李国平：深入推进京津冀协同发展与雄安新区建设

 

李国平 北京大学首都发展研究院院长

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一、京津冀协同发展与雄安新区建设的成效与问题

（一）京津冀协同发展取得的主要成效

一是北京市人口调控与布局调控卓有成效。北京市加强人口调控措施后，常住人口增长率不断下降，人口快速增加得到基本遏制，2020年北京市常住人口总量为2189.3万人。中心城区特别是首都功能核心区人口密度显著下降，人口过密问题得到缓解，人口空间布局不均衡问题在逐步解决。

二是北京非首都功能有序疏解。京津冀协同发展战略实施以来，北京市累计退出一般制造业企业近3000家，疏解提升区域性批发市场和物流中心近1000个。

三是交通基础设施建设成效显著。北京大兴国际机场正式投运，构建“双枢纽”格局。“轨道上的京津冀”加快打造，京张高铁开通运营，京沈高铁已经通车。

四是生态环境保护工作稳步推进。三地全面落实京津冀区域大气污染防治协作机制，空气质量持续改善。北京市2022年PM2.5年均浓度降至30微克/立方米。建立密云水库上游生态补偿机制，推进京冀生态水源保护林、京津风沙源治理等任务落实，共筑绿色生态屏障。

五是产业升级转移工作进展顺利。三地以搭建产业合作平台为抓手，积极开展形式多样的对接活动，“4+N”产业合作不断增强。三地产业疏解转移对接协作步入快车道，区域产业链加快形成。

六是创新驱动三地互利共赢。坚持创新驱动发展，深化京津冀全面创新改革试验，加快打造协同创新共同体。发挥北京创新资源优势，引导创新要素有序流动，中关村与津冀科技园区合作不断深化，截至2020年10月，中关村企业在津冀两地设立分支机构累计超8300家，北京流向津冀技术合同成交额累计超1200亿元，协同打造科技创新园区链。

七是体制机制改革稳步实施。“十三五”以来，三地建立健全工作协调机制，形成强大合力，为有序疏解非首都功能、推动京津冀协同发展提供制度机制保障。京津冀建立多层级、常态化的对接协调机制，滚动签订实施战略合作协议等。

八是试点示范平台建设有效推进。曹妃甸协同发展示范区建设持续推进，金隅曹妃甸示范产业园等一批重大项目建成投产。北京大兴国际机场临空经济区总体规划落地实施，自贸片区正式挂牌，综合保税区获批。天津滨海-中关村科技园新增注册企业累计超1600家。支持张承生态功能区绿色发展，共建北京张北云计算产业基地。

九是区域空间格局不断优化。“一核”首都核心功能优化提升；“双城”联动引擎作用不断凸显；“三轴”人口产业集聚作用显著；“四区”差异化发展格局初步形成；“多节点”城市综合承载力增强。

十是京津冀城市群空间体系不断优化。京津冀城市群以建设世界级城市群为目标，需要建立大中小城市协调发展、各类城市分工有序的网络化城镇体系。近年来，京津冀城市群空间体系不断优化，北京非首都功能疏解和人口疏解取得显著成效，带动京津冀区域城镇体系变得更加均衡。从河北省内部来看，城镇体系也不断优化，城镇体系首位度整体有所降低。

十一是北京与津冀在重点领域区域合作取得成效。区域协同创新水平有所提高。京津冀三地通过共建高科技园区等形式，大力推动创新链、产业链、资金链、政策链等方面的融合。区域科技研发及成果转化平台建设加快。京津冀区域协同创新网络初步形成，北京为创新网络中心，天津、石家庄为创新网络次中心，廊坊、保定、沧州、唐山为网络三级枢纽，其他城市为网络节点。区域协同创新网络不断发育，网络联系不断加强，网络密度不断提高。

 

（二）京津冀协同发展存在的挑战

一是区域发展差距依然显著。缩小京津冀三地的发展差距尚需更大力度的举措，而带动京津冀协同发展的核心仍在于如何加速疏解北京非首都功能、解决北京“大城市病”，在疏解的过程中一方面提升北京发展质量，另一方面带动河北、天津产业发展。

