莫纪宏：“十四五”规划与“两步走”法治发展的目标与战略 ——学习党的十九届五中全会精神

 

莫纪宏 中国社会科学院国际法研究所所长

点击观看完整报告视频

点击观看高端论述

点击查看课件

各位观众大家好，今天我给大家讲解《“十四五”规划和“两步走”法治发展的目标与战略》。

2020年10月26日至29日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议在北京举行。全会由中央政治局主持，中央委员会总书记习近平作重要讲话。全会听取和讨论了习近平受中央政治局委托作的工作报告，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。习近平总书记就《建议（讨论稿）》向全会作了说明。全会充分肯定党的十九届四中全会以来中央政治局的工作，高度评价决胜全面建成小康社会取得的决定性成就；深入分析了我国发展环境面临的深刻复杂变化，并提出了到2035年基本实现社会主义现代化远景目标和“十四五”时期经济社会发展主要目标。

党的十九届五中全会重点围绕“十四五”规划展开，还提出了2035年远景目标，对应了党的十九大报告指出的实现社会主义现代化强国“两步走”的战略安排：第一个阶段，从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗15年，基本实现社会主义现代化；第二个阶段，从2035年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗15年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

2020年是党的十八大报告提出全面建成小康社会的收官之年，2021年是“两步走”战略第一阶段的开局之年。尽管今年我们遭受了新冠肺炎疫情的侵扰，但在以习近平同志为核心的党中央领导下，在国务院的直接领导和指挥下，全国人民上下齐心，及时采取了很多有效措施控制住了疫情，使整个国家社会发展态势良好，经济得到快速恢复，成为目前全世界唯一全年实现经济正增长的国家。这些成就的取得表明我们基本实现了全面建成小康社会的目标。因此，党的十九届五中全会肯定了我们过去取得的成就，特别是“十三五”时期在政治、经济、社会、文化等各个领域取得的成就；同时，通过把“十四五”时期国民经济和社会发展的各项目标与党的十九大报告提出的“两步走”战略紧密结合，提出了很多国家经济和社会发展的远景目标，把中长期和近期有机结合起来，为下一步发展指明了前进的方向。

11月3日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》受权发布，接下来我简单总结一下党的十九届五中全会取得的各项成果，然后结合全会公报、“十四五”规划和2035年远景目标建议中有关法治发展目标和战略的内容，深入给大家讲一讲未来五年到十五年，国家法治建设的发展方向，以及在全面推进依法治国过程中具体的时间表、路线图和施工方案。进一步帮助大家把握国家全面推进依法治国的进程。

一、党的十九届五中全会精神暨公报要点梳理

（一）党的十九届五中全会公报从十个方面总结了我们在全面建成小康社会方面取得的各项成就：

第一，全面深化改革取得重大突破，全面依法治国取得重大进展，全面从严治党取得重大成果，国家治理体系和治理能力现代化加快推进，中国共产党领导和我国社会主义制度优势进一步彰显。

第二，经济实力、科技实力、综合国力跃上新的大台阶，经济运行总体平稳，经济结构持续优化，预计到2020年国内生产总值突破100万亿元。

第三，脱贫攻坚成果举世瞩目，5575万农村贫困人口实现脱贫。

第四，粮食年产量连续五年稳定在13000亿公斤以上。

第五，污染防治力度加大，生态环境明显改善。

第六，对外开放持续扩大，共建“一带一路”成果丰硕。

第七，人民生活水平显著提高，高等教育进入普及化阶段，城镇新增就业超过6000万人，建成世界上规模最大的社会保障体系，基本医疗保险覆盖超过13亿人，基本养老保险覆盖近10亿人，新冠肺炎疫情防控取得重大战略成果。    

第八，文化事业和文化产业繁荣发展。

第九，国防和军队建设水平大幅提升，军队组织形态实现重大变革。   

第十，国家安全全面加强，社会保持和谐稳定。

 （二）党的十九届五中全会公报提出了到2035年基本实现社会主义现代化的远景目标，具体包括九个方面：

第一，我国经济实力、科技实力、综合国力将大幅跃升，经济总量和城乡居民人均收入将再迈上新的大台阶，关键核心技术实现重大突破，进入创新型国家前列。要成为创新型国家，仅依赖于引进外资或通过技术合作模仿其他国家的先进技术是不行的。

第二，基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，建成现代化经济体系。

第三，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，基本建成法治国家、法治政府、法治社会。

第四，建成文化强国、教育强国、人才强国、体育强国、健康中国，国民素质和社会文明程度达到新高度，国家文化软实力显著增强。

第五，广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。    

第六，形成对外开放新格局，参与国际经济合作和竞争新优势明显增强。

第七，人均国内生产总值达到中等发达国家水平，中等收入群体显著扩大，基本公共服务实现均等化，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小。

第八，平安中国建设达到更高水平，基本实现国防和军队现代化。

第九，人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。

党的十九大报告把进入新时代以后国家的主要矛盾定位为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，要解决这一矛盾才能完成到2035年基本实现社会主义现代化的“两步走”战略第一阶段目标。

