经济社会双轮驱动农业农村现代化

【中图分类号】F323    【文献标识码】A

2023年2月14日发布的中央一号文件提出“建设供给保障强、科技装备强、经营体系强、产业韧性强、竞争能力强的农业强国”，这是“农业强国”首次出现在中央一号文件中。2022年我国农业克服疫情灾情影响再获丰收，粮食产量已是连续第8年稳定在1.3万亿斤以上，确保了中国人的饭碗牢牢端在自己手上。同时，我们应当清醒看到，当前我国农业农村基础差、底子薄、发展滞后的状况尚未根本改变，经济社会发展中最明显的短板仍然在“三农”，现代化建设中最薄弱的环节仍然是农业农村。

劳动力和人口因素是当前我国统筹推进农业农村现代化的主要障碍

我国作为一个后发大国，推进农业农村现代化既要遵循客观规律、充分借鉴发达国家的有益经验，又要立足我国实践，探索更加符合我国国情的农业农村现代化道路。改革开放的经验告诉我们，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，符合农业生产特点，符合农民群众愿望，是社会主义市场经济条件下农业农村经营体制的最优解，在解放农村生产力特别是在解决城乡居民吃饭问题方面成效显著。但是，农户承包地切割细碎，经营规模过小，加之多数乡村集体经济被削弱或解体，服务化体系不健全，有“包”无“统”的小农经济的局限性也很快就暴露出来，农民的增产增收潜力不大，伴随快速的工业化城市化进程，城乡间的差距逐渐拉大，“三农”问题凸显。

现代农业是商品经济，要求种植科学化、作业机械化、管理信息化、产品标准化，这一切都要以达到一定的经营规模为前提。因此，政府从20世纪80年代后期开始就鼓励土地使用权流转，同时一再延长土地承包期，充分保障农民土地承包经营权这条底线，目的就是为了在充分尊重农民意愿的前提下，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。政府还提出大力发展农民专业合作社和各种农业社会化服务组织，为农户提供低成本、便利化的生产经营服务，党的十九大以来进一步提出要通过发展社会化服务体系“实现小农户和现代农业发展有机衔接”。

在工业化城镇化快速推进的背景下，随着农村劳动力持续向外转移，一些地方农忙季节缺人手问题越来越突出、务农劳动力老龄化越来越明显、农户兼业化副业化越来越普遍，“谁来种地”“地怎么种”，日益成为我们需要面对和解决的重大问题。改革开放前30年，我国农业劳动力转移非常快，1979-2010年32年间共转移22697万人，年均转移709万人；2011年以来速度有所放缓，截至2018年8年间共转移4613万人，年均转移577万人。早在2007年，中国社会科学院发布的《人口与劳动绿皮书》就指出中国四分之三的农村已无青壮年劳动力可转移；同年国务院发展研究中心的一项覆盖17省、自治区，2749个行政村的调查同样显示，74.3%的村庄认为本村能够外出打工的青壮年劳动力都已经出去了，只有四分之一的村庄认为本村还有青壮年劳动力可转移。转移出去的劳动力基本就从此脱离了农业，家里的农田就交给留守的老人和妇女打理；后来青壮年妇女也陆续转移出去，从事农耕的以家里的老人为主。

从全国三次农业普查的数据看，农业从业人员年龄分布中，51岁及以上的比重从1996年的18.1%上升到2006年的32.5%，到2016年仅55岁及以上的比重就超过了三分之一，达到33.6%。1996年35岁及以下的比重占了半数以上为53.8%，20年后降到不足19.2%，到2020年这一比重更是降到了13.6%。由此可见，我国农村劳动力的老龄化较为严重，而且近二十多年来一直在加速。农民工的年龄构成变化，也从另一个侧面显示农村青壮年劳动力不断减少，农村劳动力老龄人口占比不断加大。据调查，农民工的平均年龄2005年还只有28.6岁，10年后就提高到39岁，2021年达到41.7岁，同年50岁以上的农民工就占到了27.3%。从受教育程度来看，以2016年为例，农民工与农业生产经营人员，未上过学的分别占1%、6.4%，小学文化程度分别占13.2%、37%，初中文化程度分别占59.4%、48.4%，高中文化程度分别占17%、7.1%，大专及以上分别占9.4%、1.2%，前者显著优于后者。伴随农村剩余劳动力的大量转移，农村劳动力的老龄化、低质化是我国农业现代化面临的突出问题。

农村劳动力老龄化的背后是农村人口的日趋老龄化。2020年的全国人口普查结果显示，我国老年人口规模庞大，老龄化进程明显加快，但老龄化水平城乡差异明显。从全国看，乡村60岁、65岁及以上老人的比重分别为23.81%、17.72%，比城镇分别高出7.99、6.61个百分点。老龄化水平的城乡差异，除了经济社会原因外，与前述劳动力转移造成的人口流动关系密切。老龄化的同时是家庭的空巢化和村庄的空心化。2020年中国农村养老现状国情报告指出，农村老人半数处于空巢状态。按照农村老龄化人口的比例，在农村至少有1.5亿的空巢老人。实际上另一半老人也接近处于空巢状态，因为家里的年轻人基本只有过年时才会回来相聚，平时他们在村里的房子空着，即便是退出或者失去了工作也住在城里。现在多数乡村除了住着一些老年人以外，平时很少看到年轻人的身影，孤独是乡村老年人的共同特征。由此可见，老龄化是我国农业农村面临的共同难题，是我国推动农业农村现代化的最大挑战。如何破解这一难题，需要从经济和社会层面统筹解决。

