卞靖：深化供给侧结构性改革 加快构建新发展格局

 

卞靖 中国宏观经济研究院研究员

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一、 如何理解和认识供给侧结构性改革

2015年11月，中央财经领导小组第十一次会议提出，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。

可以说，供给侧结构性改革是“十三五”规划的一条经济主线。在过去的五年时间里，供给侧结构性改革的成效非常显著。下面我从四个方面概括一下。

第一，“三去一降一补”重要任务取得了阶段性成果。从产业结构看，新旧动能转换特征明显。从增长动力看，经济增长模式正在发生变化。传统的增长动力从高投入、高消耗、高排放模式向精细化、高质量、高效率的发展模式变化。从体制机制看，有效供给不断提升。可以说，供给侧结构性改革的核心是制度供给。

如何认识和理解供给侧结构性改革？从经济学来看，对于一国的经济而言，分析和调控经济有两个逻辑框架，一是从需求侧入手。国内生产总值是由投资、消费和进出口构成，这也是常说的“三驾马车”。二是从供给侧入手。国内生产总值是由劳动、资本、技术、制度等形成的。

那么，需求侧、供给侧二者的区别是什么？第一，从需求侧来看，需求是现实的投入，产出的效益非常直接。第二，供给侧是慢变量，更多是通过提升经济质量来提高经济的潜在增长率。另外，需求侧主要解决的是总量问题。比如，许多国家在进入高速发展阶段时，很大程度是依靠规模投入来提升总量，但发展到一定阶段后，就要解决结构性问题，而供给侧恰恰是解决结构性问题的关键。综上可知，需求侧解决总量问题，供给侧解决结构问题。

此外，供给侧和需求侧的投资资本也是不同的。需求侧的投资是大规模的基建项目，而供给侧的投资是在公共服务、医疗保障、教育培训等方面的投入，它提升的是一种潜在的增长率。

19世纪初，法国经济学家，古典自由主义者萨伊在《政治经济学概论》中提出了“萨伊定律”。“供给创造自己的需求”是对“萨伊定律”最常见的表达形式。萨伊认为，从供给层面看，产品只要能生产得出来就能卖得出去，供给能够创造出自己的需求。在商品短缺阶段确实如此，这个时候生产出来的产品肯定都能卖得出去。

19世纪60年代，马克思在《资本论》中提出，生产相对过剩是资本主义经济危机的本质特征。马克思认为供给决定需求，需求反过来引导供给。什么叫生产相对过剩？也就是说，在机械化大生产过程中，生产出来的产品越来越多，能不能卖得出去，这非常关键。马克思把商品从卖到买的过程叫“商品的惊险的跳跃”。如果这一跳没有跳过去，摔坏的不一定是商品但一定是资本家。在机械化大生产时，不管消费能力怎么样，如果不停地生产，就会造成生产的过剩，从而产生经济危机，进而淘汰一批生产，进入下一轮周期。

20世纪30年代，凯恩斯的需求理论开始盛行。凯恩斯认为，市场中不存在一个能把私人利益转化为社会利益的看不见的手，经济危机和失业不可能消除，只有依靠看得见的手即政府对经济的全面干预，才能摆脱经济萧条和失业问题。为此，凯恩斯主张政府通过收入分配政策刺激有效需求来达到充分就业。为刺激社会投资需求的增加，他主张政府采取扩大公共工程等方面的开支，增加货币供应量，实行赤字预算来刺激国民经济活动，以增加国民收入，实现充分就业。

在实践中罗斯福政府也确实是进行了大规模水利设施建设，并且把美国从经济危机中拉了出来。因此大家觉得需求侧管理是非常好的模式。之后，需求侧管理成为国际上比较流行的模式。

20世纪70年代，发达国家又出现了新的问题，即严重的滞胀问题。滞胀就是经济停滞加通货膨胀。在凯恩斯的理论中滞胀的情况是不可能发生的。因为凯恩斯认为，经济的高速增长带动了通货膨胀，经济增速比较低、比较缓慢的时候，通胀也是比较低的。然而到了20世纪70年代，在事实上确实出现了这种情况。那么，这只能说明凯恩斯的理论有问题。

于是，在这种情况下，经济学界对凯恩斯的理论又进行了进一步反思，进而产生了其他学派。其中最有影响力的是供给学派。供给学派的代表人物有万尼斯基、蒙代尔、拉佛等。他们认为完全的需求侧管理是有问题的，在实践中还是要通过供给来解决问题。

