“有为政府”在市场经济发展中的作用机理

【中图分类号】F12 【文献标识码】A

历经百年风雨，中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。中华人民共和国成立七十多年来，中国共产党领导中国人民创造了世所罕见的经济快速发展奇迹，发展成就举世瞩目。特别是改革开放以来，中国的国内生产总值以惊人的速度增长，已经成为世界第二大经济体、第一大货物贸易国、第一大外汇储备国，对世界经济增长贡献率连续多年超过30%。2020年中国人均国内生产总值超过1万美元，稳定处于中等收入偏上国家行列。改革开放以来，按照现行贫困标准计算，中国7.7亿农村贫困人口摆脱贫困；按照世界银行国际贫困标准，中国减贫人口占同期全球减贫人口70%以上。

上述经济各领域取得的经济成就举世瞩目，其成功经验弥足珍贵。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中指出“坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”。这些重要论断表明：“有效市场”与“有为政府”的有机结合，既是中国经济长期快速发展成功经验的精髓，也是未来发展应当始终遵循的根本准则。

“有为政府”的目标是追求整体经济发展的水平与效率

改革开放以来，各级政府始终坚持以发展为第一要务，致力于所辖区域整体经济的发展。各级政府对于经济发展的作用，一方面体现在宏观政策的综合性层面，其作为集中反映在各地制定的“五年规划和远景目标”之中，主要内容包括：预期的发展目标、可行的发展路径、着力解决的发展障碍与发展瓶颈、重点推进发展的若干领域等；另一方面则体现在为市场经济主体提供必要的发展条件和良好的营商环境、促进经济增长要素有效扩张、服务微观经济主体等方面。

“中国共产党始终代表最广大人民根本利益，与人民休戚与共、生死相依，没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益”，这一特性，也决定了各级政府自身并没有特定利益追求的目标函数，“有为政府”所追求的是整体经济发展的水平与效率，政府掌握的资产、要素、政策资源等都服从于这一追求目标，而不是简单地追求国有企业利润最大化、国有资产国有资源增值最大化。

“有为政府”通过宏观经济政策缓和经济周期及外在冲击对经济社会的负面影响，而不是人为地改变经济运行的周期性。市场机制下运行的经济系统，会内在地形成经济周期，在周期性波动的不同阶段造成通货膨胀、失业等问题，而对经济运行和民生造成影响；此外，国际国内的各种外在冲击，也会对宏观经济运行造成波及影响。面对这些问题，“有为政府”通过对财政政策、货币政策以及其他宏观政策进行调整，使得经济周期的波动幅度得以压缩、使外在冲击的波及影响逐步消减，进而使得其对经济和民生的负面影响大大减弱，维护经济稳定和社会稳定。现实中，我国面对1997年的亚洲金融危机、2008年的全球金融危机以及近期突如其来的新冠肺炎疫情等，都是通过财政政策、货币政策的调整，使得宏观经济所受到的波及影响最大限度地得以控制，维护了国家政治安全、经济安全和社会稳定。

“有为政府”为市场主体提供最大可能的发展空间，最大限度地消除各类要素扩张的制约因素，而不是直接参与市场经济活动中的要素配置。经济增长理论表明，一个区域的经济规模，是由其要素和要素有效配置决定的。经济增长水平受资本、土地、劳动力、人力资本、技术等要素的扩张能力所制约。中国在快速发展过程中，各级政府着力促进各类要素的扩张，对各地经济的快速发展起到了重要作用。

改革开放初期，各地政府大量进行招商引资活动。其根本目的是最大可能地增加资本要素，消解其对经济增长的约束。与此同时，也使得各地的土地资源、劳动力资源、自然资源得到更大程度的使用，促进了经济长期持续增长。在经济发展水平达到一定程度以后，人力资本成为经济持续增长的制约要素，此时，各地政府则有针对性地出台相关政策举措，尤其是针对价格以外因素（如创新创业氛围、宜居生活环境、公共服务条件等），可有效消解人力资本要素对其经济发展的瓶颈约束。

“有为政府”最大限度地降低市场主体在经济活动过程中承受的各种交易成本。经济增长理论表明，市场主体在经济活动过程中，特别是与政府监管部门的关系中，必然承受各种相关的交易成本，而这一交易成本的大小直接影响市场主体的运营活力和发展水平。因此，“有为政府”促进经济增长的一个主要手段就是最大限度地降低市场主体承受的各种交易成本。

以近年来推行的“简政放权、放管结合、优化服务”（简称“放管服”改革）为例，其实施目的是，政府部门通过简政放权、降低准入门槛、减少没有法律授权的行政权、厘清多部门重复管理的行政权、创新和加强监管职能等方式，减少对市场主体过多的行政审批等行为，降低市场主体的市场运行行政成本，促进市场主体的活力和创新能力，通过政府减权限权和监管改革得以释放市场活力。地方政府在招商引资过程中，以政府信用向招商对象明确其发展基础、资源禀赋、各类要素、产业方向等条件，与之条件相匹配的市场主体就可寻求到适宜的发展区位，并可就特殊需要解决的问题有针对性地与地方政府洽商，最大程度地实现市场主体的追求目标。在这一过程中，市场主体减少了相应的搜索成本、信息获取成本、协商谈判成本。

