中国参与APEC机制30年：角色与机遇

【中图分类号】F125 【文献标识码】A

今年是中国加入亚太经济合作组织（APEC）30周年。自1991年加入以来，中国在APEC机制中的角色实现了从融入者向引领者的转变，为APEC机制建设作出了重要贡献。APEC作为亚太地区最高级别的政府间经济合作机制，30年来取得了怎样的合作成效，当前面临哪些挑战，在APEC发展进程中，中国如何抓住机遇实现更大发展，本文将一一详述。

中国在APEC机制中的角色转变：从融入到引领

在加入APEC后，中国积极融入APEC机制，并参与了合作议程的设定。1994年在印尼茂物举行的APEC第二次领导人非正式会议上，各经济体提出了茂物目标——发达成员在2010年前、发展中成员在2020年前实现贸易投资自由化的目标。茂物目标设定的APEC进程包括两个方面：一是贸易投资自由化和便利化（TILF），二是经济技术合作（ECOTECH）。在APEC制定茂物目标时，江泽民同志提出了中国关于亚太经济合作的五项原则，即“相互尊重、协商一致；循序渐进、稳步发展；相互开放、不搞排他；广泛合作、互利互惠；缩小差距、共同繁荣”。

作为最大的发展中成员，中国强调APEC进程应充分照顾发展中成员的利益需求和实际情况。在1995年APEC第三次领导人非正式会议上，江泽民同志提出了开展经济技术合作的五项主张：要把世界和亚太经济的持续发展作为展开合作的根本目标；要为发展中成员经济持续增长创造有利的外部条件；要坚持自主自愿原则；要尊重差别，恰当把握贸易投资自由化的合理速度；要实行贸易投资自由化与经济技术合作并重的方针。在1996年APEC第四次领导人非正式会议上，江泽民同志发言指出APEC合作方式的特点是承认多样性，强调灵活性、渐进性和开放性；遵循相互尊重、平等互利、协商一致、自主自愿的原则；单边行动与集体行动相结合。

2001年在上海召开的APEC第九次领导人非正式会议，是中国首次主办APEC领导人非正式会议，也是中国在APEC机制中发挥引领作用的起点。在这次会议上，江泽民同志发表了题为《加强合作，共同迎接新世纪的新挑战》的讲话，提出APEC要坚定地支持多边贸易体制，加强经济技术合作，努力实现茂物目标。到2014年北京APEC会议时，中国在APEC机制中的角色已从融入者转变为引领者。在2008年全球金融危机后贸易保护主义和逆全球化浪潮甚嚣尘上的背景下，中国作为2014年APEC会议的东道主，在维护多边主义、倡导全球化开放的地区主义方面发挥了引领作用。习近平主席在此次会议讲话中强调：“面对新形势，我们应该深入推进区域经济一体化”“打造发展创新、增长联动、利益融合的开放型亚太经济格局”“共同构建互信、包容、合作、共赢的亚太伙伴关系，为亚太地区和世界经济发展增添动力”。由此，“互信、包容、合作、共赢”被确立为亚太伙伴关系的指导原则。

在中国的积极推动下，APEC北京会议通过了《APEC推动实现亚太自贸区北京线路图》和《APEC互联互通蓝图2015—2025》两份重要文件。前者标志着亚太自由贸易区（FTAAP）建设进程的正式启动；后者明确将基础设施、机制和人员的互联互通作为APEC合作的重要领域，为“一带一路”国际合作与APEC进程的对接提供了机制保障。从此，APEC进程进入了向深度经济合作和区域一体化的新阶段。在北京会议后，APEC启动了实现亚太自由贸易区有关问题的联合战略研究，分析实现亚太自由贸易区的可能路径，并针对各成员的贸易投资壁垒和亚太自由贸易区建设过程中可能遇到的困难提出了相关建议。在此基础上，2016年在秘鲁首都利马举行的APEC第二十四次领导人非正式会议批准了《亚太自由贸易区利马宣言》，提出继续发挥APEC的孵化器作用和强化支持亚太自由贸易区目标的相关举措以及在关税、非关税措施、服务、投资和原产地规则方面促进区域经济一体化的新举措。