（三）为了实现以上九项大的中长期远景目标，党的十九届五中全会进一步明确了“十四五”期间经济社会发展的六项具体的近期目标：

第一，经济发展取得新成效。在质量效益明显提升的基础上实现经济持续健康发展，增长潜力充分发挥，国内市场更加强大，经济结构更加优化，创新能力显著提升，产业基础高级化、产业链现代化水平明显提高，农业基础更加稳固，城乡区域发展协调性明显增强，现代化经济体系建设取得重大进展。

第二，改革开放迈出新步伐。社会主义市场经济体制更加完善，高标准市场体系基本建成，市场主体更加充满活力，产权制度改革和要素市场化配置改革取得重大进展，公平竞争制度更加健全，更高水平开放型经济新体制基本形成。

第三，社会文明程度得到新提高。社会主义核心价值观深入人心，人民思想道德素质、科学文化素质和身心健康素质明显提高，公共文化服务体系和文化产业体系更加健全，人民精神文化生活日益丰富，中华文化影响力进一步提升，中华民族凝聚力进一步增强。

第四，生态文明建设实现新进步。国土空间开发保护格局得到优化，生产生活方式绿色转型成效显著，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放总量持续减少，生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固，城乡人居环境明显改善。

第五，民生福祉达到新水平。实现更加充分更高质量就业，居民收入增长和经济增长基本同步，分配结构明显改善，基本公共服务均等化水平明显提高，全民受教育程度不断提升，多层次社会保障体系更加健全，卫生健康体系更加完善，脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全面推进。

第六，国家治理效能得到新提升。社会主义民主法治更加健全，社会公平正义进一步彰显，国家行政体系更加完善，政府作用更好发挥，行政效率和公信力显著提升，社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急能力显著增强，自然灾害防御水平明显提升，发展安全保障更加有力，国防和军队现代化迈出重大步伐。

九个远景目标的第三条提到我们最终要实现国家治理体系和治理能力的现代化，但在“十四五”期间，首先是要在国家治理体系和治理能力现代化方面实现效能的突破。

党的十九届五中全会围绕“十四五”规划和2035年远景目标，把国家国民经济和社会发展的近期目标同中长期目标有机结合起来，围绕九个方面的远景目标来确立“十四五”期间的六个重要目标，并通过实现六个重要目标进一步实现远景目标。

（四）党的十九届五中全会对党的十八大以来，即新时期、新时代发展提出了十二大主张

不管是近期目标还是中长期目标，其制定背后都有遵循原则或核心要素，这是我们学习、把握党的十九届五中全会精神实质必须要掌握的内容。

第一，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位。创新就是生命力、生产力，是现代化的基本保障。

第二，加快发展现代产业体系，推动经济体系优化升级。如今产业结构发生了重大变化，在传统的一、二、三产业中，第三产业发展呈上升趋势，特别是三产中的高科技产业蒸蒸日上，因此必须进行产业转型，提升产业效能。

第三，形成强大国内市场，构建新发展格局。新冠肺炎疫情阻碍了经济全球化进程，导致现在我们很多可以走出去的渠道不通畅，所以构建以内循环为主体的新发展格局符合当前经济发展特点。

第四，全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制。想发展就需要改革，要打破旧的体制机制中阻碍社会生产力发展的因素。

第五，优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。现代化是全面的现代化，不仅是城镇的现代化，也是乡村的现代化。

 第六，优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化。

第七，繁荣发展文化事业和文化产业，提高国家文化软实力。

第八，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。党的十八大以来，绿色发展特别受重视。在发展过程中，我们一定要保证人与自然的和谐，要尊重自然规律，不能破坏自然。

第九，实行高水平对外开放，开拓合作共赢新局面。

 第十，改善人民生活品质，提高社会建设水平。

第十一，统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国。为所有中国人提供幸福美好的生活环境，改善大家的生活条件，提高人民群众生活品质。

第十二，加快国防和军队现代化，实现富国和强军相统一。

 

二、党的十九届五中全会关于全面依法治国要求的“亮点” 

社会经济的发展离不开法治的保障，法治始终要与社会经济发展同行。从某种程度上说，国家治理体系、治理能力的现代化就是法治的现代化。因此，党的十九届五中全会公告及全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，分别对全面推进依法治国在不同阶段应具有的地位和发展目标做了相应规定，这与整个国民经济和社会发展的规划是相匹配的。

首先我们看党的十九届五中全会公报对全面依法治国都做了哪些规定。因为公报是面向未来的，所以其内容必然包括对“十三五”时期我国在全面依法治国方面取得的成就，总结了之前的经验，我们才能在此基础上向前推进。