20世纪70年代，美国的通胀率一度超过了13%，失业率超过了7%，经济增长是负的零点几。很明显，这时美国的经济是停滞的，并且还有通货膨胀和高失业情况。这种情况怎么解决？供给学派表示当前存在税率过高、监管限制特别多等一系列的问题。因此，供给学派首先主张减税。我们知道拉佛曲线一开始是随着数据的增长，整个税收也是在逐步上升的，当税率达到一定程度的时，再提高税率就会影响经济主体，如果到了极值，也就是税率是百分之百时，不管人们挣多少钱，都会用来全部交税。所以，拉佛曲线证明政府的税收不能超过极值，因为，此时再收税没有任何意义。当然最高点在什么位置是根据这个国家的经济结构、民众接受程度来决定的，这是研究经济的人要干的事情。

 

供给学派为什么主张减税我们就明白了。这时，供给学派还提出，政府的开支要缩减，政府的干预要减少，进一步缩减货币供给。当时，美国的里根政府是采取了供给学派的观点。实践证明，里根政府采取了这些措施后，很快就为后来的经济增长打下了基础。

当然，当时也存在着赤字率升高，政府债务升高的情况。这些也为后来的经济泡沫埋下了伏笔。但供给学派的主张确实为解决滞胀问题提供了很好的方法。

后来，英国经济在美国之后同样陷入了滞胀，并且滞胀程度比美国还要严重，零售价格同比飙升25%以上，GDP出现了负增长，同时还面临着工会力量庞大、国企过多、政府干预过度等结构性问题。面对这种情况，英国政府怎么做的？当时英国政府用了货币主义观点，也就是紧缩货币来控制通胀，再通过供给学派的主张推进减税、废除价格管制、减少政府干预，同时还有国有企业私有化。通过这些改革，英国的恶性通胀得到了控制，经济也触底反弹了。但是，随着当时英国进行了大规模的国企私有化，也出现了一些问题。

不过，美国和英国在20世纪通过供给侧改革很快迎来了新的经济增长周期。因此，供给学派成为了很重要的学派。

供给侧结构性改革中的结构性改革指的是什么？结构性改革是指那些为促进经济长期增长而采取的减少资源有效配置障碍的政策举措，具体包括促进市场竞争、破除垄断以及机构重组等提高市场效率的行为。结构性改革的目标是实现经济的长期、均衡、可持续增长。

在实践中，经济合作与发展组织国家（OECD）致力于推进结构性改革，因为推进结构性改革可以提高资源有效配置的市场化改革来推动结构调整，进而实现经济长期持续增长。

那么，我国的供给侧结构性改革该怎么理解？我们认为供给侧结构性改革指的是从供给侧入手，围绕经济发展中的结构性问题来推进改革，其目标是以需求为导向增加有效供给，路径是以市场为导向来增加资源的配置活力，动力是以改革为引擎来增加有效制度供给，最终形成供求结构高效对接、生产力得到解放发展、经济保持中高速的新增长体系。

我们在这个过程中要去除各种无效供给，因为无效供给是需要占用资源的。这五年来，我们在供给侧结构性改革中取得的巨大成效，一个很重要的经验就是有效地发挥了政府的作用。

我们强调，在无效供给或者中低端供给形成的过程中，有一部分不完全是市场形成的，因此靠市场是难以完全清除的，必须要有政府的力量，要通过政府的引导或者是政府的政策来把这部分清除。我们把无效或者中低端的产能取消是为我们新的动能带来有效的发展空间和余地。

供给侧结构性改革包含三个层面：第一，要素层面的供给，包括劳动力的供给、人力资本的供给、资本的供给等。第二，产品和服务的供给。提高产品的质量和提升服务水平。第三，制度的供给。努力提升有利于实现供给侧结构性改革的配套制度。

