让制度将“候鸟干部”留下来

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

乡镇“候鸟干部”对基层治理产生诸多不良后果

所谓“候鸟干部”，是指本人在乡镇基层工作，家在县城，他们白天在乡镇上班，晚上赶回县城居住，每天两地来回往返，缺乏埋头苦干扎根农村服务基层的精神，难以融入基层群众成为他们的贴心人。在群众中流传着这样的顺口溜形容这些干部：“干部像候鸟，常往家里跑；白天寻不见，晚上影难找；办事得赶早，晚了就白跑。”可见，群众对“候鸟干部”是颇有微词的。“候鸟干部”的存在对基层治理产生诸多不良后果。

一是“候鸟干部”脱离群众，影响干群关系以及党和政府的形象。密切联系群众是我们党的优良传统和作风，是我们战胜各种困难和挑战的根本保证。在战争年代，正是因为我们党扎根基层，将劳苦大众的翻身解放和幸福生活作为奋斗目标，全心全意为人民服务，“从群众中来，到群众中去”，建立了与人民群众的血肉联系，才赢得了人民群众的衷心拥护和支持，使我们克服各种艰难困苦，不断从胜利走向胜利。和平建设年代的实践也证明，什么时候法律和政策符合人民群众的利益，什么时候我们的建设事业就会大踏步前进，反之，则事业会遭受挫折。在新时代，我们仍然需要这种精神。习近平总书记在纪念马克思诞辰200周年大会上的讲话中指出：“始终同人民在一起，为人民利益而奋斗，是马克思主义政党同其他政党的根本区别。”人民性是马克思主义政党的本质属性，中国共产党人始终同人民在一起，既要与人民群众“零距离”，更要“心贴心”，过去是、现在是、将来仍是我们的致胜法宝。

而乡镇基层“候鸟干部”却与党的群众路线的传统和作风相去甚远。由于没有扎根基层，这些干部与群众的接触时间少，无法与群众打成一片，自然无法获得群众的信任，群众也不会把他们当做“知心朋友”和“贴心人”。此外，群众会认为这些干部只是来“上班”的，仅满足于完成基本的工作职责，是照章办事，而不是真心真意为群众服务。又或者群众会认为这些干部是来基层“镀金”的，只是为将来的升迁积累资本而已，不会长期在乡镇基层工作。久而久之，群众会对这些干部敬而远之，不对他们说真话，从而导致这些干部难以了解基层的真实情况和群众的切身利益诉求。乡镇基层是党和政府了解民情的重要渠道，乡镇干部一旦被群众“屏蔽”了信息，党和政府势必无法掌握基层的真实情况，所出台的政策和措施就有可能脱离实际，得不到群众的拥护、支持和配合，最终动摇党的执政基础。

二是制约政府工作效率的提高，阻碍投资经商的软环境建设，影响经济社会的发展。“候鸟干部”奔波于乡镇和县城之间，难免因舟车劳顿而身心疲惫，不能快速集中精力于工作之中。此外，“候鸟干部”每天工作时会想着回家的事，想着如何尽早结束手头的工作，或者草率了结，或者留待他日再做，无法保证工作“日清日结”，从而影响了工作的完成质量和效率。更有甚者，一些“候鸟干部”寻找各种借口迟到早退，导致机关纪律和作风逐渐松懈散漫，最终损害投资经商软环境，阻碍经济社会各项建设事业的发展。