在创建亚太自由贸易区成为APEC共识后，中国又提出了共同构建亚太命运共同体的主张。在2018年APEC第二十六次领导人非正式会议上，习近平主席强调“通往亚太自由贸易区的路途不会平坦，但我们要始终朝着这个大方向、大目标迈进”。并倡导各成员应“立足多样性实际，尊重彼此选择的发展道路，在开放包容的基础上交融互鉴，在良性竞争的同时互利合作，共同构建亚太命运共同体”。这一主张与人类命运共同体理念一脉相承，表明中国已将APEC作为构建人类命运共同体的重要抓手。

APEC合作成效与中国的机遇

APEC机制极大地推动了亚太地区经济一体化进程。2020年召开的第27次APEC领导人非正式会议上，各经济体领导人宣布APEC实现了茂物目标。在贸易投资自由化方面，APEC进程成效显著。1994年至2019年，APEC的商品贸易总额几乎翻了两番，从4.1万亿美元增加到19.0万亿美元，平均每年增长6.7%。APEC的服务贸易也从1994年的9175亿美元增加到2019 年的4.7万亿美元。服务贸易的增长率与货物贸易的增长率几乎相同，平均每年增长6.7%。APEC的平均最惠国适用关税从1994年的13.9%下降到2019年的5.2%，其中发达经济体平均关税为3.2%，发展中经济体平均关税为5.9%。APEC经济体适用最惠国免关税进口产品平均份额从1994年的25.7%增加到2019年的61.6%。截至 2019年，APEC经济体48.5%的产品线受益于零关税的实施，而1994年这一比例为24.9%。APEC的FDI 流入量自1994年以来一直在上升，以每年10.8%的速度增长，从1994年的1.5万亿美元增长到2019年的19.6万亿美元。FDI流出量以每年10.0%的速度增长，从1.7万亿美元增长到18.7万亿美元。此外，APEC经济体还通过双边和区域贸易协定谈判寻求广泛的贸易自由化。截至2019年，APEC有177个地区贸易协定/自由贸易协定生效，其中66个在APEC成员之间签署。

除贸易投资自由化外，APEC框架下的经济技术合作也稳步推进。根据APEC的统计，30年来，APEC的经济技术合作共开展了2800多个项目，涉及人力资源、能源、交通运输、中小企业等领域，其中人力资源开发领域的项目最多。以2017年为例，17个工作组和论坛共取得143项成果，其中成果最多的是能源工作组，共有22项，涉及低碳能源政策同行评审、零能源建筑、清洁煤技术转让与推广、发展太阳能光伏农业、可再生能源推广、风能开发、绿色能源智能农场建设、低碳示范镇、太阳能技术创新、能源智能社区建设等10多个领域。

APEC在取得上述合作成效的同时，也为中国带来了发展机遇。中国抓住APEC进程带来的机遇，因势利导推进对外开放进程，深度融入经济全球化和区域经济一体化。一方面，中国以参与APEC机制为契机，为加入WTO之后实施更大范围和力度的市场开放积累了经验。自1991年加入APEC后到2001年，中国多次在APEC领导人会议上宣布自主降税，平均关税从39.5%下降到入世前的15%左右，为我国加入WTO及履行入世承诺减轻了压力。另一方面，APEC框架下的贸易投资自由化合作为中国与澳大利亚、新西兰、新加坡、韩国、智利、秘鲁等多个APEC成员签署自由贸易协定，以及在亚太地区全面实施自由贸易协定战略奠定了坚实的基础。

在茂物目标2020年到期之际，APEC领导人达成了《2040年APEC布特拉加亚愿景》。该《愿景》提出，“到2040年建成一个开放、活力、强韧、和平的亚太共同体，实现亚太人民和子孙后代的共同繁荣”，强调APEC将通过“贸易和投资”“创新和数字化”“强劲、平衡性、安全、可持续和包容性增长”来实现这一目标。这一愿景延续了APEC推动区域贸易投资自由化便利化的精神，凝聚了APEC经济体对后2020年议程的共识。