二是人口调控缺乏长效机制。京津冀人口规模调控与人口空间布局引导的长效机制尚未建立。

三是创新驱动辐射带动不足。京津冀三地之间尚未形成创新驱动产业转型升级的合力，跨省市科技资源的流动和开放共享程度偏低，科技支撑引领经济社会一体化发展的能力发挥不足，京津冀协同创新体系有待健全。

四是区域空间结构有待优化。京津两极相对“肥胖”，周边中小城市相对“瘦弱”，区域功能布局不合理，城镇体系结构失衡，区域发展差距悬殊。

五是生态协同治理机制有待完善。京津冀三地之间亟待建立生态环境保护机制，构建绿色低碳发展方式，完善生态文明制度体系。

六是体制机制改革仍有待深入。京津冀三地之间在要素市场一体化、行政管理协同机制、行政管理信息交流共享等突破行政壁垒的关键领域改革仍需进一步突破。

（三）雄安新区建设的成效与挑战

1.雄安新区建设的成效

一是高起点规划任务已经完成。按照“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”的规划要求，创造性地应用了创新、协调、生态、智慧等最新规划理念，形成了以《河北雄安新区规划纲要》为统领，以雄安新区总体规划、起步区控制性规划、启动区控制性详细规划及白洋淀生态环境治理和保护规划四个综合性规划为重点，26个专项规划为基础支撑的“1+4+26”规划体系。雄安新区规划编制是新中国成立以来，全国关注度最高、动用机构最多、涉及领域最广、集聚人才最多的一次城市规划编制。参加雄安新区规划的设计人员均来自全球一流的规划设计团队，累计有1000多名国内外专家、200多支国内外团队、2500多名专业技术人员参与规划编制工作。确定了“一主、五辅、多节点”的新区城乡空间布局，以及起步区“北城、中苑、南淀”的总体空间格局和“一方城、两轴线、五组团、十景苑、百花田、千年林、万顷波”的空间意象，塑造中华风范、淀泊风光、创新风尚的城市风貌和中西合璧、以中为主、古今交融的建筑风貌。生态优先、蓝绿空间占比70%，基础设施智慧化水平超过90%，充分体现了“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”的雄安新区规划高度和水平。

二是高标准建设积极推进。雄安新区这座承载千年大计、国家大事的“未来之城”，城市框架正全面拉开，一批标志性工程投入使用，首批疏解项目开始了实质性选址建设，截至2021年底，新区累计完成投资3500多亿元。规划蓝图正在从“纸上”落到“地上”，一步一步变为现实。雄安新区对外的“四纵三横”交通大动脉全面打通，特别是京雄城际铁路的开通，从北京西站到雄安仅需 50 分钟。环城市外围道路、内部骨干路网、城市生态廊道和水系构成的雄安新区城建“四大体系”基本形成，城市框架正全面拉开。

雄安新区设立以来，生态建设和环境治理效果明显，“千年秀林”工程已累计造林45.4万亩，雄安郊野公园、悦容公园等一批高品质园林休闲设施投用，雄安新区森林覆盖率由11%提高到32%。通过引黄入冀、南水北调等为白洋淀补水，白洋淀水质大为改善，从2017年的劣五类提升至2021年的三类，进入水质良好湖泊行列。

三是高质量承接北京非首都功能疏解拉开了帷幕。作为北京非首都功能疏解集中承载地的雄安新区，承接北京非首都功能疏解进入实质性落地阶段，首批标志性项目加快推进。从2021年起，以在京部属高校、医院和央企总部为重点，分期分批向雄安新区疏解。2021年4月成立的中央企业中国星网集团，总部注册落户雄安新区。其后，中国中化集团与中国化工集团重组后的中国中化控股有限责任公司，成为全球规模最大的综合性化工企业，将总部注册在雄安新区。2021年12月28日，“老牌”央企——中国华能集团落户雄安新区，拉开了雄安新区承接央企总部疏解工作的帷幕，今后会有更多的位于北京的央企总部转移到雄安新区。

