谈小燕：党建引领基层治理的理论与实践——北京市“吹哨报到”“接诉即办”改革

 

谈小燕 中共北京市委党校（北京行政学院）副教授

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在正式开始之前,我想先跟大家分享一个案例。最近，我们在关于“社区花园”的调研活动中，看到老百姓对“社区花园”的期待。比如：有的人希望每天一睁眼都看到大自然，也有的人希望小朋友可以在花园里抓青蛙和虫子，还有的人提出希望我们的花园诗情画意，更有人提出可食、可观赏、可学习，增长知识，谷雨润草。可以看到，现在老百姓对美好生活的向往是家门口的诗和远方。

那么，我们不由思考，在推动首都高质量发展的今天，什么样的治理体系和治理能力才能真正服务好群众、造福群众？何以真正提高人民群众的获得感、幸福感、安全感？2021年1月28日，中共中央政治局会议审议通过《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》。会议指出，推进基层治理体系和治理能力现代化建设，是全面建设社会主义现代化国家的一项重要工作。各地区各部门要从巩固党的执政基础和维护国家政权安全的高度，深刻认识做好基层治理工作的重要性。

一、再理解“吹哨报到”“接诉即办”

前段时间，我们调研发现，部分人还是对“吹哨报到”“接诉即办”及其背后的逻辑有一些误解，有的人认为，“吹哨报到”是一种综合执法；也有的人认为，“吹哨报到”已经结束了，现在开展的是“接诉即办”；还有的人认为，“接诉即办”与“吹哨报到”是两回事；甚至有人认为，党建引领和“接诉即办”是两个头。

那么，何为“吹哨报到”？2018年11月14日，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》。会议指出，推动社会治理重心向基层下移、把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，是党的十九大提出的重要任务。北京市委以“街乡吹哨、部门报到”改革为抓手，积极探索党建引领基层治理体制机制创新，聚焦办好群众家门口事，打通抓落实“最后一公里”，形成行之有效的做法。各地区要高度重视基层党组织建设，走好新时代群众路线，树立到基层一线解决问题的导向，解决好群众身边的问题。由此可见，“街乡吹哨、部门报到”不是简单的“吹哨”与“报到”，而是党建引领基层治理体制机制创新，是基层治理改革。

对于北京的“吹哨报到”“接诉即办”，中央给予了高度关注和肯定。2019年12月24日，人民日报头版头条《群众闹心的事儿，就是治理发力点》，报道了北京市“接诉即办”的基层治理经验。2020年12月14日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署优化政务服务便民热线，提高为企便民服务效率和水平。2021年1月6日，国务院办公厅印发《关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》并要求，各地区设立的以及国务院有关部门设立并在地方接听的政务服务便民热线实现一个号码服务，各地区归并后的热线统一为“12345政务服务便民热线”。2021年3月12日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确，推广“街乡吹哨、部门报到”“接诉即办”等基层管理机制经验，推动资源、管理、服务向街道社区下沉，加快建设现代社区。

那么，何为“接诉即办”？12345市民服务热线（下称12345热线）在受理群众来电过程中，根据内容，对于咨询类诉求，根据知识库答复，而对于求助、投诉、举报、建议类诉求，实施四级管理。哪四级？一是对于突发事故、不稳定因素以及可能造成生命财产损失的诉求，2小时之内反馈情况；二是对于水电气热等群众基本生活保障的诉求，24小时之内反馈情况；三是对于其他事项，按照事件轻重缓急，7天之内反馈情况；四是对于复杂疑难的合理诉求，15天之内反馈下一步工作措施。从整体流程上看，12345热线登记群众诉求，对不能即时答复的，派单至承办单位答复诉求人，最后12345热线做回访，记录群众对诉求解决情况和满意度的反馈。那么，其背后的逻辑是什么？就是推动政府公共服务供给模式从政府“端菜”向群众“点菜”转变，从“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，通过发挥响应率、解决率、满意率“三率”考评机制的指挥棒作用，倒逼党员干部“眼睛向下看，脚步向下走”。总之一句话，就是要增强基层治理的靶向性和精准性。