三是不利于应对突发性事件，不能及时有效保障人民群众的利益。当前中国社会利益主体多元，利益诉求复杂，再加上相关制度建设有待完善，难免存在一些利益冲突，甚至产生突发性群体性事件。如果基层在非工作时间出现突发事件，相关负责的“候鸟干部”就无法在第一时间赶赴现场进行处置，无法采取果断措施平息事端，就有可能使事态扩大，严重者还会使事态升级，这不仅损害了群众的切身利益，影响社会的和谐稳定，还会损害党和政府的形象和公信力。此外，当今社会是一个风险社会，自然灾害、公共卫生、环境污染、生产安全和利益纠纷等诸多领域都潜藏着一些不可预知的风险，这要求国家的应急机制具备敏捷性，能够快速应对各种突发事件。乡镇既是国家治理的末梢，也是国家治理的第一线，面对基层的突发事件，基层干部的应急快速反应能力特别重要。如果没有把握住稍纵即逝的机会，在第一时间采取果断的措施，就可能酿成严重后果。以当前还在肆虐的新冠肺炎疫情为例，面对病毒的快速传播，只有早发现、早报告、早筛查、早隔离、早治疗、早流调等，才能有效控制疫情的扩散，这就要求基层干部快速反应，靠前指挥、组织防控工作，广泛动员体制内外成员配合和参与。所有这些都需要基层干部常驻乡镇，时刻保持待命状态，以便随时出击应对疫情。而生活在城里的“候鸟干部”仅从空间距离来看就难以担当疫情防控的重任。

四是助长不正之风，不利于廉政建设。党的十八大以来，全面从严治党取得重大成果，反腐力度空前，用人腐败问题有了明显的好转，但是仍然有一些人相信非制度性途径在职务升迁中的作用。正如习近平总书记2018年11月26日在十九届中央政治局第十次集体学习时的讲话中所说的，“选人用人风气有了明显好转，但选人用人上的不正之风并没有销声匿迹，有的依然相信‘不跑不送、原地不动’、‘又跑又送、提拔重用’那一套，变着法子拉关系、走门子。”一些工作在乡镇基层的“候鸟干部”抱着在乡镇“镀金”的思想，热衷于利用生活在城市的便利条件请客吃饭搞“裙带关系”，企图接近掌握组织人事权的领导干部，通过不正当的手段获得晋升，这不仅败坏了党风政风，还不利于全面从严治党的战略部署。

留住乡镇基层“候鸟干部”要全面发力

加强制度建设，让“候鸟干部”留在乡镇基层。要健全领导干部考勤制度和干部上班待岗制度，明确哪种类型哪些岗位上任职的干部需要常驻在乡镇基层。为此，需要做细致的工作，对乡镇基层各部门工作进行分门别类，明确工作日常驻乡镇基层的干部、周末和法定假日驻乡镇干部、乡镇轮流值守制度等。建立日常考核与干部年终考核挂钩制度，并作为奖惩的重要依据。此外，应将上述常驻乡镇基层的上班待岗制度和具体安排公开，接受社会监督，方便群众办事。相关督查和巡视纪律部门要定期或不定期深入乡镇基层督查干部上班待岗制度的执行情况，对违反规定者严肃问责。目前，一些地方在这方面进行了有益的探索，其经验值得借鉴和推广，如巡视督察人员对常驻乡镇的干部进行明察暗访、对关键事件时间节点的现场人员值班情况做好记录、重视群众对常驻乡镇干部情况的反映、公开干部考勤情况、公开表彰常驻乡镇干部的先进典型、公开对常驻乡镇干部的问责结果等。

完善工资福利和选拔任用制度，激励干部扎根乡镇基层。改革公务员工资福利制度，主要包括以下三方面内容：一是调整现有公务员工资标准和薪资安排，适当向乡镇基层干部倾斜，逐渐抬高基层一线干部工资标准的基准线。由于公务员工资制度是一个系统工程，可以考虑今后的工资增长多向乡镇基层倾斜，实行“增量改革”，以减少改革的阻力。二是适当增加乡镇基层和边远地区工作的公务员的津补贴，并使其与上班待岗制度挂钩，进行灵活适用和动态调整。三是进一步改革职务和职级并行制度。如适当增加较低职务级别对应的职级，同时增加乡镇基层干部晋升职级的数量，这样做既可以减少因“天花板”而造成的基层干部发展的空间限制，使基层干部通过职级晋升获得工资晋升，也有利于淡化“官本位”思想，减少因职务升迁而产生的机会主义行为，激发基层干部扎根基层、埋头苦干、钻研业务和服务群众的精神。