在2020年10月29日新华社发布的党的十九届五中全会公报中，有七个地方提到了法治。这七个地方全面系统地描述了党的十九届五中全会关于“十四五”时期以及一直到2035年怎样全面推进依法治国的时间表、路线图。该时间表、路线图与党的十九大报告提出的“两步走”战略第一阶段要遵循的政治目标完全一致，这标志着我国全面依法治国各项政策已经完全成熟，全面推进依法治国各项工作正在有条不紊地向前推进。这是我的基本判断。公报中法治出现的七个地方都是过去我们所耳熟能详的内容，法治建设方面没有出现新提法，这进一步表明全面推进依法治国政策体系已经完整、成熟。党的十九届五中全会实际上已经肯定了党的十八大以来，我们在全面推进依法治国领域采取的各项有效措施。接下来我们只要按照党的十九届五中全会所确认和肯定的既定路线，扎扎实实地向前推进全面依法治国的各项事业，就一定能如期实现“两步走”战略第一阶段的全面推进依法治国的阶段性目标。

党的十九届五中全会公报肯定了“十三五”时期全面依法治国取得的重大进展，这意味着党的十八大以来确立的全面依法治国各项目标是可行的。党的十八大报告作出了“全面推进依法治国”的重大决策和战略部署，提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新时代社会主义法治建设的新十六字方针。这个“新”是相对于1978年12月党的十一届三中全会提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。经过三十多年的发展，我们在法治建设方面取得了巨大进步，对法治发展质量有了新的要求。党的十八大报告里提出的“全面依法治国”已不仅仅是政法领域的事，在立法、行政、司法、守法、法律监督、法学教育等各个领域都要贯彻依法治国的精神。

不管是新时代中国特色社会主义法制建设的理论，还是过去十年间我们在全面推进依法治国各个方面取得成就的实践，都证明了党的十八大以来我们制定的新时代中国特色社会主义法治建设的各项政策是正确的。这为实现“十四五”时期和到2035年实现全面依法治国各项既定政策目标奠定了基础。所以说全会在充分肯定“十三五”期间全面依法治国取得的成绩的基础上，进一步明确了党的十九大报告提出的“两步走”战略的第一个时间段的法治建设目标，到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会。

实际上，早在2012年12月4日，习近平总书记就在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中提出“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。但首次提出时只将其当成一个原则，没有规定时间表。党的十九大报告确定到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会。党的十九届五中全会没有对这一时间进行调整，进一步明确了时间表是科学的。

其次，为了如期实现“十四五”规划及到2035年公报所规划的全面推进依法治国各项目标，党的十九届五中全会公报强调要在全面推进依法治国的过程中，通过确保社会主义民主法治更加健全，来协调推进“四个全面”战略布局，即全面建设社会主义现代化国家、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。新时代中国特色社会主义法治建设理论与实践在全面推进国家治理体系和治理能力现代化中具有更加基础性的制度构建功能和制度保障作用。

党的十九届五中全会公报对“四个全面”提出了新要求。原本的“四个全面”指全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国和全面从严治党。2020年，全面建成小康社会目标实现，下一阶段要完成“两步走”战略的第一步，即全面建设社会主义现代化国家。那么在新的“四个全面”中，“全面建成小康社会”变成了“全面建设社会主义现代化国家”。

公报还特别提出，要贯彻习近平强军思想，贯彻新时代军事战略方针，坚持党对人民军队的绝对领导，坚持政治建军、改革强军、科技强军、人才强军、依法治军，加快机械化信息化智能化融合发展，全面加强练兵备战，提高捍卫国家主权、安全、发展利益的战略能力，确保2027年实现建军百年奋斗目标。这明确了“十五五”规划开始的前两年要实现2027年建军的奋斗目标，而“依法治军”保证了各种强军手段能够更好地发挥合力作用，实现强军目标。这也是习近平强军思想的一个重要内涵。

党的十九届五中全会公报在设计“十四五”规划和2035年全面依法治国远景目标方面，秉持了党的十九大提出的“两步走”发展战略，进一步强调了为新时代中国特色社会主义法治建设实践所证明了的科学、可行的法治发展目标和战略，确保了全面推进依法治国各项事业有序推进。

 

三、“九五”至“十三五”法治建设发展目标与战略的内容及特征

“十四五”对法治发展目标和战略的确认、倡导，与“十三五”及之前历次五年规划中对法治的规划是紧密相连的，具有一脉相承的逻辑发展线索。我们今天确立的未来法治发展目标和战略，是在实现了过去五年规划中的法治发展目标的基础上制定的。为了帮助大家更好地理解，特别是改革开放以来我们是如何推动依法治国，建设社会主义法治国家的，下面我简单回顾一下从改革开放到现在，不同时期的五年规划中是怎样来明确依法治国发展目标和战略的。

从建国之后到“八五”规划之前的五年规划，主要是对国民经济和社会发展的规划，涉及法治的内容不多。我们真正在五年规划中规划法治发展的目标和战略从“九五”规划开始。

党的十一届三中全会可以说是我国法治发展最重要的时间点，全会实现了拨乱反正，确定了改革开放的路线，提出要把党和国家的工作重心转移到以经济建设为中心的时代主题上来。同时强调“使民主制度化、法律化”，提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”社会主义法治建设十六字方针，其中最关键的是“有法可依”。要想成功把党和国家的工作重心从以阶级斗争为纲转移到以经济建设为中心，法治建设必须跟上，但改革开放之初的法律不够健全，怎么办？加强法律法规建设。1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了七部重要法律，包括《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》。这些法律保证了我们在国家治理的主要方面是有法可依的。