那么，“吹哨报到”和“接诉即办”是什么关系？在此，我引用北京市委书记蔡奇同志的讲话来回答这个问题。2019年7月1日，市委书记蔡奇在大兴调研“接诉即办”工作时指出，“接诉即办”就是要围着群众转，奔着问题去，沉到一线干，到群众身边解决问题。他强调，“吹哨报到”“接诉即办”是基层治理的创新，有效的群众工作机制，两者是一个整体，以市民诉求为“哨”，“即办”中有“报到”，在“接诉即办”中体现“吹哨报到”的成效。同时指出，“吹哨报到”“接诉即办”是践行初心使命的实际行动。我们要深入贯彻落实习近平总书记对北京重要讲话精神，强化大抓基层、到一线解决问题的鲜明导向，以“吹哨报到”“接诉即办”为抓手，不断完善工作机制，解决好群众身边的操心事烦心事揪心事，在服务群众中践行初心使命。也就是说，“吹哨报到”和“接诉即办”是一个有机整体，是系统治理、综合治理、民心治理的具体体现，是具有时代特征、北京特色的超大城市基层治理模式和路径。

 

二、习近平总书记关于基层治理重要论述的理论内涵

党的十九届四中全会提出一个重大命题，构建基层社会治理新格局。自党的十八届三中全会首次提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题以来，我们不断加强基层治理体系和治理能力现代化建设。因为一个国家治理体系和治理能力现代化水平很大程度上体现在基层。因此，党的十九大、党的十九届四中、五中全会以及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称规划纲要）都对构建基层社会治理新格局作出了具体部署。

党的十九大提出，推动社会治理重心向基层下移。党的十九届四中全会明确，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。这比党的十九大所提出的多出服务要求。党的十九届五中全会提出“十四五”时期社会治理特别是基层治理水平要明显提高，并进一步要求推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设。规划纲要提出，推动社会治理和服务重心下移、资源下沉，提高城乡社区精准化精细化服务管理能力。总之一句话，就是习近平总书记多次强调的“基础不牢，地动山摇”，因此要持之以恒抓基层、打基础。

习近平总书记关于基层治理的重要论述，主要体现在四个方面。

第一，1个定位，就是要牢固树立大抓基层的鲜明导向。

第二，2个目标，概括起来有两句话，一是巩固党的执政基础和维护国家政权安全；二是打通抓落实的“最后一公里”。

第三，3个原则，即“三个坚持”：一是坚持党的全面领导，二是坚持以人民为中心，就是要始终坚持为了人民、依靠人民，让人民群众成为受益者、参与者、监督者；三是坚持优化协同高效。

另外，3个方法论，即“三共”，共建共治共享。在实际落实中，我们发现共治是最难得，也是最重要的。共治强调的是，厘清政府和市场、政府和社会的关系，推动有效市场和有为政府更好结合。

第四，4个重点，强调“简约高效”，构建简约高效的基层管理体制；优化政府组织结构，形成高效率组织体系。

习近平总书记关于基层治理的重要论述回答了四个关键性问题。

第一，谁来治理？我们现在是三大治理主体，政府、市场、社会。

第二，治理目标是什么？一是巩固党的执政基础和维护国家政权安全，二是让老百姓过上好日子。

第三，什么样的治理结构？主要是构建简约高效的组织体系。

第四，什么样的治理方式？除了传统的自上而下，还需要自下而上，横向协同的网络化治理结构。

从理论上看，这形成了中国特色合作治理模式。西方国家在发展中也面临社会治理主体之间如何协同的问题，因此有学者就提出了合作治理理论，也就是政府、市场和社会合作治理的理论。与西方国家完全不同，中国特色合作治理是在我们党的全面领导下，通过政府内部的跨部门合作和政府、市场、社会的跨界合作，来提高社会治理效能，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。也就是说，中国特色合作治理是我们党领导下构建共建共治共享的治理共同体，是我们党顺应时代潮流，认识和把握我国经济社会发展规律的理论创新。

 

三、“吹哨报到”“接诉即办”：破解基层治理难题的北京实践

（一）推进首都基层治理体系和治理能力现代化的国家战略意义

2014年2月25日至26日，习近平总书记在北京考察工作时强调，建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。也就是说，我们在谈到首都基层治理时要跳出基层看基层治理，是首都的基层治理，是国家治理的重要内容。 同时，习近平总书记还指出，建设好首都，推动北京持续健康发展，需要付出长期艰苦的努力。北京地位高、体量大、实力强、变化快、素质好，是其主要特点和优势，同时不断发展的北京又面临令人揪心的很多问题。把各方面优势发挥出来，把各种问题治理好，要处理好国家战略要求和自身发展的关系，在服务国家大局中提高发展水平。