除了首批3家央企总部外，央企在雄安设立分公司、子公司及各类分支机构达100余家。在京部属高校、医院疏解步伐也逐步加快，首批4所高校——北京交通大学、中国地质大学、北京科技大学、北京林业大学，2家医院——雄安宣武医院和雄安北京协和医院（国家医学中心）建设项目在加速推进。2021年5月，中科院雄安创新研究院成立。雄安新区中关村科技园、位于启动区的科学园等创新平台建设加速展开。中国电信雄安互联网产业园等一批市场化疏解项目在雄安新区启动区开工。一批高端高新民营企业也在雄安新区扎根创业、加快成长，在雄安新区本级注册的北京投资来源企业达3600多家。

 

2.雄安新区建设面临的现实挑战

一是相比于当年建设深圳特区和浦东新区，雄安新区处于我国经济增长速度、人口增长速度以及城镇化速度均放缓的大背景之下，凝聚人口等要素资源难度不断加大，因此，除了依靠政府力量承接北京部分高校、科研机构、企业总部等非首都功能疏解外，加大市场化导入人口和企业就变得非常重要，需要出台能够发挥市场在资源配置中发挥主体作用的各项激励政策。需要按照《中共中央国务院关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》，用好中央赋予新区的先行先试权和优惠政策，形成有效激发要素活力的制度和政策环境。

二是现阶段的大规模建设和承接疏解，都需要持续的大量建设基金投入，目前仅靠雄安建设投资集团这一平台融资及中央和地方财政支持显然是不够的，因此需要尽快形成一个可持续的投融资机制。

三是需要制定相关政策，确保处理好雄安新区自身发展和周边地区的关系，推进同周边地区的一体化发展；处理好原居民和新移民的关系，营造相互融合、更加和谐的共生发展环境，提供充分的就业机会，均衡布局和提供优质公共服务，让新老居民公平共享雄安新区发展成果。

二、如何深入推进京津冀协同发展与雄安新区建设

（一）京津冀协同发展的新作为

1.优化区域现代产业分工体系，促进高质量的经济一体化发展，围绕创新链布局产业链，加快形成全国创新驱动经济增长新引擎

围绕京津冀三地的比较优势与发展基础，优化区域产业分工合作，推动产业升级转移和高质量发展，北京市、天津市和河北省应分别按照“知识型+服务型”、“加工型+服务型”和“资源型+加工型+服务型”的发展定位来构筑各自的现代产业体系。

第一，加强京津冀科技协同创新的关键是要建立起创新链和产业链的衔接，围绕创新链布局产业链。同时，需要继续完善区域协同创新网络，围绕产业合作的关键领域加强协同创新。

第二，进一步融合创新链、产业链和供应链，提升产业链保障能力和产业体系抗冲击能力，构建依靠创新驱动的内涵型经济增长模式。以创新链带动产业链、供应链，形成更具创新力和更安全可靠的产业链供应链。以“三城两翼一区”以及京津冀主要园区为主要空间载体，构建“产学研用”一体化创新体系。政府引导与市场主导相结合，构建多元主体协同创新模式。

第三，提升资源的配置效率，构建基于创新链的产业分工体系，加快形成多中心、网络化产业格局。基于创新链布局产业链，形成“研发在中心，制造在外围”的京津冀产业分工格局。

第四，强化北京在京津冀协同创新中的辐射带动作用。针对北京的对外技术交易有90%流向津冀以外地区，2021年北京向津冀输出的技术合同成交额及占对外省市的比例下降到只占8.06%。主要原因在于北京的创新结构与津冀的产业结构不够匹配，创新链和产业链缺乏有效链接，导致北京的创新成果大部分在津冀地区以外转化，影响了北京对津冀的辐射引领。因此，加强北京对津冀的创新辐射的关键是要建立起创新链和产业链的衔接，围绕创新链布局产业链。同时，也需要继续完善区域协同创新网络，围绕产业合作的关键领域加强协同创新。