供给侧结构性改革要通过改革的方式优化要素投入，以增加经济长期、稳定、可持续发展的能力。在这个过程中，我们要明确一点，前面讲的西方的供给学派，与我们的供给侧结构性改革不同。不能把供给侧结构性改革看成西方供给学派的翻版。这其中有五点不同：第一，理论基础不同。西方是基于西方经济学的供给理论开展的相应改革，我们是以中国特色社会主义政治经济学为理论基础。第二，发展阶段不同。我们与西方产生滞胀的阶段不同。当前，我们的工业化、城镇化还尚未完成。我们提出供给侧结构性改革时没有所谓的滞胀，改革是我们主动为之。第三，制度环境不同。西方是私有制，我们是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展。第四，政策手段不同。传统的西方经济学在宏观调控时不是采取积极的财政政策，就是谨慎的货币政策。我们除了宏观调控政策，还有中观的调控政策、微观的调控政策。此外，我们还有规划引领、健全的财政政策、货币政策、产业政策、区域政策等。我们的政策比西方多，也更齐全。第五，动力机制不同。我们是以体制改革为途径来有效增加供给，并且在这个过程中不断地改进完善。

二、加快构建新发展格局为什么要以供给侧结构性改革为主线

加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是根据我国的发展阶段、环境、条件变化做出的战略抉择，是“十四五”规划建议提出的一项关系我国发展全局的重大战略任务。这既是供给侧结构性改革的递进深化，也是以往发展战略的整合和提升。新发展格局对于我们实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，对于促进世界经济的繁荣会产生重要而深远的影响。

如何理解新发展格局？第一个词是国内大循环。

国内大循环。在生产过程中包括生产、分配、流通、消费在内的国民经济的循环往复的过程是国内大循环。国内大循环包括实体经济和金融协调发展的大循环。从社会再生产过程看，经济大循环必然是实物循环和价值运动循环的一个结合，在实物商品的生产、分配、流通、消费过程中必然伴随着货币资金在社会再生产过程中合理分配流动循环的过程。表面是商品，背后是资金。这二者是相统一的。

国内地域空间的大循环。这包括国内的城乡循环和区域循环。

国际循环。在全球化背景下，国际大循环包含全球范围内的各环节、各领域、各层次的国际循环。在经济发展的过程中，我们必然要和外部经济进行联系。

国内大循环为主体指的是一个国家对生产过程中应具有较强的主导权和控制力。

国内国际相互促进是指，国内和国际的经济活动要相得益彰、相辅相成、取长补短。

如何理解加快构建新发展格局为什么要以供给侧结构性改革为主线？第一，适应我国主要矛盾转化和开启全面建设社会主义现代化国家新征程的客观要求。我们的经济循环是包括生产、分配、流通、消费等各个环节在内的社会再生产往复过程。其中生产是起点，流通分配是连接生产和消费的桥梁，而消费是社会再生产的终点，也是新一轮再生产的起点。

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我们现在强调的不是有没有的问题，而是好不好的问题。当前，深圳的人均GDP已经接近3万美元，苏州、珠海、无锡、北京、上海、广州、南京的人均GDP也都超过了2万美元。因此，现在人们的消费不再是传统的消费了。

 

随着经济发展水平的提升，人们对于医疗保障、交通通信、文化娱乐等发展型消费的需求是比较大的。那么，消费端升级了，供给端很自然的也要升级。这样才能保证生产、分配、流通、消费的循环畅通。构建新发展格局必须实现经济的循环畅通，要实现经济循环畅通必须要实现供需的有效对接、动态平衡。因此，我们提出来要进行供给侧结构性改革。

2020年由于新冠肺炎疫情的暴发我们暂时不提。先看2019年，当年的国庆假期国内旅游的游客超过了7亿人次，全年是60亿人次，旅游收入超过5万亿。2019年“双十一”活动的物流订单有十几亿，这是不可想象的。同年，我们的电影票房超过600亿。

这就说明我们的整体消费水平、消费能力达到了一个更高的阶段。人们对个性化、差异化的需求不断增长。因此，我们要求供给也必须升级。供给侧结构性改革第一个任务就是把低端、重复、没有市场需求的产能去掉。

在新冠肺炎暴发后，各个国家的外需是有限的，在这种情况下，要想更好地满足国内的市场，也必须进行供给侧结构性改革。

第二，国际环境发生了复杂深刻的变化。近年来，国际力量对比和全球的经济版图正在发生重大的变化。现在，中国对全球经济贡献的比重在不断提升。另一方面，我们的生产能力、生产规模也非常大。这种背景下，用传统模式进一步扩大产能就非常难了，毕竟全球市场也是有限的，我们要进一步提升经济发展水平，就需要对供给侧，特别是对污染较大、耗能较高的产品进行削减和压缩，这也是推动供给侧结构性改革的重要原因。