（二）破解首都基层治理的关键问题

我们今天探讨的是基层治理，那么何为基层？基层治理基本包含两个单元，一是街道、乡镇，二是城市社区、农村社区。对于街道来说，北京街道的特点是首都特色、差异化大，其功能定位主要体现在，一是首都，二是超大城市，三是千年古都，四是城市发展的深刻转型。从数量上看，随着城市的迅猛发展，北京的街道、社区逐年增多，到2020年达到165个街道、143个镇、35个乡，以及3235个城市社区、3887个农村社区。这就是北京街道和社区的基本情况。

北京基层治理面临三大挑战。第一，时代变迁。主要体现在：一是错综复杂的国际环境所带来的新矛盾、新挑战，百年未有之大变局正在加速演进；二是时代变迁面临的流动性、风险性、科技双刃剑，网络社会亟须治理。从流动性看，随着北京城镇化进程的加快，人员的跨市区、跨异地、跨国家的流动性大幅增多。从风险性看，随着社会发展，可预测风险和不可预测风险逐渐增多，比如新冠肺炎疫情的全球蔓延给北京的城市发展和社会治理带来了一些挑战。从科技双刃剑看，新技术的发展为国家治理、城市治理和基层治理提供了便利，同时也带来了新的挑战，比如基层治理如何数字化转型、个人信息如何保护。

第二，条块关系。主要是街道治理的结构性困境。一方面，垂直关系。街道在基层治理过程中，会出现“看得见的管不了，管得了的看不见”，以及属地化管理责任，也就是有限权力、无限责任，权责不对等的困境。另一方面，内部结构。街道的科室多，力量不均衡，老百姓的诉求缺乏解决渠道。总的来说，传统体制机制已经不适应现代社会发展

第三，社区治理。主要是：一方面，社区类型分化，治理主体之间有张力，很难形成合力。具体来看，一是社区，多类型、异质化。随着社会发展，社区由传统的单一性，如单位社区、非单位社区，发展到现在的多类型、异质化，出现了商品房社区、别墅社区、安置房社区等，而且不同社区，人口素质、环境氛围等也有很大的差异。因此，对不同的社区，要采用不同的治理方式，不能“一刀切”。二是社区两委、服务站，三者职能边界模糊，行政任务重，适应新时代要求的人才匮乏，社区工作者能力有待进一步提升。三是辖区单位，参与基层治理不足。四是物业，其与居民的关系微妙，是否有物业以及物业服务水平差异化大。五是居民，需求多样化、复杂化，需要赋予更多参与基层治理的机会。六是社会组织，服务能力与水平与基层治理要求还有一定差距，需要进一步优化。另外，作为基层治理的主体，社区党委、社区居委会、社区服务站、辖区单位、物业、居民、社会组织以及业委会、物管会如何在基层治理中形成合力，是我们现阶段面临的一个重要挑战。

另一方面，社会资本流失。比如，给老旧小区加装电梯。这件事难吗？难。难在哪？一个楼门的居民难以达成共识。那么，我们来看不同意的原因是什么？有的居民担心影响采光、噪声污染、暴露隐私，也有的居民反映承担不起费用，还有的居民担心后续维护问题。甚至还有一小部分居民认为，我住一层，这件事与我无关，更有甚者，凡是政府、居委会、物业提出的事情，都不支持。实际上，这背后体现了两种关系：一种是居民与居民之间的关系；一种是居民与其他治理主体，包括居民和政府、居民和居委会、居民和物业之间的关系。而这种关系背后体现的是各社会治理主体之间的信任。如果各主体之间的信任缺失，造成社会资本流失，那么推进基层治理将更为艰难。

那么，现在回到一个最基本的问题，如何理解社区？与西方国家不同，中国的社区，具有中国特色，它既是行政管理的单元，又是日常生活的场域。这体现了两种关系：一种是横向的，就是社区内部治理主体之间、人与空间环境之间的关系；另一种是纵向的，就是政府与社区之间的关系。正如党的十九届四中、五中全会强调的要“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。我们要在此基础之上，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

 