以2020年为节点，APEC进程进入了后茂物时代。中国在后茂物时代的APEC进程中获得了将“一带一路”倡议与APEC机制对接，通过高质量共建“一带一路”推动亚太共同体建设的机遇。中国政府在2017年发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中，明确提出要“强化多边合作机制作用”，发挥包括 APEC在内的现有多边合作机制作用，相关国家加强沟通，让更多国家和地区参与“一带一路”建设。APEC作为亚太地区层级最高、范围最广的合作机制，自然成为推进“一带一路”国际合作的重要依托。当前，“一带一路”倡议已成为广受欢迎的国际公共产品，为推进亚太区域合作和破解全球治理赤字发挥了不可替代的作用。因此，“一带一路”高质量发展与APEC进程和亚太共同体建设具有极大的对接潜力。中国正抓住这一机遇，在互联互通等领域力促“一带一路”倡议与后茂物时代的APEC进程对接，一方面依托APEC机制推进“一带一路”国际合作，另一方面通过“一带一路”国际合作的扩展和深化推动亚太共同体建设，进而在共商共建共享基础上打造协调联动的亚太经济发展格局。

此外，在新冠肺炎疫情全球蔓延、全球治理面临重塑的背景下，中国还获得了在数字经济领域引领APEC进程的机遇。中国正借助自身数字经济优势，推动APEC成员深化在数字经济、智慧城市、5G、人工智能等领域合作，利用数字技术应对疫情，加强数字基础设施建设和数字领域标准规则互认互通，为亚太地区经济增长注入新动力。

APEC机制面临的挑战

尽管APEC取得了良好的合作成效，但这一机制面临内部机制缺乏约束力、议题范围扩展、区域内自由贸易协定竞争等一系列挑战。一是美国对华实施战略竞争政策，对APEC进程造成了负面影响。2018年11月，APEC第26次领导人非正式会议在巴布亚新几内亚首都莫尔斯比港召开。由于中美两国对领导人声明中的WTO改革问题意见不一，巴布亚新几内亚会议没有通过领导人声明，这是APEC有史以来首次未能通过领导人声明。拜登政府上台后，美国对华政策有一定调整，但其对华战略竞争的政策定位没有改变，这仍对APEC合作造成负面影响。在地区合作层面，美国推出“印太战略”，试图削弱或取代亚太合作。这一战略得到日本、印度、澳大利亚等国家的积极响应，促使其对原有区域经济合作战略作出调整。这些APEC成员的战略调整可能削弱APEC在亚太区域经济合作整体格局中的主渠道地位。

二是内部机制缺乏约束力。APEC遵循非约束性、自愿性、开放性和灵活性原则，这一机制特征被称作“APEC方式”。“APEC方式”适应了亚太地区的差异性，保证了APEC成员的参与度，是APEC保持活力的重要来源。然而，在APEC合作推进过程中，内部机制缺乏约束力的问题逐渐暴露出来。一方面，非约束性和自愿性的机制设计不能保证APEC合作共识的落实。例如，2001年的上海会议上，领导人就落实茂物目标达成上海共识；2005年的釜山会议提出落实茂物目标的“釜山路线图”；2006年的河内会议提出“河内行动计划”；2010年的东京会议提出构建亚太自由贸易区的倡议；2014年北京会议提出构建亚太自贸区的路线图。从实际进程来看，从落实茂物目标的路线图到构建亚太自由贸易区路线图，基本停留在声明上。尽管APEC采取单边行动计划、同行评议、阶段性评议等监督机制，但这些监督机制并未严格实施，经常出现成员未按期提交单边行动计划也没有惩罚措施，没有量化指标的评议也能通过等情况。另一方面，APEC倡导“开放的地区主义”，没有采用成员独享贸易投资自由化成果的机制设计，这不可避免地带来非成员的“搭便车”行为，并且在一定程度上降低了成员进一步开放市场的积极性。目前APEC成员平均关税水平已经低于WTO成员平均关税水平，再降低关税水平将会使非成员未给予相应回报就享受自由化成果。在此情况下，APEC成员进一步开放市场的积极性更加难以维持。