如果我们要实现全体人民的共同富裕，只依靠传统的市场和资源是不行的，也不可持续的。因此，构建新发展格局必须立足自己进行供给侧结构性改革。

从长周期来看，每一轮科技革命都是推动全球经济进入新增长周期的重要原因。当前对我们来说，支撑第六波经济新繁荣周期的动力，主要是以人工智能、5G、物联网、大数据与传统物理、化学、机械等领域相融合为代表的，正在酝酿发展中的新一轮科技革命和产业变革。新的世界经济长周期意味着世界经济将依靠科技革命培育和塑造经济增长的新动能、新引擎，实现新旧增长动能的有序转换。同时，这也意味着世界经济格局将出现新一轮的调整和重构。

率先实现科技革命突破的国家，就会享受到科技革命的红利。在这种情况下，我们依靠国外是不可能在这一轮科技革命中占到先机的。因此，我们要实现科技自立自强。科技自立自强必须依托供给侧结构性改革。

当前，像美欧日韩主导研发设计、技术供给、品牌营销、关键设备和零部件生产，中国和东南亚等国家承担加工组装，中东、拉美提供能源和原材料的这种模式趋于崩离。现在是以区域模式为主。

我们现在的比较优势在变。20世纪90年代，我们的劳动力在全球占比超过25%。现在，我们的研发支出占全球比重超过24%。这意味着我们的比较优势在发生转变。

三、如何以供给侧结构性改革为主线，加快构建新发展格局

2015年的中央经济工作会议提出了“三去一降一补”，也就是去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。当时好多人片面地理解供给侧结构性改革就是“三去一降一补”。其实这样理解是不准确的，这只是供给侧结构性改革的阶段任务。

2016年中央经济工作会议指出，供给侧结构性改革，最终目的是满足需求，主攻方向是提高供给质量，根本途径是深化改革。提升供给能力、产品和服务品质的根本途径是深化改革。

农业供给侧结构性改革也一样，我们要提高农产品的质量，现在更多的只是数量上的满足。

2016年中央经济工作会议还指出，要着力振兴实体经济。比如，促进房地产市场平稳健康发展。这其实就是防止经济脱实向虚。

2017年，中央政治局第三十八次集体学习时强调，要处理好政府和市场的关系、短期和长期的关系、减法和加法的关系、供给和需求的关系。

2017年，党的十九大报告指出，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，不断增强我国经济创新力和竞争力。

2017年中央经济工作会议指出，深化供给侧结构性改革。要推进中国制造向中国创造转变，中国速度向中国质量转变，制造大国向制造强国转变。同时，深化要素市场化配置改革，重点在“破”、“立”、“降”上下功夫。

2018年中央经济工作会议提出，我国经济运行主要矛盾仍然是供给侧结构性的，必须坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇，更多采取改革的办法，更多运用市场化、法治化手段，在“巩固、增强、提升、畅通”八个字上下功夫。并且，当时已经提出要畅通国民经济循环了。

 

2020年，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，“以深化供给侧结构性改革为主线”“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求”。

举个例子，没有微信的时候，我们想不到可以实时通话，当时用得最多的是发短信，后来有了微信，然后又实现了好多新功能，不仅能视频聊天，还能电子支付。所以，只要创新驱动水平达到了，我们就可以实施更多的供给需求。

2021年，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班开班式上发表重要讲话。习近平总书记指出，“构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻。必须坚持深化供给侧结构性改革这条主线，继续完成‘三去一降一补’的重要任务，全面优化升级产业结构，提升创新能力、竞争力和综合实力，增强供给体系的韧性，形成更高效率和更高质量的投入产出关系，实现经济在高水平上的动态平衡。”这一段就是供给侧结构性改革在构建新发展格局进行下一步的纲领。这个纲领包含几个大任务：

第一，巩固“三去一降一补”的成果。“三去一降一补”是供给侧结构性改革再出发的立足点。其中我们的“降”，极大激发了市场主体的活力，带动了市场主体的积极性。未来，我们应进一步保持战略定力，在巩固阶段性成果的基础上健全市场化、法治化，化解产能过剩的长效机制。