鼓励承包地经营权流转，健全农业社会化服务体系，推动农业规模经营

农村劳动力老龄化导致农户经营后继乏人，随着这批劳动力的劳动能力逐渐丧失，农户有了越来越强烈的土地流转需求。所以，2008年中央号召“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”以来，全国农村的土地流转陡然加速，流转面积由2008年的1.09亿亩快速扩大到2017年的5.12亿亩，年均扩大0.45亿亩；土地流转率由2008年的8.85%快速上升到2017年的36.97%，年均上升2.81个百分点。截至2020年，全国农户家庭承包地流转面积达5.32亿亩，约为2010年的3倍，土地流转规模不断扩大，说明土地流转是农村土地资源配置方式的重要演进方向。流转的去向以农户为主，占46.76%；其次为合作社，占21.52%；再次为家庭农场，占13.39%；最后为企业，占10.44%；其他主体占7.89%。合作社、家庭农场、龙头企业，是目前最主要的几种土地规模经营形式，代表着我国农业现代化的一条重要路径。截至2021年9月底，全国依法登记的农民合作社223万家，带动全国近一半农户。全国家庭农场超过380万个，平均经营规模134.3亩。全国县级以上龙头企业9万家、联合体7000多个，辐射带动1700万农户。

土地流转的方式以出租和转包为主，此外还有少量互换、入股等。政府也在部署深化土地股份合作制改革，探索“土地银行”模式。转让的情形相对较少，而且越来越少，表明农民的土地“黏性”很强，一再延长的土地承包期限加强了农民的土地权属意识。中央也反复强调要毫不动摇地坚持家庭承包经营制度，稳定基本生产关系。从法律上讲，农户即便是脱离了农业生产领域，其土地承包权也可以带走和继承，其土地经营权可以凭个人意愿处置。

近年来，我国坚持发展农业社会化服务，将其作为实现小农户和现代农业发展有机衔接的基本途径和主要机制。按照市场化、专业化、社会化方向，积极培育适应小农户需求的农业社会化服务主体。截至2021年9月底，农业专业服务公司等各类农业社会化服务组织已超过95万个，服务小农户7800万户。针对小农户开展农业生产多样化需求，因地制宜发展单环节、多环节、全程托管等多种服务模式。中央财政通过农业生产发展资金，扶持面向小农户的生产托管服务。组织搭建全国和区域性农业社会化服务平台，推动装备、设施、技术、人才等资源高效整合，促进服务需求与供给有效对接。鼓励支持涉农企业创新开展社会化服务，采取“农资+服务”“科技+服务”“互联网+服务”“农机+服务”等方式，将小农户嵌入现代农业产业链条中。深化农村产权制度改革，发展壮大农村集体经济组织，支持其带领小农户发展优势特色产业，创办多种形式的服务实体，为小农户提供劳务介绍、土地流转、生产托管等统一服务。2020年，全国农业社会化服务营业收入超过1600亿元，服务面积达16.7亿亩次。其中，农业生产托管正日益成为农业劳动力老龄化后带动小农户发展规模经营的主推服务方式。

但是，在那些土地流转困难、农业社会化服务体系不健全、农户难以承受种植成本上涨的地方，存在不少“耕地撂荒”的现象。农村青壮年劳动力的流出，一方面有效减少了农业生产的过密投入，提高了农业劳动生产率；另一方面又导致务农劳动力人力资本和经营能力下降，剩余的妇女、老人只能从事力所能及的生产。随着这些从业人员劳动能力下降，精耕细作可能会变为粗放经营，甚至干脆撂荒，降低了土地利用率，影响了科学知识的普及、良种的推广与新技术的采用。至于转移出去的劳动力，尤其是农民工“二代”“三代”，早已脱离土地与农业生产，与土地的黏度和对土地的依赖大大降低，宁可在外打零工也不去种田，家里的土地如果无人代为打理，就会主动放弃承包权或者将土地撂荒。当然，也有社会资本下乡圈地“圈而不用”或者将基本农田改为他用的现象。2021年农业农村部印发《关于统筹利用撂荒地促进农业生产发展的指导意见》，要求各级农业农村部门充分认识遏制耕地撂荒的重要性和紧迫性，完善粮食安全省长责任制，推动将统筹利用撂荒地情况纳入考核指标；加强指导服务，提升农业社会化服务水平；加强宣传引导，提高遏制耕地撂荒的自觉性。这些政策措施对坚守18亿亩耕地红线、确保粮食安全是十分重要的。

