵化与墨守成规、士气低落与职业倦怠、机构膨胀与激励失灵等倾向，并在现实当中呈现出安于现状与裹足不前、奉命唯谨与变通执行、慎事畏口与争功诿过、照章办事与不适时宜的弊端，对此可从人员、组织、责任三个角度提出治理对策。

【关键词】科层制  官僚组织  反功能  弊端    

【中图分类号】D091    【文献标识码】A

科层制是近代以来广泛运用于公共机构、企业单位和军事部门的组织形态与管理方式，因其专业化、理性化、规范化属性而成为当今各国行政体系中最为普遍的组织结构、管理流程与决策模式。现代科层制在遵循规章制度、保证组织运转、执行特定任务、实现公共利益方面表现优异，但其自身特征隐含的内在缺陷也使其存在若干弊端。

官僚组织中科层制的特征所蕴含的固有缺陷构成了科层制的反功能

官僚组织中科层制的特征主要包括专业分工、层级节制、法规约束、非人格化、绩效导向，组织社会学者与公共行政学者在肯定其积极作用的同时，也指出上述特征所蕴含的固有缺陷构成了科层制的反功能。

第一，本位主义与力不胜任的倾向。科层制理论认为专业化分工原则符合近代社会分工和理性主义的发展趋势，由具备专业知识并掌握专门技能的公职人员在职责规定严格、权限范围清楚、任务目标明确的职位上各司其职，但这却蕴含着本位主义与力不胜任的倾向。本位主义倾向是指公共管理机构过于各司其职而轻于合作协调，安于其位有余而通功易事不足往往导致遇事推诿、办事拖拉，极端情况下甚至会重蹈传统官僚组织的覆辙。力不胜任倾向是指既有技能难以适应事态发展和环境变化，专业人员可能“三年技成而无所用其巧”，不易将其知识专长学以致用；少数处于关键岗位的干部可能“知小而谋大，力小而任重”，无法实现在其位、称其职、施其能、成其功的专业化目标。

第二，沟通不畅与监控不力的倾向。科层制理论认为层级节制原则适应权力体系和行政组织的运行特点，公共管理机构及其人员在监督和控制的链条上行使相应职权，以此达到增进效率、服从纪律的目标，但这却蕴含着沟通不畅与监控不力的倾向。沟通不畅倾向是指等级化权威结构对顺畅指挥和执行命令造成阻碍，由于未对“为政，通下情为急”予以足够认识，在看重上传下达甚于下情上达的情况下，可能导致组织内部信息传导失真和资源传递不畅。监控不力倾向是指位于科层组织顶端或监控体系上位的主体难以迅速及时地获知具体情况或深入到位地了解相关事由，从而降低行政组织效率并滋生违纪短视行为；层级隔阂可能导致“铨选之门，徒有其名，莫责其实”，选拔机制和责任机制的失灵增加资格筛选与能力认定的难度。

第三，组织僵化与墨守成规的倾向。科层制理论认为法规约束原则保证行政过程的连贯性和稳定性，标准化、明晰化、规范化的行为依据和操作流程能够减少在决策制定和执行过程中的随心所欲或一味唯上是从的情况，但这却蕴含着组织僵化与墨守成规的倾向。组织僵化倾向是指公共管理机构职员过度依赖正式规定而牺牲组织应具有的灵活性、机动性、调适性，繁琐的规章和形式化的程序甚至会让工具手段凌驾于价值原则之上，违背“法宜其时则治，事适其务故有功”的组织动力学要求。墨守成规倾向是指公共管理机构职员不愿偏离成文定例而牺牲组织应有的权变性、主动性、创新性，办事中规中矩而不知变通，为避免上级指责而同时饰演风险逃避者和责任推卸者双重角色，造成“因事立制，久而相沿，随时补敝救偏，无大规模之建设”的消极后果。

第四，士气低落与职业倦怠的倾向。科层制理论认为非人格化原则消解公共权力运行中的曲从私情、好恶徇情、略迹原情，减少感情用事和人身依附，排除非理智化的情绪起伏与非理性化的爱憎无常，使公职人员更好地公平待人、公正处事，但这却蕴含着士气低落与职业倦怠的倾向。士气低落倾向是指非人格化的工作观念在个别情况下导致组织中人文关怀缺失，阻碍群体认同的建构与团队协作的开展，忽视古训“良法美意，待人而行”与“当以诚感，不当以势争”所揭示的人的因素特别是心悦诚服和舒卷张弛的重要性。职业倦怠倾向是指非人格化的工作观念一定程度上影响员工工作积极性的发挥，不利于充分实现员工价值，而适当的温情关怀可以提升其对工作的满意度和认可度，让“心暖劲头足”的获得感和成就感驱散“专务苟且。明日有事，今日得休且休”的倦惰情绪。

