王雍君：中期财政规划的编制和管理

 

王雍君 中央财经大学教授

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一、  中期财政规划的背景与相关文件解读

（一）背景

中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议强调，实现“十四五”规划和二〇三五年远景目标，必须坚持党的全面领导，充分调动一切积极因素，广泛团结一切可以团结的力量，形成推动发展的强大合力。同时还强调，要健全规划制定和落实机制。我认为，这其中的关键词是规划的制定和机制的落实，基本要求是形成合力。

制定财政规划的本质就是要把各级政府部门的政策制定和执行与预算结合。因为政策是一种权威性的政府决定，但其本身不能自我实施。因此，政策与预算的结合是形成强大合力的关键问题。如果预算与政策是两张皮，不能结合在一起，那么合力就不能形成。

在预算的编制、审查、执行、评审中，两者之间的合力是一个关键的问题。只有形成合力，一级政府才会有足够好的治理能力。

2020年中央经济工作会议提出，今年积极的财政政策要提质增效。目前，我国正面临一系列的挑战。如果没有未来三年到五年好的中期财政规划，就很难应对新冠疫情对经济的冲击、对财政收入的冲击，以及对公共医疗卫生体系的冲击。如果中期财政规划不能编制好、执行好，财政政策也就很难提质增效。

2015年01月23日，国务院印发《关于实行中期财政规划管理的意见》，部署加快建立现代财政制度、改进预算管理和控制，全面推进中期财政规划管理。该文件是国发（2015年）3号文件，可见其规格之高。

在这三个背景下，在已经到来的“十四五”规划期间，各级政府部门，尤其是财政部门，应该高度重视中期财政规划的编制和管理。

（二）文件解读

《关于实行中期财政规划管理的意见》(以下简称《意见》)是关系到国家治理、地方治理，以及各个部门财政管理的纲领性重要文件。

首先，我们要理解这个文件的精神实质。该文件讲的是什么？是要编制中期财政规划。意在解决国家治理和地方治理层面的深层次问题，其中以支出政策最为突出。我们知道，大部分政府政策都需要花钱，花钱就会在财政上形成支出。财政支出是综合了各个政府层级的政策，其中包括政府整体的政策和部门的政策。因此，支出政策也涉及两个层次：政府整体的支出政策和政府所属部门的支出政策。支出政策内容包含决定支出有多大的规模、支出重点是应该怎样的、在何处作为重点、何时花钱、花钱要达到怎样的绩效等等。

《意见》中讲到了支出结构固化僵化的问题。这与当前很多地方做支出预算编制时采用基数法有关。基数法即在编制下一年度支出预算时，首先确定上年支出的基数，在上年支出基数的基础上同时考虑下一年度中各项支出的增长因素，由此来核定下一年度各项支出的数额。这种方法很容易导致预算支出结构的僵化。因为通常每年支出的增量很小，而基数会超过90%，甚至达到95%以上。如果我们把基数自动延伸到第二年，那么支出增量通常来说就只有5%至10%。在这种情况下，每年政府支出结构就会固化僵化，难以应对环境的变化。

《意见》中还讲到一个非常突出的问题，就是专项规划、区域规划与财政规划的衔接不够，不利于预算统筹安排。实行中期财政规划的管理就是为了解决实践中长期存在的这一系列的重大问题。这些问题之所以重大，是因为它关系到治理的能力和治理的成效。中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。同时还提出，要建立现代财政制度，促进国家的长治久安。在实践中落实这一系列宏大的命题，关键环节就是各级政府部门是否有良好的中期财政规划的编制能力和管理能力。

 

《意见》中讲到，要用中期财政规划对年度预算进行约束。我们知道，预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划。也就是说，每个国家立法机关的审查批准的预算都是关于未来一年的。但是我们现在需要前瞻性地看到经济社会发展中的各种问题，通常来讲至少要往前看三年。而我国编制的《国民经济和社会发展规划》是持续五年的规划纲要，如果财政规划没有与之衔接配套，那么就不太容易成为现实。所以我们需要一个中间的环节，就是好的中期财政规划。而且中期财政规划还要能对年度预算的编制执行形成约束力。

此外，文件中还提到了当前实际中支出政策“碎片化”、不可持续等问题，具体来看：

《意见》强调，针对部分现行财政支出政策“碎片化”、不可持续等问题，从政策内容和运行机制上查找原因，立足基本国情，借鉴国际经验，提出解决问题的改革措施。

《意见》强调，要实施滚动调整。即中期财政规划按照三年滚动方式编制，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。