（三）“吹哨报到”“接诉即办”：形成首都特色、超大城市基层治理体系

上述北京基层治理面临的三大挑战，体现出了社会治理的不平衡不充分问题，而这背后是体制机制的短板。因此，我们不能零敲碎打、修修补补，而是需要系统改革、综合改革。

新中国成立72年来，北京基层治理改革大体经历了四个发展阶段，其中每一个阶段都有鲜明的时代特征。

第一个阶段，基层治理探索期（1949-1982年）。这一时期的基层治理以单位制为主，街、居制为辅。

第二个阶段，街居体制发展期（1983-1997年）。这一时期的基层治理，单位制逐步弱化，以街、居制为主。

第三个阶段，推进基层体制改革（1998-2016年）。这一时期，北京市召开了五次城市管理工作会议，主要是对街道和社区的职能建设进行重大改革。

第四个阶段，系统改革（2017年至今）。这一时期，北京市强调，党建引领基层治理体制机制改革，特别是要做强街道，做优社区。

从2017年至今的短短四年间，“吹哨报到”“接诉即办”经历了五个发展阶段。这五个发展阶段不是一蹴而就，而是循序渐进的。第一阶段，地方探索。2017年，平谷区金海湖镇开展综合执法尝试。第二阶段，顶层设计，试点推广。2018年北京市将“吹哨报到”作为当年“一号改革课题”在全市推广。第三阶段，深化改革，全面推进。2018年11月14日，中央深改委第五次会议审议通过《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基本治理体制机制创新的探索》。第四阶段，推进“接诉即办”改革。2019年，合并68个服务窗口热线，推出12345热线。第五阶段，立法固化。2020年1月1日起施行的《北京市街道办事处条例》第五条规定，街道办事处应当坚持党建引领“街乡吹哨、部门报到”。第六条规定，本市依托市民服务热线，建立统一的群众诉求受理平台，健全完善接诉即办分类处置机制。2021年9月24日，《北京市接诉即办工作条例》由北京市十五届人大常委会三十三次会议审议通过，并自公布之日起施行。

“吹哨报到”“接诉即办”改革的特征，主要体现在四个方面：第一，治理主体再定位：党建引领多元参与；第二，治理结构再调整：改“线”改“针”；第三，治理方式再优化：德治+自治+法治；第四，治理目标再聚焦：迈向人民的治理。这里重点介绍第二点和第四点。

对于治理结构再调整，一方面是改“线”。“上面千条线，下面一根针”，我们要如何改“线”，才能使“线”更有效、更有用。2018年，北京机构改革对一些部门及职能做了重大调整。另一方面是改“针”。“针”指的就是街道、社区。一是街道赋权。北京市强调了三点，赋权、下沉、增效。2020年《北京市街道办事处条例》明确赋予街道七项权力：

——参与权。参与辖区有关设施的规划编制、建设和验收。

——建议权。对涉及辖区的全市性、全区性重大事项和重大决策提出意见和建议。

——调度权。指挥调度区人民政府工作部门开展联合执法。

——人事任免建议权。统一领导、指挥调度区人民政府工作部门派出机构，对其工作考核和人事任免提出意见和建议；

——督办权。对涉及多个部门协同解决的综合性事项进行统筹协调和考核督办。

——自主支配权。统筹管理和安排下沉人员、资金。

——管理权。统筹协管员日常管理。

二是街道扁平化治理结构，体现为“六办一队三中心”。其中，“六办”指的是综合保障办、党群工作办、平安建设办、城市管理办、民生保障办、社区建设办。“一队”指的是街道综合执法队。“三中心”指的是党群服务中心、街区治理中心、市民服务中心。除了这种扁平化的改革，还有一种纵向的改革，就是诉求扁平化治理结构，体现为热线吹哨，各级报到。传统的科层制是一种从市、区、街道到社区的垂直结构。而现在是通过12345热线，实现市民吹哨，市、区、街道和社区联合报到的一种结构。这里的联合报到包括书记报到、部门报到、政策报到。由此体现出，这是一种典型的自上而下和自下而上相结合的治理方式。

三是改“针”针对的还有社区治理。近年来，北京市推进“回天地区”基层社会治理取得显著成效。通过推进社区治理，打造共建共治共享的大型社区治理样板，构建具有首都城市特色、富有活力和效率的治理体系。