在经济建设发展过程中，我们逐渐发现并及时纠正了很多问题，就像邓小平同志所讲的“两手抓、两手都要硬”，一手要抓经济建设，一手要严厉打击违法犯罪。20世纪90年代开始，我们逐步反思过去党在治国理政中对待法治有哪些失误，并总结成功的经验。

“九五”规划（1996年-2000年）中的法治建设发展目标与战略部署

1996年2月8日，时任中国社会科学院法学所所长的王家福先生在中南海给中央政治局领导同志做法治讲座时，提出应该把依法治国作为建设社会主义法治国家的基本方略，得到了时任中共中央总书记的江泽民同志的高度赞许。经过学术界、政界、全体社会公众、全国人民的共同努力，1997年，中国共产党第十五次全国代表大会将“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治国方略写进了报告中，成为宪法所明确肯定的制度方略。

这个过程正处于在五年规划中明确法治建设目标和战略的过渡期。虽然“九五”规划制定时我们已经开始重视法治，但“依法治国”还没有被确立为建设社会主义法治国家的基本方略。所以在1995年9月28日，党的十四届五中全会上通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》将社会主义现代化建设放在首位。1996年3月，八届全国人大四次会议上通过了《关于国民经济和社会发展“九五”规划和2010年远景目标纲要及关于＜纲要＞报告的决议》。根据社会主义现代化建设的需要，我们已经非常重视立法及各项执法司法工作，当时法治工作的重点在于经济立法，通过法律为市场经济提供保障。1993年，现行宪法第二次修改时明确了社会主义市场经济体制的合法性，要建设市场经济不能没有法律的支持，所以“九五”规划对法治建设的要求侧重于加快经济立法的步伐。

对于怎么加快，“九五”规划提出了具体要求，包括坚持改革开放和法制建设的统一，做到改革决策、发展决策与立法决策紧密结合，并把经济立法放在重要位置，用法律引导、推进和保障社会主义市场经济的健康发展。继续制定和完善规范市场主体和市场行为、维护市场秩序、改善和加强宏观调控、建立和健全社会保障制度、促进对外开放等方面的法律。制定和完善振兴基础产业和支柱产业、规范政府行为、保护环境资源、保护知识产权等方面的法律。同时“九五”规划也对立法、执法、司法提出了各项要求。

从这些要求我们可以看出，“九五”时期法治建设的中心工作就是经济立法，为社会主义市场经济体制的建立和完善提供法律依据。

“十五”规划（2001年-2005年）中的法治建设发展目标与战略部署

2001年3月15日，第九届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，是在1999年现行宪法第三次修改，将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”基本方略写入宪法文本后制定的。依法治国基本方略入宪为制定“十五”规划中法治建设的目标与战略提供了充分的政策依据。

与“九五”规划相对照，“十五”规划最大的特点是用“法治”取代了“法制”，依法治国基本方略的实施更加注重对“法治”价值的要求。因此，“十五”规划专设一个章节“依法治国，建设社会主义法治国家”来详细规定“十五”期间法治建设的目标任务与战略部署。提出要坚持“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的原则，从立法、司法、行政执法、法律监督、法律服务和普及法律知识等方面全面推进法制建设。

“十五”规划对立法、执法、司法、法律监督等各个方面具体工作的要求比“九五”规划更加明确、具体。首先明确了要提高立法质量和效率，重点建立和完善适应社会主义市场经济体制的法律体系，规范市场经济条件下的财产关系、信用关系和契约关系，进一步扩大新的立法范围。其主要原因是党的十五大报告明确提出了到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标后，构建中国特色社会主义法律体系就成为了1997年-2010年这十三年间的主要任务，全国人大、全国常委会在立法方面的任务非常重，要把各个领域的基本法律框架搭起来。

与之相应的，“十五”规划就明确要加快立法，推进规范国家权力运行、社会保障和社会中介组织等方面的法律法规建设。推进司法改革，完善司法体制，健全侦查、检察、审判、执行等制度，强化司法保障和法律监督，支持依法独立行使审判权和检察权。依法办案，反对地方保护主义，严格执法，公正司法。推进政府工作法制化，依法行政，从严治政。加快推行执法责任制、评议考核制，提高行政执法水平。健全依法行使权力的制约机制，加强对权力运行的民主监督、群众监督和舆论监督。加快廉政建设法制化步伐，深入开展反腐败斗争，严肃查办违法违纪案件。推进国家各项事业的依法管理，提高社会管理的法制化水平。深入开展法制宣传教育，进一步提高全体公民首先是各级领导干部的法律意识和法律素质。建立法律援助体系。加大政法基础设施建设力度，建设高素质的政法队伍。

“十五” 期间，为了贯彻落实“依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略的各项要求，立法、执法、司法、守法、法律监督、法律宣传等各个方面都要加快完善。另外，针对“十五”期间可能存在的各种风险，“十五”规划又明确提出，严厉打击危害国家安全和社会治安的刑事犯罪活动和各种恶势力，扫除黄赌毒等社会丑恶现象。