《意见》强调，凡是涉及财政政策和资金支持的部门、行业规划，都要与中期财政规划相衔接。强化中期财政规划对年度预算编制的约束，年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行。

通常来说，一个政府部门要有好的治理能力和管理能力，就不能没有中期财政规划和年度预算的衔接，这是一个必要条件，也可以说是一个充分条件。

《意见》要求中期财政规划要涵盖四本预算，即公共预算、基金预算、社保预算和国有资本金预算。内容方面包括四大块，分别为预测现行政策下财政收支、分析现行财政收支政策问题、制定财政收支政策改革方案和测算改革后财政收支情况。

《意见》规定，财政部牵头编制全国中期财政规划。全国的规划对中央的年度预算编制起约束作用，对地方的中期财政规划和年度预算编制起指导作用。同时，《意见》还规定财政部要在下一年度预算编制启动之前，提前编制中期财政规划草案。

2020年10月1日施行的《中华人民共和国预算法实施条例》已经将预算编制的时间提前，中央一级的要于每年6月15日前部署编制下一年度预算草案的具体事项，规定报表格式、编报方法、报送期限等。地方层面稍微晚一点，要求于每年6月30日前部署本行政区域编制下一年度预算草案的具体事项，规定有关报表格式、编报方法、报送期限等。这样就涉及中期财政规划要与预算一起编制的问题。但是实际上中期财政规划编制应该比预算提前一点。因为先有中期财政规划，然后才谈得上年度预算与中期财政规划的衔接。

中期财政规划涉及许多部门，比如各级政府部门与财政部门之间的协调性工作等。因此是一项治理上的高度复杂的事项。

中期财政规划是一个什么样的工具？就是把计划、政策、预算整合起来，跨越年度视野，产生前瞻性的意识，而且短期问题的考虑要服从于长期问题的考虑，不能忽视长远的后果。比如一个投资项目，如果我们只看未来一年的预算执行进度是不够的。因为投资项目竣工通常都需要3到5年，因此我们还需要看到未来3到5年该建设项目能不能顺利进行。除此以外，等到该项目竣工验收后，还要考虑项目的维护和运营。如果项目由于缺少维护资金、运营资金而处于闲置状态的话，是非常糟糕的。所以在国家治理、地方管理、公共管理等方面，前瞻性无比重要。而做人也是一样，我们不能只看自己眼前，还要看到未来。有一句话叫“人无远虑必有近忧”，近忧和远虑就是问题导向。

所以我们说，任何一级政府、一个部门，无论是在治理层面还是在管理层面，都必须产生两种意识：近忧和远虑的意识。国家治理也不仅仅要仰望星空，还要脚踏实地。

《意见》要求，财政部门要主动加强与其他部门的沟通协调，做好中期财政规划与国民经济和社会发展规划及相关专项规划、区域规划的衔接工作。

每个部门要做什么事？拟出台的增支事项必须与中期财政规划相衔接，制定延续性政策要统筹考虑多个年度。

此外，《意见》还要求对于农业、教育、科技、社会保障、医疗卫生、扶贫、就业等方面涉及财政支持的重大政策，有关部门应会同财政部门建立中长期重大事项科学论证机制。

各级地方政府也要扮演重要角色，尽快落实管理责任，督促财政和其他相关部门做好编制中期财政规划的基础工作。地方各级财政部门要加强财政数据信息管理、支出项目化管理和定额标准体系建设，为规划编制提供必要的人员保障和技术支持。

二、  中期财政规划的重要性与编制过程

（一）中期财政规划的作用          

中期财政规划的作用有两个，一个是支持年度预算的运作，增加前瞻性；另一个是作为制定财政政策的辅助工具。通常来讲，制定财政政策的工具是预算，但是年度预算考虑的问题是比较紧迫的，时间上的跨度也没超过一年。而财政政策需要我们往前看，特别是在很多政策事项会引起未来的财政支出义务的前提下，比如政府承诺要保护环境，承诺要解决未来的养老和人口老龄化问题等等。这些政策会影响未来很多年会产生支出，超出了一个预算的年度。所以我们制定财政政策还需要有中期财政规划的辅助。

 

（二）中期财政规划的一般要求

第一是与相关规划衔接；第二是逐年滚动；第三是与预算相结合；第四是要完善激励机制。

（三）中期财政规划的构成

中期财政规划由全国3年财政规划、重点领域3年规划、部门3年规划构成，所以我们的中期财政规划是三个层次。

（四）中期财政规划的范围

一是一般公共预算和政府性基金预算，重点是“四本预算”，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算；二是项目支出预算；三是基本支出预算。