总之，治理结构的再调整，就是在党的领导下以街道和乡镇为核心，向下吹社区的“诉求哨”，向上吹各委办局的“职能哨”，横向吹辖区单位、两新组织的“协同哨”。

对于治理目标再聚焦，习近平总书记在2016年4月19日召开的网络安全和信息化工作座谈会上强调，更好用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策。北京市的12345热线用生动实践来回应习近平总书记的重要部署，从“吹哨报到”到“接诉即办”，就是要迈向人民的治理。那么“吹哨”，吹的什么哨？从最初的综合执法哨，拓展到2018年的综合执法哨、重点工作哨、应急处置哨，再延伸到现在的“接诉即办”哨。总的来说，就是要以人民为中心，始终以群众满不满意、高不高兴、答不答应为出发点和落脚点。那么报到呢，又是向谁报到？向基层报到、向一线报到、向群众报到。

12345热线经过五次调整升级。1987年，设立“市长电话”。2000年，成立北京市人民政府便民电话中心。2007年，升级为北京市非紧急救助服务中心。2012年，建设北京市非紧急救助服务中心综合受理调度平台。2019年，更名为北京市市民热线服务中心。同时，12345热线的座席和人员也在显著增加，从1987年的1条线路、3名接线员，发展到2000年的10个座席、20名话务员，到2007年的200个座席、450名话务员，到2012年的400个座席、920名话务员，再到2019年的650个座席、1480名话务员。可见，12345热线的变迁体现了迈向人民的治理变革。

2019年，12345热线共受理市民来电696.36万件，同比2018年增长27.51%。从受理市民诉求来看，解答咨询比例最高的是卫生健康类问题，咨询占比81.76%；办理诉求比例最高的是物业管理类问题，包括小区停车秩序差、物业服务不到位、小区设施维护等，诉求占比71.83%。

2020年，12345热线办理群众诉求1100万件，环比增长55%。群众反映集中的前十类问题依次是，疫情防控、市场管理、公共服务、住房、医疗卫生、城乡建设、交通管理、社会秩序、劳动和社会保障、教育。12345热线反映诉求的解决率从2019年的61.85%提升至2020年的85.90%，满意率从78.17%提升至89.73%，收到表扬电话、表扬信、锦旗3.1万件，环比上升76.89%。这体现了基层治理改革的成效。

依托12345热线，我们以诉求为抓手，开展源头治理。第一，共性问题，制度办。比如，因档案、户籍、社保不在一个地方，居民两年办不了退休手续，北京市人力社保局出台补充规定。第二，难点问题，“吹哨”办。比如，安定镇200多次电话反映垃圾填埋问题，经多部门协商决定形成镇域迁建，村民入股建垃圾焚烧场地。第三，重点问题，挂账办。比如，面对城乡接合部诉求居高不下，北京市发改委牵头，组建专班，一镇一策。第四，历史问题，立法办。比如，12345热线推出3个月来，物业管理类诉求占比1/3，因此出台《北京市物业管理条例》。目前，围绕“接诉即办”及群众“急难愁盼”已经出台10个制度。

2021年，我们持续深化“接诉即办”改革，推出“每月一题”创新机制。比如，一月的主题是无证“房”“车”，重点解决房产证难办、无牌照电动三、四轮车的问题。二月的主题是劳务和消费纠纷，重点解决拖欠工资、预付式消费退费难、网络消费纠纷的问题。三月的主题是城市环境，重点解决垃圾清运不及时、街头游商占道经营的问题。四月的主题是小区管理，重点解决房屋使用问题、老旧小区改造项目推进难、小区充电桩安装难的问题。五月的主题是教育，重点解决普惠幼儿园入园问题、教育培训机构规范管理问题。六月的主题是交通管理，重点解决交通噪声扰民问题、大货车交通安全问题。七月的主题是市政，重点解决路灯问题、地下通道和市政涵洞设施维护问题。八月的主题是医疗服务，重点解决社区医院资源不足、医院医疗服务的问题。九月的主题是停车管理，重点解决小区周边道路停车资源不足、违章停车问题，共享单车乱停乱放问题。十月的主题是养老，重点解决养老机构收费和服务问题、居家养老保障问题。十一月的主题是农村管理，重点解决农村宅基地问题、农村村民待遇问题、农村基础设施建设问题。十二月的主题是房地产市场管理，重点解决房地产中介经营不规范问题、群租房问题。总之，通过深化“接诉即办”改革，来破解基层治理的难点和痛点。