“有为政府”为实现整体经济发展最大效能而统筹用好政府资源，而不是追求政府资源的直接收益。政府治理经济社会活动中，直接掌握了一定的经济资源，如国有资产、财政资金、政府投资、政府采购、国有土地等，这些经济资源必然要投入到相应的经济活动中去。但投入到什么领域、以什么样的方式配置，并不是以这些资源的直接收益为考量，而是要以如何使这些资源能够最大限度地促进当地整体经济的发展为决策依据。例如，为整体经济的发展提供良好的基础设施，用于解决整体经济发展中的瓶颈和短板问题等。

政府治理经济社会活动中，要根据各方面目标的权衡而设置一定的许可性资源或许可性牌照，如上市公司或是金融牌照、特殊产业牌照等，这些资源和牌照不仅对特定领域经济活动，而且对整体经济活动而言都是不可或缺、不可替代的稀缺资源。所以，各级政府要最大限度地发挥好许可资源对整体经济发展的作用效果，要将这些资源引向能够更大程度上带来资金和技术、更大程度激活本地经济资源、更大程度引领产业集聚和实现产业规模效应的市场主体配置。在现实发展中，地方政府通过发放牌照或帮助企业向国家申请牌照促进企业进行投资、布局产业项目，从而起到了带动区域经济发展的成效。政府治理经济社会活动中，国家允许地方政府在法定权限范围内制定出台一些符合地方发展特性的政策，实质上也是各级政府掌握的制度资源，但制度资源是稀缺的，必须充分发挥其对经济发展起到的符合市场主体意愿、影响范围大、效果持久的作用。

“有为政府”为市场主体提供公共基础设施，而不是直接参与市场经济活动。经济学理论表明，公共品供给是市场失灵的一个重要方面，亦即难以通过市场机制实现公共品的有效供给。因此，从各地经济发展的角度来看，交通、能源等基础设施是经济增长的重要条件，却又无法依靠市场主体的力量来实现其有效供给。为市场主体提供公共基础设施是“有为政府”的重要责任，这些领域也是“有为政府”所掌握经济资源投入的主要领域。从现实发展来看，国家及各级地方政府，高度重视能源、交通、通讯及信息、水资源等基础设施建设，并且适当超前于经济发展需求进行建设，为各地市场主体的发展和整体经济发展起到了基础性作用，最大可能地消除基础设施对各地经济增长的制约，同时也使得政府资金、政府投资取得了对整体经济发展发挥持久作用的成效。

“有为政府”力图基于市场共识与发展差异制定产业和区域政策

“有为政府”发挥产业政策引导作用是基于市场主体的共识，而不是人为确定或改变产业发展方向。政府制定产业政策，是否有违市场经济机制，在理论界多有讨论。争论的要点在于，产业发展方向，由市场进行“抉择”还是由政府部门进行“挑选”，更为有效？笔者认为，不应把两者对立，而应使之建立起有机联系。更为重要的是，对于“市场机制”，不能简单地理解为商品市场供给需求决定商品价格、要素市场供给需求决定要素价格。供需平衡决定价格只是“市场机制”发挥作用的一个方面，“市场机制”也会体现在产业领域，那就是形成产业规模效应、产业集聚效应、产业关联效应等。所以，“有为政府”发挥产业政策作用，是基于对“市场机制”产业效应的认知而引导市场主体更有效地实现其效应，并不是人为地改变产业发展方向和预期。

从现实发展来看，我国基层产业政策有效性主要体现在各地的“五年规划和远景目标”之中，规划是政府部门经过充分调研和社会各界充分协商讨论后而形成的共同认知，规划之中所确立的产业发展方向，充分体现了市场主体的意见和共识，充分反映了市场主体对于未来阶段市场需求、技术路线、产业关联等发展趋势的基本判断。规划只是通过政府行为对市场主体起到一定程度的引导作用，并不会对市场主体形成强制性的要求，市场机制下的要素是否流向规划确定的产业发展方向，也在一定程度上对规划的适时调整起到信号作用。例如，“十三五”规划中确立的“实施‘互联网+’行动计划”，有利于增强经济发展新动能，得到了各产业领域市场主体的广泛响应，对于数字经济的发展及其对整体经济融合影响，产生了积极而深远的影响。