“十一五”规划（2006年-2010年）中的法治建设发展目标与战略部署

按照党的十五大报告到2010年底基本形成中国特色社会主义法律体系的目标要求，“十一五”规划对怎么从科学合理的角度去构建中国特色社会主义法律体系提出更高的要求。

构建法律体系的目标已接近完成，以什么标准来评价目标是否实现呢？“十一五”规划指出，要贯彻依法治国基本方略，推进科学立法、民主立法，形成中国特色社会主义法律体系。完善市场主体、市场交易、市场监管、社会管理、可持续发展等方面的法律法规。推进司法体制和工作机制改革，规范司法行为，加强司法监督，促进司法公正，维护社会正义和司法权威。实施“五五”普法规划，开展法制宣传教育，提高全民法律素质，形成遵法守法、依法办事的社会风气。

“十二五”规划（2011年-2015年）中的法治建设发展目标与战略部署

2011年年初，全国人大常委会宣布中国特色社会主义法律体系基本形成，法治建设工作的重点开始转向实施。由此我们可以发现，在法治建设方面，不同时期的五年规划是根据我们在法治建设上取得的成就和不同时期的特点来制定的。

“十二五”规划明确提出,要加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。完善行政执法与刑事司法衔接机制，推进依法行政、公正廉洁执法。深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度。显然把法治的中心工作和发展重点放在了宪法和法律实施方面。

 

“十三五”规划（2016年-2020年）中的法治建设发展目标与战略部署

今年是“十三五”收官之年，“十三五”规划是党的十八大以后制定的第一个五年规划，属于新时代。党的十八大对全面依法治国在立法、执法、司法、守法等各个方面都提出了新的要求，比如更加关注法治发展的质量，提出怎样把法治发展和国家治理体系、治理能力有机结合起来的问题。在党的十八大对全面依法治国提出更高要求的情况下，十八大以后制定的“十三五”规划中关于全面依法治国的叙述非常详细，专门设立了“全面推进法治中国建设”这一章，并划分为四个小节：

第一节 完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系

第二节 加快建设法治政府

第三节 促进司法公正

第四节 全面推进法治社会建设

“十三五”规划中关于全面推进依法治国的目标与战略的安排，已经把规划的宏观性与具体战略部署的实效性有机结合起来，成为指导全面推进依法治国各项法治工作的行动指南。其宏观性体现在将各项法治工作安排得井井有条，在全局上实现了“一盘棋”。十三五”规划要求应当坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。

“十三五”规划中的法治建设发展目标与战略部署，是在党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》之后，为了落实两个决定中关于法治中国建设和全面推进依法治国的各项措施而制定的。“十三五”期间要全面展开依法治国的工作格局，所以“十三五”规划设专章四小节全面规定法治发展的目标和战略，为制定“十四五”规划、确立到2035年的远景目标提供政策依据。

“十三五”规划首先强调要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”，明确要维护宪法尊严、权威，健全宪法实施和监督制度。完善立法体制，加强党对立法工作的领导，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，加强和改进政府立法制度建设，明确立法权力边界。深入推进科学立法、民主立法，加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。加快重点领域立法，坚持立改废释并举，完善社会主义市场经济和社会治理法律制度，加快形成完备的法律规范体系。这一要求与党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中对宪法实施的要求是吻合的，在要进一步加强立法体制机制建设的方面也是一致的。

在“加快建设法治政府”方面，“十三五”规划明确提出，要全面实施法治政府建设实施纲要，深入推进依法行政，依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，实现政府活动全面纳入法治轨道。依法全面履行政府职能，完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。完善重大行政决策程序制度，健全依法决策机制。深化行政执法体制改革，推行综合执法，健全行政执法和刑事司法衔接机制。坚持严格规范公正文明执法，最大限度地缩小自由裁量权。健全执法考核评价体系。完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。

在“促进司法公正”方面，“十三五”规划明确提出，要深化司法体制改革，完善对权利的司法保障、对权力的司法监督，建设公正高效权威的社会主义司法制度。健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，完善审级制度、司法组织体系和案件管辖制度。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。强化司法人员职业保障，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。全面推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，加强人权司法保障。加强对司法活动的监督，健全司法机关内部监督制约机制。完善司法机关办案责任制，落实谁办案谁负责。加强监狱、强制戒毒、社区矫正、安置帮教、司法鉴定等设施建设。这一方面涉及到的内容非常多，基本覆盖了目前大司法的所有领域。

第四方面“全面推进社会法治建设”是“十三五”规划的一个亮点。全面推进依法治国，除了在国家层面通过政策推进，还要在社会层面让社会主义法治深入人心。要让全体社会公众，特是关键少数的领导干部带头学法、遵法、守法，形成群众性的法治文化，建设法治社会。

