王雍君：财政政策基调与逻辑

 

王雍君 中央财经大学教授

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一、“加力提效”的财政政策基调

首先，我们看一下2023年“加力提效”这个财政政策基调信号是怎么释放的？2022年12月15日至16日，中央经济工作会议召开，这个会议上释放了“加力提效”的财政政策基调，这是一个基调性的信号。

2022年中央经济工作会议（以下简称“会议”）指出，积极的财政政策要加力提效。保持必要的财政支出强度，优化组合赤字、专项债、贴息等工具，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控。要加大中央对地方的转移支付力度，推动财力下沉，做好基层“三保”工作。

关于“加力提效”，这个“加力”是放在前面的，表明2023年我国财政政策的焦点，或者叫重心是放在刺激需求方面，这是一个优先事项。另外是保持必要的财政支出强度，2023年政府是准备花更多的钱，把赤字和债务都提高一点，所以这样就涉及“提效”的问题。

我国的财政政策从2021年的“提升效能”转变为如今的“加力提效”，显示出财政支出仍会保持必要规模，但未来政策倾斜方向有望更加突出。财政政策既强调在赤字、专项债、贴息等工具上实现组合优化，也强调了财政可持续性。因此2023年有望继续保持必要的财政支出规模，在财政使用方向上有望将更多向扩内需、产业安全和科技自立等国家战略支持的方向倾斜。

会议指出，要更好统筹供给侧结构性改革和扩大内需，通过高质量供给创造有效需求，支持以多种方式和渠道扩大内需。要更好统筹经济政策和其他政策，增强全局观，加强与宏观政策取向一致性评估。要更好统筹国内循环和国际循环，围绕构建新发展格局，增强国内大循环内生动力和可靠性，提升国际循环质量和水平。

2023年，财政政策上非常明确的一点就是刺激内需，我们要把恢复和扩大消费摆在优先位置。多年来，消费作为经济增长主驱动力的作用正持续凸显。国家统计局数据显示，2021年，我国最终消费率为54.5%，比2012年提高3.4个百分点。2021年居民消费支出在最终消费支出的占比为70.7%。此外，2021年最终消费支出对经济增长的贡献率为65.4%，比资本形成总额高51.7个百分点，是经济增长的第一驱动力。

会议指出，增强消费能力，改善消费条件，创新消费场景。多渠道增加城乡居民收入，支持住房改善、新能源汽车、养老服务等消费。要通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资，加快实施“十四五”重大工程，加强区域间基础设施联通。政策性金融要加大对符合国家发展规划重大项目的融资支持。鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设。要继续发挥出口对经济的支撑作用，积极扩大先进技术、重要设备、能源资源等产品进口。

关于住房改善、新能源汽车和养老服务，我们可以看作是未来扩大消费内需的三个发力点。在这个方面，财政政策会有所激励，这里面就涉及财政政策工具的运用，比如减税、降费、贴息等等。2023年，我们总的政策姿态是改善社会心理预期、提振发展信心。会议指出，当前我国经济恢复的基础尚不牢固，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大，外部环境动荡不安，给我国经济带来的影响加深。但要看到，我国经济韧性强、潜力大、活力足，各项政策效果持续显现，明年（2023年）经济运行有望总体回升。要坚定做好经济工作的信心。

 

我们讲经济发展虽然取决于很多条件，但关键的一个条件就是市场信心，这包括消费信心和投资信心，而市场信心又和社会心理预期密切联系在一起。当前，提振市场信心尤为关键。我国经济正面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。进一步提振市场信心，最重要的就是千方百计改善预期，着力夯实信心根基。通过顶层设计释放积极政策信号，才能在充满不确定性的环境中提供尽可能多的确定性，使广大市场主体更好规划行动路线，以市场活力的强劲复苏、内需潜力的强大释放，为经济回升向好提供最澎湃的动力、最坚实的支撑。

会议强调，突出做好稳增长、稳就业、稳物价工作。这里把“稳增长”放在了首位。党的二十大报告也提出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。发展是党执政兴国的第一要务。我国改革开放经验表明，发展是解决一切问题的基础。只有集中力量发展经济，前进路上的困难才能逐一攻破、迎刃而解。

二、财政政策含义与背景知识

财政政策是指政府运用国家预算和税收等财政手段，通过对国民收入的分配和再分配，来实现社会总供给和社会总需求平衡的一种经济政策。我们作为普通民众，若能了解财政政策的含义与相关的背景知识，对于理解国家的财政政策是特别有帮助的。

下面，给大家讲解一下财政政策的三个层级，这是一个重要的专业知识点。

财政政策第一个层级是宏观财政政策，宏观财政政策自身目标是财政可持续性。还有宏观经济政策目标，即经济增长、充分就业、物价稳定和国际收支平衡，2023年，政策的基调是“加力”，“加力”就是要扩大需求，扩大需求是为了促进宏观经济政策目标实现，就是这四个目标。为了促进四个目标的实现，就要保证财政可持续性。

财政政策可持续性怎么判断？一个判断方法是看赤字率，一般来讲赤字率不超过3%，以及政府债务余额不超过GDP的60%。另外一个判断方法就是看政府的资产负债表，看看政府的净资产是不是在减少。

再了解一下国际收支，国际收支有四个项目，其一叫经常项目；其二是资本项目；其三是储备与结算项目；其四是错误与遗漏项目。国际收支这个词经常会出现在报刊上或者是其他媒体上，大家也都看到要促进国际收支平衡，比如我们的外汇储备、出口盈余等等，这些涉及的词汇都属于国际收支范畴。