改革干部选拔任用制度，向常驻乡镇基层的干部倾斜。目前，虽然干部任用有关制度规定了一些职务的晋升对下一层级岗位的任职要求，但规定还比较粗糙，应加以完善和细化。例如，规定哪些类型哪些职务的晋升需要有乡镇基层的经历，以及上班待岗常驻乡镇的经历；晋升职级的制度也应优先考虑在乡镇上班待岗和常驻乡镇基层的经历，并予以具体细化增强可操作性，从而与第一点所论及的考核和问责制度相衔接，形成刚性约束。如果拟晋升人选达不到乡镇基层的任职要求，实行“一票否决”。为此，要求组织部门对拟任人选的考察做实做细，不留死角，真正做到公开公平公正，接受群众的监督。

推进基本公共服务均等化，解决乡镇基层干部的后顾之忧。“候鸟干部”在乡镇和城市之间频繁往返的现象不全是因为干部个人贪图生活享受，而是有一定的客观原因，那就是城乡之间的基本公共服务不平衡，其中最重要的是教育、医疗服务不平衡。一些在乡镇基层工作的干部之所以把家安在城里，是因为城市集中了比农村更丰富和优质的教育和医疗资源，可以让其家人和小孩接受良好的医疗服务和教育服务，因此，要留住乡镇干部，就要努力实现基本公共服务的均等化。乡镇干部没有后顾之忧，才愿意将家安在乡镇，从而安心留在乡镇基层工作。最近，一些地方在推进义务教育均等化方面采取了强有力的措施，如要求教师在不同学校之间进行轮岗，推动教师资源配置的均等化。要总结这一经验，在公共服务的其他领域予以推广。此外，要改革财政支出结构，加大财政在公共服务方面的投入力度，并科学调配不同区域间的财政资源，平衡公共服务方面的硬件设施和软件设施建设，使公共服务均等化战略有坚实的财政保障。

推动城乡融合发展，为乡镇干部融入基层创造良好的经济社会环境。城乡融合统筹均衡发展事关乡村振兴和中华民族伟大复兴。只有城市的现代化而没有农村的现代化，就不是真正的现代化。一些乡镇干部不愿意留在乡镇，除了公共服务不均等问题外，还和城乡经济社会发展方面的不平衡密切相关。因此，从根本上来看，要最终解决乡镇留不住人的问题，就必须推动城乡融合发展，缩小城乡之间的差别。前述几点都是通过外在的制度和办法约束干部留下来，它会产生一定的作用，但会增加很多管理成本。时间长了，制度与人性之间的张力会增大，制度的边际效益会递减。如果城乡差距缩小了，人们自然愿意生活在乡镇和农村，也就不需要用制度的强制办法让乡镇基层干部留下来了。为此，需要从以下几个方面着力：破除体制机制弊端，推动城乡要素双向自由流动，以巩固脱贫攻坚战的成果，大力推进乡村振兴战略，包括改革农村集体产权制度、实现各资源要素的自由交易、畅通城乡人口的双向流动机制等；推动新型工业化和城镇化发展，使其与农业现代化同步发展，形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系；加大生态保护的力度，尤其是要保护好农村的自然环境、独特的民居民宅风貌和具有地方习性的风俗传统，努力把农村建设成生态环境优美、文化底蕴深厚、产业特色鲜明、多功能叠加融合的宜居宜业的美丽乡村。到那时，城市和乡村就可以各自发挥自身的优势，实现人才的双向均衡流动，也就不愁留不住人才了，“候鸟干部”就将成为历史。

（作者为中山大学政治与公共事务管理学院教授）

责任编辑：王梓辰

文章来源：http://www.71.cn/2022/0105/1154972.shtml