在推进“接诉即办”改革过程中，通过给诉求者画像，体现从“计件”到“重人”。12345热线接听的来电后面是一个个鲜活的市民，而这些市民主要有四种画像，即情绪发泄者、诉求无果者、从众者、公益热心者。我们思考一个问题，群众的诉求来电是不是越少越好？或者说，诉求来电会越来越少吗？从当前社会发展的角度看，群众的诉求来电不会越来越少，为什么？12345热线是群众合理合法表达诉求、参与社会治理的渠道，因此，我们建议要对哨声类型进行科学引导，来实现人民的城市人民建。那么要实现这一目标，就要深入分析人（群）的心理和行为。对此，我们建议：要对诉求群体心态进行研判，通过情绪和关键词建立词库；要对受众提供专业化支持，实行法律、法规、政策的精准推送；要对基层提供专业化支持，对于一些共性问题，提供解决方法和路径，以实现多元“智治”。那么接下来，如何实现数字治理和人民治理？如何从项目思维到治理思维？就是实践中需要我们进一步思考的。比如，大兴区用数据分析大量诉求，精准解决群众“急难愁盼”问题。

“吹哨报到”“接诉即办”改革实施以来，不断推动基层治理重心下移、权力下放、力量下沉，使得基层治理主体能力得到很大提升。这主要体现在，各部门关系更好了、在职党员发挥了作用、街道权力比以前更大、解决问题更有针对性等。

总之，推进“吹哨报到”“接诉即办”改革，不仅解决了群众的操心事、愁心事、烦心事，而且还提升了社会资本，重塑政府与社会之间的关系，走好新时代的群众路线。2014年2月17日，在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上，习近平总书记强调，改革重在落实，也难在落实，制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件。

 

四、高质量提高治理效能 续写基层治理新篇章

2020年3月10日，习近平总书记赴湖北省武汉市考察新冠肺炎疫情防控工作时指出，要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。何为“全周期管理”意识？很明确，就是要强化系统治理。为此，我们提出以下四个方面的建议，也就是“四个有”。

（一）更有力：治理主体更有力，强化党建引领，厘清政府、市场、社会职能边界

强化党建引领的重点是什么？就是党的组织力。我们要团结一切可以团结的力量，厘清政府、市场、社会职能边界，实现有为政府、有效市场、有序社会的有机结合。

下面给大家分享一个案例。海淀区学院路街道首创了“党建引领四区联动”的机制，即街区、校区、园区、社区融合互动，共同努力通过“社区发现、城市体检、街区规划、空间整理、城市管理、社区营造、关系重塑”等一系列治理举措，改善地区环境，提高城市品质。位于海淀区东部的学院路街道，高校云集、资源丰富、人才荟萃，被誉为科教圣地。8.49平方公里的区域内云集了10所高等院校，11个科研院所，11所中小学，另外还有8837家各类企事业单位，上市公司37家，29个社区，常住人口数23万。学府气息、科技氛围、国际特色，大量特质的科教文化资源令人神往。

但也面临这样一种现实，如何推进基层治理？学院路街道党工委加强顶层设计，创新推出“党建引领四区联动”机制。那么，这一机制如何落地？一是治理体系设计，就是强化区域化党建，成立党建协调委员会，建立“一库三清单”。二是横向资源联动，通过城事设计节活动，整合优化资源，实现资源共享。三是纵向向社区延伸，通过公众参与、社区营造，激发社区活力，避免“干部干、群众看”情况。学院路街道通过“党建引领四区联动”，实实在在地解决了一些历史性问题。比如，石油共生大院的华丽转身、京张铁路遗址公园的更新。

街道党工委特别注重公众参与，与辖区单位合作，围绕基层治理，开展一系列设计、改造活动。同时也注重街道内部治理价值观的重塑，从社会管理到社会治理需要价值观的重塑，这对于基层党员干部来说非常重要。