（五）中期财政规划的重要性

在治理层面解决问题要用到三个工具：第一，制定计划；第二，制定政策；第三，制定预算。在治理层面定下来以后，各个部门、机构就要对治理上规定的事项进行具体执行，也就是管理层面的问题。所以如果公共官员要做能力建设，一定是提升治理能力和管理能力。

两种能力对应在哪里呢？就对应在预算和中期财政规划上。中期财政规划要引导预算，同时还要约束预算。因为中期财政规划是一座桥梁，它与国民经济和社会发展规划、政府部门的政策结合在一起，从脱节变成整合。

中期财政规划就其实质内容来讲，是要做政府与部门关于未来3年的滚动财政计划。包括财政支出、财政收入、财政赤字或盈余、政府债务的预测和筹划。我认为，筹划也可以成为磨合，意思是财政资金要跟政府政策规划的目标要衔接好。

举个例子，比如你安排未来三年的财政支出与政府规定的就业政策目标有关，那么完成这个目标需要花多少钱就是支出筹划的问题。你的支出总量要跟政府政策目标进行反复的磨合。这就是规划的真实含义。

当然，政府的政策目标是多元的，不仅仅是就业方面，还有经济增长率、通货膨胀率、国际收支平衡等其他具体的政策目标。这些政策目标，到底花多少钱合适？既不能太多，也不能太少。这个问题在实践中是非常复杂的。我们经常把它抽象化了、简化了，这样制定政策与制定支出时就会脱节。许多地方在制定预算时，经常是先定下支出，再看收入。至于这个收入能不能跟它匹配好、能不能磨合，经常不受重视。但实际上，你的收入有多少和你需要花多少钱，这个之间需要进行反复的磨合。这种磨合就是国家治理和地方治理里面最精华的内容。

中期财政规划作为解决治理难题的基本方法，它的基本出发点是强化预算功能。预算的功能有三个，第一个功能是支出总量控制。简单来说就是财政支出不能太多，也不能太少，既要满足政策需求又要确保财政可持续性。预算的第二个功能是政策功能，是贯彻政府政策的核心工具。其目标可以概括为支出的有效配置。即支出要受到约束也要合理配置。预算的第三个功能是管理功能。项目的管理涉及项目生命周期各个阶段的成本问题、支出问题和资金来源问题。

(六)中期财政规划的编制

中期财政规划在实践中与部门预算编制的流程同为“两上两下”。

1.一上

部门测算提出需求：部门结合国民经济和社会发展五年规划纲要、相关专项规划及部门职责，研究未来3年涉及财政支出的重大改革和政策事项，测算提出支出需求报财政部。项目支出需求是编制重点。

2.一下

审核确定支出限额：财政部根据全国中期财政规划、财政政策、部门需求等情况，经综合平衡、优化结构，分解形成部门支出限额，并下达部门三年支出控制数。

3.二上

部门调整编报三年规划：部门根据财政部下达的三年控制数，列出分年度工作任务和时间节点，调整编制三年支出规划（草案）报财政部。

4.二下

汇总部门中期财政规划：财政部审核汇总部门的三年支出规划，汇编形成中央部门中期规划草案，按程序报全国人大批准后实施。

 

（七）中期财政规划的调整

中期财政规划的调整需要严格遵循条件，即部门可对上年编制的三年规划中后两个年度的分年支出规划进行内部结构调整，并补充第三个年度的规划。财政部重点就调整的内容及第三个规划年度的支出上限进行测算，并按前述程序审核下达。

三、深度理解中期财政规划

中期财政规划的本质就是把政府当前的政策与中期的概算连接起来。对于延续性的政策，我们要对其未来1到3年需要花多少钱、资金从哪里来、成本多高做一个概算，也就是中期概算。如果没有概算，事到临头才去筹措资金，现行政策就会充满了不确定性，也就意味着这个政策失败的风险很高，会浪费纳税人的钱财，还会耽误整个经济社会发展的进程。也就是说，如果没有一套非常强大有效的程序、非常健全的方法去进行严谨的中期概算，未来对我们来说就意味着一种不可琢磨、不可肯定、不可预期的东西。

而我们所强调的中期财政规划，就是约束各级政府、约束各个支出部门、约束各个预算单位的程序。这个程序与预算程序对接能够把现行政策执行到位，并自动延续执行未来三年。

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责任编辑：马中豪

文章来源：http://www.71.cn/2021/0120/1114733.shtml