“十三五”规划强调，要推进多层次多领域依法治理，提高社会治理法治化水平。加强法治文化建设，弘扬社会主义法治精神，增强全社会特别是公职人员尊法学法守法用法观念，在全社会形成良好法治氛围和法治习惯。深入开展“七五”普法，把法治教育纳入国民教育体系，健全公民和组织守法信用记录。完善法律服务体系，加强律师等法律人才和法律服务队伍建设，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，完善法律援助制度，健全司法救助体系。

从“九五”规划到“十三五”规划，在不同的时间阶段，法治建设都得到了很好的谋划和布局，特别是“十三五”规划，依据党的十八大报告关于全面推进依法治国的各项具体要求，我们对“十三五”规划实施期间全面推进依法治国应当达到的总目标、应当完成的主要任务和可以实现的法治发展战略目标都做了非常全面和系统的规定，深刻地阐释了全面推进依法治国各项工作的内容，这为我们今天提出“十四五”期间的目标和战略，提出2035年远景目标奠定了良好的政策基础。

要认真学习领会“十四五”规划和2035年远景目标建议中关于全面依法治国的各项规定，深刻领悟党的十九届五中全会会议精神，必须回顾在不同历史阶段，我国法治建设适应不同历史需要，有序向前推进的过程。法治发展的目标和战略是循序渐进的，有一个从不完善到逐渐完善，再到很完善的过程。五年规划实际上是一种发展理念，主要针对的是国民经济和社会发展。法治作为社会上层建筑，随着经济的发展而发展，它的发展要与经济发展相协调。五年规划中法治发展的目标和战略是理解全面依法治国各项政策的金钥匙。

习近平总书记在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明中对“十三五”规划中确立新的发展理念的重要性做了精辟地描述。他指出：“发展理念是发展行动的先导,是管全局、管根本、管方向、管长远的东西,是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。发展理念搞对了，目标任务就好定了，政策举措跟着也就好定了。”由此可见，通过五年规划来确立法治建设发展目标与战略对于全面推进依法治国各项法治工作来说具有根本性的指导意义。

党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，对过去特别是“十三五”时期我们在全面依法治国方面取得的成就做出了充分肯定，得出了全面依法治国取得重大进展的结论。事实证明，我们过去的经验是可靠的，今后按照既有的政策一步一个脚印地走，就能把国家法治建设提高到很高的水平。当然，在这个过程中，我们要根据新形势、新情况的需要不断调整发展目标，特别是针对新技术带来的法律问题，要及时完善新的法律制度，不能故步自封。

 

四、“十三五”规划实施期间取得的法治建设成果

为了帮助大家来更好地理解“十四五”规划和2035年远景目标确立的法治发展目标，我们来简单回顾一下“十三五”规划的法治建设目标是如何实现的。

前面提到过，“十三五”规划将全面依法治国作为一个大章节，包括四个小节，第一小节是“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”，其中宪法实施是很重要的事项。

“十三五”时期，在推进宪法实施方面，我们取得了很多成效。2018年3月11日，十三届全国人大一次会议对现行宪法进行了第五次修改，把“习近平新时代中国特色社会主义思想”作为国家的指导思想写进了宪法序言，进一步丰富了宪法的指导思想体系；把全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会，进一步强化了全国人大及其常委会监督宪法实施的功能。在此基础上，2018年6月22日，十三届全国人大常委会第三次会议审议通过了《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，明确赋予全国人大宪法和法律委员会推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责，从制度上进一步完善了宪法实施的体制机制。

在立法方面，强化了重点领域的立法工作，进一步完善了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。2011年，在基本形成中国特色社会主义法律体系之后，我们对立法工作仍然常抓不懈，进一步对很多没有法律的领域或法律不健全的地方进行开拓、完善。2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议审议通过新的《中华人民共和国国家安全法》。新的安全法以习近平总书记在2014年4月15日的中央国家安全委员会第一次全体会议上，首次提出的“总体国家安全观”为指导。为了贯彻“总体国家安全观”，依据新的《中华人民共和国国家安全法》，我们先后制定了《中华人民共和国反间谍法》《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》以及《中华人民共和国国家情报法》等国家安全方面的法律，构建了相对完整的国家安全法治体系。另外还重新修订了《中华人民共和国行政诉讼法》，对作为立法工作法律依据的《中华人民共和国立法法》进行了部分修改。

“十三五”时期，我们在加强重点领域的立法方面取得了重大成就，特别是最终完成了《中华人民共和国民法典》的编纂与制定。在民法典编纂过程中，2016年6月、2018年8月、2019年12月，习近平总书记三次主持中央政治局常委会会议，听取并原则同意全国人大常委会党组就民法典编纂工作所作的请示汇报，对民法典编纂工作作出重要指示，为民法典编纂工作提供了重要指导和基本遵循。

2015年3月，全国人大常委会法制工作委员会启动民法典编纂工作，着手第一步的民法总则制定工作。2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》。自2021年1月1日起施行。民法典是我国建国后第一部以“典”命名的法律共7编、1260条，各编依次为总则、物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任，以及附则。