财政政策第二个层级是财政配置政策，配置目标针对支出结构的两类有效性——财政平等与财政配置效率。财政平等的含义非常丰富，基本含义是财政（收入）负担和支出受益的分配，应尽可能有益于贫困者或弱势群体。财政配置效率的基本含义是财政支出被优先配置于综合（社会、经济与环境）效益最高的公共用途，这意味着与上年相比，支出结构需要有较大幅度的调整；给定其他条件，调整幅度越大，越能表明从低优先级用途释放出来、随后被转移给高优先级用途的财政资源越多。

财政政策第三个层级是微观财政政策，运营绩效作为微观财政政策的适当目标，针对“支出使用”而非总额和配置，涉及把投入转换为产出以促进成果的运营过程。“投入-产出-成果”由此构成分析微观财政政策有效性的结果链模型，它约束与引导决策者关注财政政策的微观效益：经济性（economy）、投入产出效率（efficiency）和有效性（effectiveness），通常并称为“3E”，形成绩效审计的三个绩效维度，反映服务人民的政府本质，也是一线支出部门和机构的工作重心和基本责任。

 

三、财政政策的“加力”逻辑

近期印发的《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》，让市场高度关注2023年如何扩内需。本次会议明确提出2023年要把恢复和扩大消费摆在优先位置，支持住房改善、新能源汽车、养老服务，并继续发挥具有乘数效应的政府投资，加快实施“十四五”相关重大工程。

下面解释什么是乘数效应。乘数效应是一种宏观的经济效应，也是一种宏观经济控制手段，是指经济活动中某一变量的增减所引起的经济总量变化的连锁反应程度。我们简单理解的话，乘数效应就是有支出带动作用，而财政政策乘数是研究财政收支变化对国民经济的影响，其中包括财政支出乘数、税收乘数和平衡预算乘数。

财政政策的焦点涉及的就是乘数效应，我们需要知道，扩大内需是讲投资和消费，通过政府的支出来扩大，政府支出也可以扩大外需，扩大外需就是扩大进出口，出口减去进口如果大于零，就是国际市场对我们的购买比我们从国际市场上的购买要大，这个概念就是进出口大于零，进出口大于零是对本国的经济有带动作用的，那就说明国际市场帮助我们刺激经济，如果相反，那就说明我们帮国外刺激经济。

所以，内需能扩大多少取决于乘数效应，而乘数效应是要有一个规则的。在经济衰退的时期，乘数效应要扩大，或者叫利用乘数效应扩大财政支出，也可以叫财政刺激。反之在经济高涨的时期，就应该实行财政紧缩。所以，乘数效应的操作规则叫逆周期财政政策。简单讲就是两个关键词：“高涨紧缩”“衰退扩张”。但是在日常生活中，不管经济衰退还是经济高涨，我们遇到的经常是顺周期，这从各国政府的财政赤字规模和支出规模中可以看出来。

另外，我们还要了解财政政策的运作方式。财政政策的运作方式一个是相机抉择，我们可以把它叫作逆周期的主动调节。另外一个是自动稳定器，比方说个人所得税我们是累进的，在经济衰退的时候，因纳税收入比较少，所得税减少的更多，这样的话对经济会有一个相对的刺激作用，但是在经济高涨时期，人们的收入增长比较快，累进的个人所得税会增长更快，这样就会产生一个紧缩效应。这种扩张和紧缩效应不是主动的调节，是自动的调节。另外，失业补助也是这样，经济衰退的时候失业人口增加，政府的失业补助也增加，失业补助增加就产生了扩大内需的作用，另一方面，在经济高涨的时期，失业人口比较少，失业补助也比较少，这个时候又产生了收缩的作用。这样就有两个逆周期，第一个逆周期是主动调节，第二个逆周期是自动调节，这是财政政策发挥作用的两个运作方式。

同时，我们还要了解一下挤出效应。挤出效应是政府为了平衡财政预算赤字，采取发行政府债券的方式，一方面增加资金市场的需求，另一方面导致可用于私人储蓄目的的资金供给减少，两者共同推动资金价格（利率）上升，进而挤出私人投资与消费，最终导致财政政策失效。而挤出效应与财政政策乘数之间的关系是财政政策乘数会因为挤出效应而变小，那么财政政策与货币政策的配合可以减少财政支出的挤出效应。经济萧条或衰退时，扩张性财政政策更有效；经济过热时，利率高涨且通货膨胀严重，紧缩性货币政策更有效。换言之，萧条时期利率低下，运用财政政策刺激需求；繁荣时期利率高涨，就使用货币政策抑制需求。当前及未来若干年我们面临的形势，一方面要考虑到通货膨胀的风险比较高，因此货币政策要加以运作；另一方面扩大内需仍摆在首位，因此我们更加强调财政政策的重要性，这就是政策配合的逻辑。

四、财政政策的“提效”逻辑

“提效”的第一个逻辑：“规模”不是一切。我们不能只看财政支出的规模，更要重视支出的增值，因为政府花钱是要增值。“提效”的第二个逻辑：优化配置。政府花钱是要从低回报用途“释放资源”转移到高回报用途，也就是优化资源配置，花钱本身不是目的，优化资源配置才是目的。“提效”的第三个逻辑：改善运营管理。运营管理涉及配置问题，而配置问题特别的重要，但是我们一般在解读经济政策的时候，不去解读配置问题，而是特别关注总的支出规模、总的赤字规模、总的债务规模等等。所以我们解读财政政策必须要了解：第一，支出的规模；第二，资金的配置；第三，资金的使用。

这样一来，我就把整个2023年中国财政政策的逻辑跟大家做了一些解读，里面提到了很多的背景知识，今天的分享就到这里，谢谢大家。

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责任编辑：刘宇同

文章来源：http://www.71.cn/2023/0119/1191390.shtml