（二）更有效：治理机制更长效，强化民主协商，健全充满活力的基层群众自治制度

如何让治理机制更长效？就是要强化民主协商，健全充满活力的基层群众自治制度。2019年2月1日，习近平总书记在北京市草厂四条胡同“小院议事厅”考察时谈到，“居民的事居民议，居民的事居民定”。2014年9月5日，在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，习近平总书记强调，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。我们要充分保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。

2014年6月，我们在海淀区清河街道开展“基层社会治理创新改革试点”工作，也称“新清河实验”，目的是探索基层社会治理创新的新路径。工作中，我们注重群众表达诉求，搭建居民交流平台，创建了居委会议事委员制度。这一制度在老旧小区改造中发挥了重要作用，比如毛纺北社区老旧小区成功完成综合改造。“新清河实验”的居委会议事委员制度是一个从楼栋议事、小区议事、社区居委会议事到多元联席会议的多层级议事协商制度。从近年来的探索看，在基层强化民主协商要注意引领性、多层次、广泛性、及时性、接地气、制度化。那么，如何让各治理主体之间好好说话，提升共治能力？也就是说，在社区工作中，如何开好一场协商会议？就是要注重“五个不要”：不要“会而不议”；不要“公事私议”；不要“一言堂”，而要“益”言堂；不要“决而不行”；不要“预测立场”，而要相互尊重、相互理解、对事不对人。

以老旧小区阳光社区为例，近年来，居民通过居委会议事委员制度提出诉求300多件，各治理主体合作解决300余件。可见，自治、共治不是自由生长出来的，而是行动实践过程中逐步培育的。因为，满足人民需求与改变个人偏好不矛盾。在这一背景下，阳光小区完成了小区空间更新。比如，三角地改造，小区居民自发形成居民公约，约定公共空间、公共设施等的利用和爱护。再比如，楼门美化之后，社区的居民关系变好了、楼内环境变好了、代际关系变好了、参与主动性变好了、社区归属感增强了。总的来说，通过搭建居民议事平台，调动居民参与积极性，推进社区治理。

除北京以外，成都市成华区以三级规划师体系推动社区规划工作。三级规划师体系由区级跨界规划导师、街道规划师、社区众创组构成，是一个可参与、可进入、可互动、亲民化、生活化的体制机制。总之，要使治理机制更长效，就要充分调动群众积极性，健全充满活力的基层群众自治制度。

（三）更有智慧：治理方式更优化，强化科技支撑，强化数据治理

基层治理从人力治理到数据治理，如何实现技术减负增效？现在的基层治理碎片化现象较为严重，尤其对于社区治理来说，我们要探索社区治理规划。首先进行社区体检，发现问题和资源，凭此制定社区三年行动计划（硬件+软件）。然后在推进三年行动计划中，对社区进行再组织，给社区赋能，最终实现社区共治共享。

（四）更有韧性：治理体系更完善，强化社区治理体系，调整治理单元

要治理体系更完善，就要调整治理单元。现在，社区治理单元包括楼栋（网格）、小区、社区、街区、街道。那么，什么单元适合社区社会组织孵化、民主协商、公共服务、空间更新？这需要我们在实践中去总结的。应急状态下，社区治理单元能做什么？比如，地震来了怎么办，疫情来了怎么办，火灾来了怎么办？这也需要推进基层治理精细化中进一步思考的。

面对基层治理多样化的现状，我们需要更有韧性的制度。我们要高质量推进基层治理，就要开展分类治理、分层治理、分阶段治理、分时治理、依法治理，而其背后是有温度的治理。这是更有韧性的制度非常重要的一个方面。

最后，我们有几点思考：第一，效率和效果问题，就是如何在提升治理效率的同时取得治理成效；第二，为了人民与依靠人民的关系，就是一方面要提供精准化服务，另一方面要让群众参与治理，提升基层治理效能；第三，线上与线下结合，就是线上和线下有机结合的问题；第四，向前一步和退后一步，就是协调各治理主体的关系；第五，社区建设只靠钱不行，要与邻为伴、与邻为善。

习近平总书记指出，要防止徒陈空文、等待观望、急功近利，必须有时不我待的紧迫意识和夙夜在公的责任意识抓实、再抓实。改革是循序渐进的工作，既要敢于突破，又要一步一个脚印、稳扎稳打向前走，确保实现改革的目标任务。

今天我的课就到这了，谢谢！

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责任编辑：赵苇

文章来源：http://www.71.cn/2021/1125/1150789.shtml