在民法典刚刚通过的第二天，2020年5月29日下午，中共中央政治局就“切实实施民法典”举行第二十次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调，民法典在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位，是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律，对推进全面依法治国、加快建设社会主义法治国家，对发展社会主义市场经济、巩固社会主义基本经济制度，对坚持以人民为中心的发展思想、依法维护人民权益、推动我国人权事业发展，对推进国家治理体系和治理能力现代化，都具有重大意义。全党要切实推动民法典实施，以更好推进全面依法治国、建设社会主义法治国家，更好保障人民权益。

以上是“十三五”时期在立法领域取得的重大成就，包括基本构建了相对完善的国家安全法治体系及推出民法典。

在法治政府建设方面同样成绩斐然。

“十三五”规划实施期间，各级国家行政机关坚持依法行政原则，在建设法治政府方面取得了扎扎实实的成就。以李克强总理在2019年第十三届全国人大二次会议上所作的政府工作报告对“法治政府建设”情况的总结为例，2018年，我国提请全国人大常委会审议法律议案18件，制定修订行政法规37部。改革调整政府机构设置和职能配置。深入开展国务院大督查，推动改革发展政策和部署落实。发挥审计监督作用。改革完善城乡基层治理。创新信访工作方式。改革和加强应急管理，及时有效应对重大自然灾害，生产安全事故总量和重特大事故数量继续下降。加强食品药品安全监管，严厉查处长春长生公司等问题疫苗案件。健全国家安全体系。强化社会治安综合治理，开展扫黑除恶专项斗争，依法打击各类违法犯罪，平安中国建设取得新进展。

在促进司法公正领域，“十三五”规划实施期间，最高人民法院和最高人民检察院先后发布了深化审判体制改革和检察体制改革的意见，进一步明确了各级人民法院和各级人民检察院在促进司法公正中的基本任务。例如，2015年2月，最高人民法院发布的《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要》，明确规定全面深化人民法院改革的总体思路是紧紧围绕让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的目标。围绕这个目标规定的具体措施就是始终坚持司法为民、公正司法工作主线，着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，确保人民法院依法独立公正行使审判权，不断提高司法公信力，促进国家治理体系和治理能力现代化。

2015年2月，最高人民检察院发布《关于深化检察改革的意见（2013-2017年工作规划）》，明确了检察体制改革五个方面的工作：一是保障依法独立公正行使检察权的体制机制更加健全，党对检察工作的领导得到加强和改进，检察机关宪法地位进一步落实;二是检察机关与其他政法机关既相互配合又依法制约的体制机制更加健全，法律监督的范围、程序和措施更加完善，在权力运行制约和监督体系中的作用得到充分发挥;三是检察权运行机制和自身监督制约机制更加健全，法律监督的针对性、规范性和公正性、权威性进一步增强，司法公信力进一步提高;四是对人权的司法保障机制和执法为民的工作机制更加健全，人民群众的合法权益得到切实维护，检察工作的亲和力和人民群众对检察工作的满意度进一步提升;五是符合检察职业特点的检察人员管理制度更加健全，检察人员政治业务素质和公正执法水平明显提高，基层基础工作显著加强。综上所述，最高法院、最高检察院在“十三五”期间围绕着怎么促进司法公正采取了很多有效措施。

在全面建设法治社会方面，“十三五”时期也取得了很多成绩，包括全面贯彻和落实了“十三五”规划中关于“全面推进法治社会建设”的要求，明确建设法治社会的基本任务是在传播法律知识的同时，更加注重弘扬法治精神、培育法治理念、树立法治意识，大力宣传宪法法律至上。提出利用国家宪法日、宪法宣誓制度等重要宪法实施保障制度大力宣传宪法，弘扬宪法精神，培养了关键少数领导干部和社会公众的宪法素养。可以说，“十三五”规划实施期间，全面推进法治社会建设初见成效。

总体来讲，“十三五”规划所提出的“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”、“加快建设法治政府”、“促进司法公正”和“全面推进法治社会建设”法治建设发展与战略的四个方面的基本任务在立法、执法、司法、守法的实践中都得到了很好的践行与推动，不仅为“十三五”规划的实施划上圆满的句号，而且也为制定“十四五”规划法治发展目标与战略提供了宝贵的经验。

 

五、“十四五”规划和2035年远景目标建议对法治建设具体要求

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）具体对“十四五”时期和到2035年“两步走”战略第一阶段结束这段时间提中涉及到“法”的地方有要求。“十四五”规划与“十三五”规划不同，没有单独拿出一个章节规定依法治国、建设社会主义法治国家，而是在每个不同的大领域中穿插了对法治建设的具体要求。通过总结党的十一届三中全会到“十三五”时期我们在全面依法治国方面取得的理论和实践建设成就可以发现，现阶段我们的基本经验已经成熟。“十四五”规划期间的主要任务是去实施、细化具体的法治工作，发挥法治在推进国家治理体系能力现代化中的效能。现在就要让法治发挥作用，不能光停留在理论引导和政策指引方面。