“有为政府”根据不平衡发展特征采取差别化发展政策，而不是人为制造政策差异。经济学理论表明，在市场可区分的情形下采取差别化策略，有利于扩大市场规模、增进社会福利。一方面，中国在各个发展阶段，针对各类不平衡发展问题，采取差别化发展政策，对各区域各领域的发展起到了重要的促进作用。如城市与乡村之间、大中城市与中小城镇之间、东部发达地区与中西部欠发达地区之间，一定程度上存在市场可区分的条件，如采取税收优惠、适当补贴、特殊扶持等政策，对于促进乡村、城镇、中西部地区的经济发展具有推动作用。另一方面，针对一些试点性质的先行先试政策，则通过试行区域的差别化政策向无差别方向全面推广，如改革开放初期的开发区政策、近年推行的自由贸易区政策，都起到了对整体经济发展的示范带动作用。

“有为政府”在新发展阶段的着力方向

根据既往的发展历程，“有为政府”在社会主义市场经济发展道路中所起的作用，可以归纳为以下几个要点：一是通过宏观政策，为市场主体提供稳定的政策预期，最大可能地为市场主体降低市场风险；二是最大限度地为经济增长消除要素扩张的瓶颈；三是最大限度地降低市场主体在经济活动过程中承受的各种交易成本；四是最大可能地为市场主体实现规模经济效应、范围经济效应、聚集经济效应创造条件；五是充分发挥政府资源对整体经济发展的辅助作用，最大效能地为市场主体提供公共基础设施和公共服务；六是通过产业政策、区域政策，使产业发展和区域发展走向平衡与协调。“有为政府”与“有效市场”相互促进、相辅相成，而不是此消彼长或相互制衡。那么，在新发展阶段，针对新的发展背景、新的发展目标以及新的发展问题，如何更好地推动“有效市场”和“有为政府”有机结合？笔者认为，“有为政府”应当在以下方面着力发挥作用。

不断增强产业韧性和抗冲击能力。在国际经济不稳定性不确定性增加、新冠肺炎疫情影响深远、经济全球化遭遇逆流的背景下，“有为政府”必须在确保国家经济安全，实现重要产业、基础设施、战略资源、重大科技等关键领域安全可控，增强产业体系抗冲击能力等方面努力作为。尤其是将政府资源投入到关键技术领域，充分发挥“集中力量办大事”制度优势，可为整体经济的未来产业发展提供公共性的高技术平台。

建立健全社会补偿机制。共同富裕是全社会的共同追求目标。在实现这一目标的过程中，“有效市场”将推动经济运行过程中的帕累托改进，即：在某一初始配置状态下，通过适当改变资源配置，不减少任何主体利益条件下而能使部分主体的利益得以改进。“有为政府”可通过卡尔多改进方式使得帕累托改进得以更有效地推进，即：在某一初始配置状态下，如果改变资源配置，可能使部分主体受益、部分主体受损，如果由受益者向受损者给予适当补偿而使受损者至少不减少利益、受益者支付补偿后仍有一定收益。换言之，“有为政府”通过构建有效的补偿机制，可为推进共同富裕目标发挥切实的作用。

切实提高全要素生产率。转变发展方式，推动质量变革、效率变革、动力变革，是经济发展的主轴。在此背景下，推进经济发展的主要路径不再是各类要素的扩张，而是各类要素的效率提升。因此，“有为政府”推动经济发展的着力，必须转向要素效率提升方面，如推动人力资本的整体质量、推动土地资源的高效利用和可持续利用、推动资本要素服务于高质量实体经济的效率提升、推动生态环境要素的效率化使用等。

加快新型基础设施建设。为此，加快新型基础设施建设，必须坚持以新发展理念为引领，面向高质量发展需要，聚焦关键领域、薄弱环节锻长板、补短板。如作为公共品的基础设施，服务于数字经济、智能经济的新基础设施等，也要与时俱进，纳入基础设施建设范围。“有为政府”应当通过适度超前布局新型基础设施建设，为市场主体发展新经济提供良好的基础设施条件。此外，各级政府还可在城市基础设施更新领域努力作为，使得传统基础设施更有效地服务整体经济的发展。

促进经济社会发展全面绿色转型。经济活动对于生态环境的外部性影响是导致市场失灵的一个重要原因。“有为政府”应着力通过产权明晰、环境税、外部影响内部化等市场手段去寻求解决生态环境外部性的有效路径，切实推动整体经济向绿色低碳方向转型。在此背景下，碳排放权、污染排放权等成为政府许可资源，各级政府应当通过公平的初始配置方式和提升配置效率的市场交易制度，使得排放权这一新的稀缺资源获得最大效用。

（作者为全国政协委员、南开大学经济研究所教授)

【参考文献】

①习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，《人民日报》，2021年7月2日。

②《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，《人民日报》，2020年11月4日。

③林毅夫：《中国经济改革的成就、经验与挑战》，《经济日报》，2018年12月29日。

④钟茂初：《中国特色“发展经济学”的丰富意蕴》，《人民论坛》，2016年第18期。

⑤卢福财、王守坤：《历史脉络与实践视野下的有为政府——中国特色社会主义政治经济学的核心命题》，《管理世界》，2021年第9期。

⑥国家统计局：《中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报》，《人民日报》，2021年3月1日。

责任编辑：王梓辰

文章来源：http://www.71.cn/2022/0105/1154974.shtml