第五，机构膨胀与激励失灵的倾向。科层制理论认为绩效导向原则促成行政管理机构与公职人员理性有效地行使职权，机构的职能设置与人员的职级调整均取决于功绩累积和实效发挥，但这却蕴含着机构膨胀与激励失灵的倾向。机构膨胀倾向是指绩效导向中的价值理性让位于工具理性，部门设置和编制安排超出实际需要，不适用于标准化管理和服从性执行的领域也成立科层组织，从而出现行政机构与行政人员的冗余。激励失灵倾向是指绩效导向由于年资经历和工作业绩的内在冲突而受到干扰，按年资晋升与按业绩晋升各自侧重人事练达和勤务专精，过于看重前者可能让少数职员认为论资排辈压抑了择优选拔，并由此产生失衡心理。

科层制弊端的典型表现：安于现状与裹足不前、奉命唯谨与变通执行、慎事畏口与争功诿过以及照章办事与不适时宜

首先，安于现状与裹足不前的弊端。德国社会学家马克斯·韦伯在论述科层制的规章约束和理性秩序时提出“铁的樊笼”隐喻，用以揭示科层制无处不在的影响力、渗透力和支配力。科层组织内部的明确权限以及由规则界定的工作范围，有利于兼顾结构稳固性与功效灵活性，但是在现实中也往往产生保持现状和故步自封的职员。一是专业化、精细化的各司其职、分掌其事致使个别职员不愿投入精力更新技能，在“樊笼”中的小隔间安于其位。二是职能分工和机构分设形成的“部门墙”削弱工作沟通和信息传递效率，个别职员在处理职责交叉、问题棘手的事务时由于存在畏难心理、避责盘算，在“樊笼”中的小天地畏葸退缩、退徙三舍。三是担心既有技术专长和业务知识无法适应全新局面和未知风险，个别职员有意抵制组织结构变革、反对组织功能调整，在“樊笼”中的小温室营造自身安全感。

其次，奉命唯谨与变通执行的弊端。日本政治学者辻清明将科层制的人事关系形容为“石头压着的杂草”，认为职务薪俸分级与管理业务下沉造成经常性压力。科层制的权威等级结构和垂直命令体系，有利于发挥令行禁止和如臂使指的效果，但在现实中也往往产生唯唯诺诺而又有时从己所欲的职员。一是科层制中领导者身居更高位置、拥有更大权力、获取更多信息，少数干部习惯于领办事务却未详事理，不愿动脑思考、不肯开口发声，从而会压抑主动性和创造力，不利于积累实务经验、养成研判能力。二是科层制的任务执行、监控活动和绩效考核会积蓄压力势能，一些干部在周而复始的业务操持和委重投艰的工作状态中，承受组织约束、职业发展、角色预期的较大压力。三是科层制的金字塔式结构可能会阻隔信息流动和延滞情况甄别，少数职员经办具体事项、适用弹性标准时可能会从私利出发，这种选择性执行和变通性执行活动无疑会造成政策梗阻和执行偏差。

再次，慎事畏口与争功诿过的弊端。美国经济学者安东尼·唐斯根据科层制的等级框架和运行特征以及公务员的动机模式和目标取向，把优先考虑个人权力、收入和声望的职员称为“权力攀登者”。科层制的职级晋升和权力分配，有利于提供合适激励因素并维持组织结构稳定有序，但在现实中也可能产生过于持重老成而又有时揽权卸责的职员。一是少数处心积虑者将所处部门和所在岗位当作临时跳板，为了升至更高位阶和攫取更多权力而言行谨慎，“小心驶得万年船”的结果是不愿为公共事业承担风险、不肯为群众利益建言献策。二是少数“安官贪禄”者不求有功、但求无过，以不出事、不犯事、不多事换得晋升年资，在局部“空转”、文牍主义、苟且因循中“不务公事，与世浮沉，左右观望”。三是少数表里不一者以慎为键但同时以权为重，慎事畏口而非慎身修永，将预期到手的权力当作设租牟利的凭资，将出于众人的成绩当作理应独得的功劳，面对自己造成的过失却避之不及、逃之夭夭。