《建议》中共有58处提到法治，明确了2035年法治发展的远景目标，明确决定要基本形成法治国家、法治政府、法治社会，明确了“十四五”期间，即2021年-2025年法治发展的指导思想。提出了要加强人民代表大会制度的法律保障。进一步提出加强重大领域的立法，依法保护产权和农村的土地承包权；加强法律服务，改善营商法律环境；要强化监管执法，保护外资合法权益；依法治军，健全国家安全法律制度体系；要保证自治、法治、德治三治一体的乡村基层法治建设能够有序推进；另外还有维护国际法治秩序等。总共有20多个领域都涉及到了强化法治建设的问题。

“十四五”规划建议对全面推进依法治国的要求是具体的，更加关注法治如何作为上层建筑在国民经济和社会发展的各个领域健康有序发展中发挥保障作用，即法律怎么去发力。这是“十四五”规划建议中对全面依法治国的规定的一个特点。

下面我简单梳理一下对各个领域的具体要求，进一步明确“十四五”期间我们在全面依法治国方面怎样去有序推进，实现“十四五”规划中的法治发展目标和战略。

首先，“十四五”规划肯定了“十三五”规划取得的成绩，即全面依法治国取得重大进展，说明过去的政策是有效的。也就是说，党的十九大报告提出的到2035年“两步走”战略第一个阶段结束时基本形成法治国家、法治政府、法治社会是可以实现的。“十四五”规划肯定了这个目标，要以制度自信、道路自信坚持原来的目标不动摇。

其次，“十四五”规划建议在强调全面依法治国法治发展目标和战略时，把宏观和微观结合了起来。虽然我们说它很具体，微观的东西更多，但宏观的角度也没有放弃。“十四五”规划秉承了“十三五”规划从宏观整体上把控全面依法治国进程的理念，特别针对在全面建成小康社会之后怎样继续发挥全面依法治国在治国理政中的作用和地位提出了新的“四个全面”，即在“十四五”期间要协调推进全面建设社会主义现代化国家、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。

为了使社会主义民主政治更加健全，“十四五”规划建议在具体的领域有一些具体要求，比如：

加快发展现代服务业，要加快发展研发设计、现代物流、法律服务等服务业。发展服务业要有法律保障，所以这里提到了法律服务的发展。

完善内外贸一体化调控体系，促进内外贸法律法规、监管体制、经营资质、质量标准、检验检疫、认证认可等相衔接，推进同线同标同质。

依法平等保护民营企业产权和企业家权益，破除制约民营企业发展的各种壁垒，完善促进中小微企业和个体工商户发展的法律环境和政策体系。

完善现代金融监管体系，提高金融监管透明度和法治化水平，完善存款保险制度，健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系，对违法违规行为零容忍。

发挥法治在保护产权中的作用，进一步明确要健全产权执法司法保护制度。

加强反垄断和反不正当竞争执法司法，提升市场综合监管能力。

持续优化市场的法治化国际化营商环境。

健全重大政策事前评估和事后评价制度，畅通参与政策制定的渠道，提高决策的科学化、民主化、法制化水平。

保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让。

强化绿色发展的法律和政策保障。健全自然资源资产产权制度和法律法规。

依法保护外资企业合法权益，健全促进和保障境外投资的法律、政策和服务体系。

完善再分配机制，取缔非法收入。同时还要实行基本养老保险的全国统筹，实行渐进式延迟法定退休年龄。坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益。

健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。

健全国家安全法治体系、战略体系、政策体系、人才体系和运行机制，完善重要领域国家安全立法、制度、政策。加强国家安全执法。加强依法治军。

推进社会主义政治建设。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，保障人民依法通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务。

坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，提高依法行政水平，完善监察权、审判权、检察权运行和监督机制，促进司法公正，深入开展法治宣传教育，有效发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，推进法治中国建设。

保持香港、澳门长期繁荣稳定。全面准确贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序，落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，维护国家主权、安全、发展利益和特别行政区社会大局稳定。

坚持多边主义和共商共建共享原则。积极参与全球治理体系改革和建设，加强涉外法治体系建设，加强国际法运用，维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序，共同应对全球性挑战。

以上具体规定渗透到了国民经济和社会发展的各个领域，重点强化了国家安全和特别行政区的法治保障，涉外法治工作也多次提到。习近平总书记在《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议〉的说明》中指出，“十四五”规划的指导思想和原则是丰富的，强化了以人民为中心、扩大对外开放、全面依法治国、统筹发展和安全等方面内容。说明“全面依法治国”是整个“十四五”规划和2035年远景目标的一个指导思想。所以我认为大家在学习十九届五中全会公报和“十四五”规划建议时，不能因为“十四五”规划没有像“十三五”规划一样单独去规定“依法治国，建设法治国家”，就认为它不重视依法治国了。事实上过去我们在这方面的政策已经成熟，制度已经配套了，下一步就是沿着既定目标采取具体措施，让法治更好发挥自身效能。相信按照“十四五”规划中的要求去做，一定能如期实现到2035年基本形成法治国家、法治政府、法治社会的目标。

我今天的讲解就到这儿，谢谢大家！

（根据宣讲家网报告整理编辑，

未经许可，不得印刷、出版，违者追究法律责任）

责任编辑：杨雪

文章来源：http://www.71.cn/2020/1112/1106716.shtml