无论土地规模经营，还是服务规模经营，都是振兴我国农业、推动农业现代化的重要途径。随着农村劳动力和小农户的自然减员，从趋势上讲，与社会化服务相结合的土地规模经营的优势会不断释放出来。有研究指出，按照目前的城市化水平及农业生产力水平，我国粮食生产专业农户的土地经营规模可达到9公顷左右，这个规模有可能降低粮食生产成本30%左右，其他农产品生产领域的经济效益也会有明显提高。所以我们要因势利导，把握好农村劳动力老龄化、土地流转内在需求增强的契机，引导土地流转，推动规模经营。

将乡村振兴战略与新型城镇化战略相衔接，做好城乡融合发展这篇大文章

我国拓展农地经营规模的最大障碍，在于农村人口较多。从绝对量上看，自1995年达到峰值后，我国农村人口规模一直在不断缩小，从85947万人减少到2021年的49835万人，占全国总人口的比重从1978年的82.08%下降到1995年的70.96%，2021年为35.3%。但这个比重还是较高，同年美国是18%，德国和法国分别是24%和20%，韩国和英国约为17%，日本只有6%。日本和韩国人均占有耕地资源接近我国的三分之一，农民户均占有耕地面积三至四倍于我国。可见相比发达国家，我国的农业人口还可以再减少。同时，我们还有常住农村人口和户籍农业人口的差别，2021年按照户籍农业人口计算的城市化率仅为46.7%，比按照常住人口计算的城市化率低18个百分点。后者多出来的这18个百分点的人口主要是以外出农民工为主体的“准城市人口”，他们常年工作在城市，却享受不到市民的完整权利。

历史形成的二元社会结构和受其制约的二元经济结构，是我们城市化滞后工业化、就业结构滞后产业结构，从而导致农村发展缓慢、农业生产率长期低下的主要原因。党的十八大以来，在以人为核心、以提高质量为导向的新型城镇化战略的推动下，全国有1.3亿农业转移人口成为城镇居民，户籍人口城镇化率由2013年的35.93%提高到2021年的46.7%，8年增加10.8个百分点，同期常住人口城镇化率从54.49%增加到64.7%，共提升10.21个百分点。可以看出，2013年至2021年我国户籍人口城镇化率只是稍快于常住人口城镇化率。劳动力转移不畅，户籍人口城镇化进程长期滞后于常住人口城镇化进程，是较难适应乡村振兴的需求的。近年来，我国户籍制度改革步伐大大加快，户口迁移政策普遍放开放宽，中西部地区除省会城市外，基本实现了城镇落户零门槛。东部地区除少数超大、特大城市外，进一步放宽了落户条件，农村转移人口进城落户更加便捷。居住证制度实现全覆盖，以居住证为载体、与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制进一步健全。但是总的来看，城市常住人口基本公共服务均等化的推进速度还不够快，尤其是大城市里的二元结构为农村转移人口市民化设置的屏障还未拆除。

与乡村振兴需求相适应的基本公共服务均等化，不仅要体现在城市内部，还要体现在城市与乡村之间。只有这样，才能实现城乡资源的双向流动，推进农业比较收益提升、农村产业多元化和生活便利化，吸引资本下乡和高质量劳动力回乡创业，进而实现城乡融合发展。2019年中共中央、国务院发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，要求到2022年基本打通城乡要素自由流动制度性通道、初步建立城乡融合发展体制机制，到2035年城乡融合发展体制机制更加完善、基本公共服务均等化基本实现，到本世纪中叶城乡全面融合、乡村全面振兴。现在看来，我们在城乡融合发展体制机制和政策体系的推进上不及预期，如期实现既定目标仍需努力。

伴随城镇化的加快和农村人口的大量减少，必然出现农村的空心化和人口老龄化现象，因此在完善城乡统一规划的基础上推进农村居民点整理，这既是新型城镇化战略与乡村振兴战略的衔接口，也是推动城乡基础设施一体化、基本公共服务均等化的前提。通过建立城乡融合的体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，目标是逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化。2018年出台的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》强调，要坚持乡村振兴和新型城镇化双轮驱动，统筹城乡国土空间开发格局，强化空间用途管制，推进城乡统一规划，优化乡村生产生活生态空间，按照“集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类”四类推进乡村振兴，打造各具特色的现代版“富春山居图”。除了统一的城乡规划以外，农村居民点整理还需要与深化农村土地制度改革结合在一起，建立统一的土地市场。一是可以有效拓展耕地面积并大大推进土地规模经营，二是可以优化使用农村建设用地，三是可以将农民的土地权益转化为财产性收入，四是可以重建和壮大农村集体经济，五是可以为推进城乡基础设施一体化、基本公共服务均等化节省大量资金。在此基础上，新型城镇化战略和乡村振兴战略一定能快速推进并落到实处。

（作者为中国社会科学院当代中国研究所研究员，中国社会科学院大学教授、博导）

【参考文献】

①《中共中央国务院关于做好二〇二三年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，《人民日报》，2023年2月14日。

责任编辑：王梓辰

文章来源：http://www.71.cn/2023/0315/1195857.shtml