最后，照章办事与不适时宜的弊端。美国公共政策学者迈克尔·利普斯基根据科层制体系运作的模式、执行活动的压力、工作节奏的强度，将基层公职人员比喻为“机械系统中的齿轮”。科层制有章可循和有条不紊的组织规程，有利于消解分层执行中的随意专断和处置事务时的私人情感，但是在现实中也往往产生循规蹈矩而又有时无视形势的职员。一是强调执行活动的准确性、稳定性、可靠性而按部就班，过于照章办事而未能有效回应公众需求，重视常规活动而在紧急反应中举措失当。二是强调组织架构的整体性、体系运作的连贯性而忽视个体成员的能动性和具体岗位的反应性，未能充分认识公职人员个性发展和各级部门信息反馈的长远意义。三是强调组织系统的自成一体和执行过程的严规细则而陷入利益封闭和拘泥陈规的泥淖，在路径依循中不顾形势变化而无法应对现实状况。

克服科层制弊端，可从人员、组织与责任三个方面提出对症施治的思路

其一，精准定位人员监督控制和人力资源管理方面的问题，从人尽其事、人尽其力、人尽其责的角度实现预期目标。“办集众务，在于得人，故必择通敏、精悍、廉勤之士而用之。”一是发挥道德牵引与法规约束的综合优势。将公职人员职业道德建设纳入法治化轨道，在刚柔并济、内外兼顾的道德尺度和法规框架下，强化道德底线、坚定职业操守、提升品行修养。二是发挥监督举措与纠错机制的现实效果。在行政体制内部监督、相关主体外部监督、国家监察机关专职监督的复合架构下，及时发现干扰决策制定和政策执行的错误信息和不当做法，准确纠正系统运行和人员活动中的偏差。三是发挥正向激励与负向激励的配合功能。通过精神激励和物质激励共同激发履职尽责的内生动力和创造活力，通过竞争、监督、惩戒措施对不良行为实施约束，在人怀自“厉”和悉心全“力”的双向激励下推进实现职务能上能下、职场能进能退、职薪能高能低。

其二，积极推行组织层面的有序改革，通过结构形态、业务流程、服务功能的优化而消解科层制的反功能。“变者，天下之公理也”。一是打造扁平化、网络化、柔性化的组织结构形态，减少管理层次、扩大管理幅度有助于克服政策效力递减、执行动力衰减、监督能力削减等问题，全方位信息化沟通方式、全过程协作化分工方式有助于实现组织间富于弹性的贯通式协调，权力适度分散、形态合理调整有助于提高环境适应能力并采取有效的创新举措。二是打造规范化、便捷化、标准化的组织业务流程。符合法律规范和程序原则的公共管理机构能够最大程度地避免决策失真、执行失控、监督失焦，缩减工作链条、推进技术变革能够大幅减少时间成本、提高执行效率，遵循既定标准供给公益产品能够在兼顾公平与效率的基础上确保公共服务品质。三是打造创新化、协同化、人性化的组织服务功能。增强公共管理机构的创新能力，可以在转变思维方式、整合部门职能、推出新型方法的基础上更好地服务民众，层级部门沟通协调，以及公共管理机构与社会组织、市场主体、公民团体的密切合作可以发挥协同治理优势，坚持以服务对象需求为导向、以人性化管理方式为宗旨可以增强公职人员的成就感和积极性。

其三，深入认识科层制所蕴含的权力属性和责任要求，从权责结构、职责界定、究责机制层面发挥积极作用。“必顺善制，而后致治。”一是优化科层组织的权责结构。基于权责对等原则配置层级部门及公职人员的权力资源和责任范围，消除权大责小、权轻责重的失衡或倒挂现象，适度增加基层部门回应群众急迫需求、处理具体公共事务的权限。二是强化科层组织的职责界定。应兼顾效率原则和社会共识原则重构并拓展公共服务职能，把握实际情况和发展形势、认清阶段任务和长远目标，根据社会成员偏好和需求而非公共管理机构自身利益诉求履行相关职能和义务。三是健全科层组织的究责机制。通过强化政务信息公开、界定相关主体职责权限，并对决策失误且造成不良影响、执行偏差且纳入个人私利、怠惰散拖且贻误工作任务的公职人员予以严格处理。

（作者为吉林大学行政学院政治学系教授、博导）

【注：本文系中宣部“四个一批”人才工程项目“重大决策科学化、民主化及问责机制研究”的阶段性成果】

责任编辑：吴成玲

文章来源：http://www.71.cn/2020/1012/1103434.shtml