三是议题范围扩展。为满足自身发展需要，APEC的议题范围从传统的贸易投资问题扩展到创新增长、结构性改革、数字经济、妇女参与经济、卫生、教育和劳工、气候变化、粮食和食品安全、能源安全和可持续发展、绿色经济、蓝色经济、基础设施建设、反恐、防灾减灾和反腐败等领域。从APEC30年来的部长会议声明和领导人声明来看，APEC合作的主题除贸易投资自由化领域、贸易投资便利化领域、经济技术合作领域外，还涉及增长/发展合作领域及政治和安全领域。在贸易投资自由化领域，APEC合作的主题词包括开放的地区主义、支持WTO为核心和多边贸易体系、支持乌拉圭回合谈判/多哈回合谈判/WTO部长会议、茂物目标、部门先行自愿自由化、地区经济一体化、亚太自由贸易区、下一代贸易投资议题、金融合作、新经济、数字经济、电子商务、知识产权保护、全球价值链等。在贸易投资便利化领域，APEC合作的主题词涉及营商便利化、非关税壁垒、规制聚焦与合作、能力建设、结构改革等。在经济技术合作领域，APEC合作的主题词包括人力资源开发、跨境教育合作、旅游便利化、互联互通、无缝亚太、基础设施、科学技术、环保等。在增长/发展领域，APEC合作的主题词涵盖绿色增长、环境产品、包容性增长、可持续增长、创新型增长、知识为基础的增长、妇女青年、中小微企业、企业的社会责任、新增长模式、亚太伙伴关系等。在政治和安全领域，APEC合作的主题词涉及反恐、人的安全、粮食安全、能源安全、气候变化、反腐与透明度等。

不断拓展的合作议题为APEC进程注入了新的活力。然而，不断扩展的议题范围很可能导致APEC成员对贸易投资自由化等核心议题的关注度下降，给贸易投资自由化进程造成负面影响。同时，议题范围的大幅扩展还会使APEC成员集中力量在关键议题领域落实合作共识，使APEC缺乏落实行动的问题变得更加突出。

四是区域内自由贸易协定竞争。由于非成员“搭便车”问题，以及WTO多哈回合谈判停滞不前等因素，APEC成员越来越多地转向签订排他性的区域贸易协定/自由贸易协定。进入21世纪以来，APEC区域内的自由贸易区增长迅速。各个自由贸易协定在规则和标准上的差异和成员上的交叉重叠并且相互竞争，使得亚太区域经济合作的“意大利面条碗”现象日益严重，在一定程度上削弱了APEC作为整体推动地区贸易投资自由化的引领地位。APEC为协调区域贸易协定/自由贸易协定采取了“最佳范例”和“示范条款”，但效果有限。近年来，亚太地区开展了以全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）为代表的大型自由贸易区建设。二者对地区一体化路径的竞争，可能导致贸易集团间的壁垒增加，从而使致力于亚太地区贸易投资自由化的APEC进程面临挑战。

当前，为应对上述一系列挑战，APEC需要推进机制建设和改革，优化议题设置机制，强化同行评议机制和秘书处的行政权力和监督管理职能。为应对区域贸易协定竞争等挑战，APEC应从自身发展和亚太区域经济一体化的大局出发，在协调亚太区域内的自由贸易区方面发挥更加积极的作用，避免亚太地区出现贸易集团间的恶性竞争，引领各成员协力推进亚太共同体建设。

（作者为上海交通大学国际与公共事务学院教授、博导）

【注：本文系2018年国家社会科学基金重大项目“习近平新时代中国特色社会主义外交思想研究”（项目编号：18ZDA007）的阶段性成果】

【参考文献】

①苏格主编：《APEC 30周年纪念文集》，北京：世界知识出版社，2020年。

②杨泽瑞：《APEC30年：机制·进程·前景研究》，北京：世界知识出版社，2021年。

③杨泽瑞：《论亚太命运共同体建设及中国的机遇与挑战》，《和平与发展》，2021年第4期。

责任编辑：王梓辰

文章来源：http://www.71.cn/2022/0105/1154906.shtml