同时，我们要完善企业兼并重组。在这个过程中，相关配套的政策体系必须要完善健全，还要加大破、立、降力度，释放大量沉淀资源，实施更大规模的减税降费。

举个例子，某地要兼并重组一个钢厂，在兼并重组的过程中有个问题，就是钢厂的职工比较多，该怎么安置这些工人呢？当然我们是有专项资金的补贴，此外，这个地方政府与一家企业联系，这家企业正好需要招聘熟练工人，于是这些经过专业培训，又有经验的工人就都被招过去了。

假如这个企业从市场上招聘技术工人，如果要找有经验的，就要付出更多成本，但是现在经过兼并重组，所需要的成本不用那么高了。这就是供给侧结构性改革过程中把资源释放出去了。这也是我们进行供给侧结构性改革的初衷。

第二，提升产业链和供应链水平。这是供给侧结构性改革的重要目标。因为，工业是立国之本、发展之根。

一个国家的工业发展都有先升再降的过程。工业发展的峰值大体在什么位置？大体上在人均GDP一万美元之时。我们国家的工业发展基本上也是到峰值开始下降的。但是我们的工业不能过快下降，必须稳定在合理的区间。这是供给侧结构性改革的重要任务。

我国在工业占比下降的过程中，服务业占比必然上升。这个过程我们一定要把比重和速度稳定住，不能过快下降、不能没有到峰值就下降。

一些拉美国家陷入“中等收入陷阱”，就是因为他们没有工业化的支撑。

当前，我们还要着眼于抢占未来产业发展先机，培育先导性和支柱性产业，推动战略性新兴产业融合化、集群化、生态化发展，聚焦产业转型升级和居民消费升级的需求，扩大服务业有效供给，构建优质高效、结构优化、竞争力强的服务产业新体系。

在我们的产业发展过程中，既要提高制造业质量，还要提升配套的服务业水平。生产性服务业要有助于整个产业的发展。同时，建立服务产业新体系也是供给侧结构性改革的重要任务之一。

第三，坚持创新驱动发展。构建新发展格局最本质的特征是实现科技自立自强。我们要进一步坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，更加突出自主创新，全面加强对科技创新的部署，集合优势资源，有力有序推进创新攻关揭榜挂帅的体制机制，加强创新链和产业链的对接，强化企业创新的主体地位，集中力量打好关键核心技术的攻坚战，锻造产业链、供应链长板，补齐产业链、供应链短板。所以，要想循环畅通，就必须提升科技创新能力。

我们知道，高品质的生产需要有高品质的技术支撑，需要有高素质人才支撑。如果只依靠外部是不可能的。

 

第四，增强微观主体活力。这是供给侧结构性改革取得成效的关键。我们必须推进国有经济布局优化和结构调整，发展混合所有制经济，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本。深化国有企业改革，完善中国特色现代企业制度。形成以管资本为主的国有资产监管体制，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用。

我们强调“两个毫不动摇”，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励支持和引导非公有制经济发展。在这个过程中，我们要处理好国有经济和私有经济关系。在这个过程中，我们要不断激发市场主体活力。这些年，供给侧结构性改革通过清除无效低端产能，释放了很多空间给民营企业。特别是2020年新冠肺炎疫情以来，我们出台了很多政策，包括在岗的补贴、税收的优惠减免等。这很大程度上激发了微观主体的活力，因为经济发展关键还是要靠微观主体。

第五，努力畅通国民经济循环。“畅通”是构建新发展格局的关键，也是提高供给体系质量效益，推动经济高质量发展的基本条件。我们要适应个性化、差异化、品质化消费的需求，推动生产模式和组织方式的创新，优化提升供给结构，持续扩大优质消费品中高端产品的供给和教育、医疗、养老等服务供给，提升产品的服务质量和客户的满意度，提高供给体系适应和引领新需求的能力。在这个过程中，我们要进一步优化收入分配结构。也就是说，我们不但要做大蛋糕，还要进一步分好蛋糕。

同时，要进一步提升金融服务实体的能力，实施房地产平稳健康发展的长效机制。我们现在出台了很多调控政策，来保证房地产的健康平稳发展。此外，我们还要健全城乡要素的自由流动机制。

我们既要实体和虚拟经济的循环，也要区域和城乡之间的循环。比如，京津冀协同发展、长三角一体化、长江经济带等，我们要把这些板块和地区紧密联系在一起，这样可以促进各种要素、资源的自由流动、合理配置，从而实现经济互动。

责任编辑：李天翼

文章来源：http://www.71.cn/2022/0125/1156645.shtml