2.构建“一心、三核、三带、多园区”的区域科技创新格局和市域“三城两翼一区”的协同创新模式

第一，围绕构建京津冀协同创新共同体的目标，完善两市一省科技创新功能定位。优化科技创新资源和科技园区布局，建设京津冀科技创新“一心、三核、三带、多园区”，形成中心引领、三核驱动、三带辐射、多园支撑和优势互补、对接产业的区域科技创新格局。“一心”即北京国际科技创新中心；“三核”分别为中关村国家自主创新示范区高端研发和知识服务核心区，天津滨海高新区具有国际竞争力的产业创新核心区，河北雄安新区全球创新高地；“三带”即京津高新技术产业创新带、沿海现代工业技术创新示范带、环京津绿色发展创新创业带；“多园区”即以中关村自创区为依托，共建或协同推进天津滨海―中关村科技园、雄安新区中关村科技园等科技园区。

第二，构建市域“三城两翼一区”协同创新模式。“三城”包括中关村科学城、怀柔科学城和未来科学城，“一区”则为创新型产业集群和“中国制造 2025”创新引领示范区。“三城”和“一区”科技创新资源丰富，创新条件优厚，应充分发挥创新策源地的溢出和带动作用，成为京津冀协同创新共同体的核心和引领者。“两翼”即北京城市副中心和雄安新区，其功能为首都科技创新功能的拓展地，京津冀协同创新共同体的重要节点。其中，北京城市副中心重点拓展首都科技创新核心功能，通过“同城化”的模式，在北京市域内优化科技创新资源布局，成为北京市建设全国科技创新中心的有效支撑。雄安新区则面向整个京津冀区域，以“一体化”模式，建设独立的科技创新城市，从而辐射带动整个京津冀地区的创新发展。“三城两翼一区”之间实现错位发展、分工协作，共同打造京津冀协同创新共同体的内核。

3.完善生态协同治理机制，加大生态环境联建联防联治力度，加快推进生态修复环境改善示范区建设

践行“绿水青山就是金山银山”的理念，继续加大生态环境联建联防联治力度，加快实现生态修复环境改善示范区的整体定位。

第一，发挥市场作用，合理配置生态资源。建立区域层面统一的自然资源资产台账，对生态资源进行产权界定，继续推动碳排放权、水权和排污权交易市场试点改革工作，推动自然资源合理和高效配置。

第二，建立健全区域性生态补偿长效机制。坚持“谁受益、谁补偿；谁污染、谁付费”原则，通过设立区域生态补偿专项资金、政策补偿与资金补偿相结合等方式，完善区域生态补偿制度，确保资源输出和生态治理地区的利益能够得到合理补偿，从而实现区域生态治理的可持续性。推动环境治理与生态建设协同立法；推动区域性生态环境保护规划和相关专项规划的编制工作，推进生态资源的合理调配和高效利用；探索区域多元主体协同治理模式。

第三，积极应对贴边蔓延问题，加强京津冀交界地区的合理管控。北京东南部交界地区贴边发展密度较高，需要加强统一规划和管控。严格避免连片开发，坚决遏制无序蔓延。北京西北部延庆区和怀来县、房山区和涞水县的交界处人口密度较高，高密度的贴边建设对交界处的官厅水库和拒马河等水源保护和生态环境造成较大压力。北京东南部大兴区和固安县交界地区近年来人口密度提高较大，贴边发展有强化趋势，值得关注。延庆区和怀来县及房山区和涞水县的交界处的人口密度提高显著，过度开发给生态保育带来的影响还没有被足够重视。

 

4.发挥城市副中心作为京津冀协同发展桥头堡作用，推进和河北北三县高质量一体化发展

一是深化“四统一”协同机制。联合搭建区域“多规合一”的规划管理平台；建立统一互认的各类资质和执业政策；建立环境治理、公共服务等领域的统一标准体系；健全统一综合管控机制。

二是率先实现区域交通一体化。推进跨界道路衔接及断头路改造，完善多层次轨道交通网络，共建区域快速公交走廊，打造全覆盖的慢行交通网络，建立跨区域协商与交通执法区域联动机制。

三是共抓生态环境保护。协同建设潮白河国家森林公园，完善跨流域河流水环境治理联席会议机制，建立健全区域大气环境监测预警和联合督查机制，统筹推进土壤综合治理，完善区域垃圾处理体系。

四是推动产业协同分工与联动发展。加强商务服务、文化旅游、科技创新等领域的产业分工和合作，探索绿色金融服务加快区域经济可持续发展；合作共建产业园区，建立统一管控的协同体制，推动专业技术人才资质互认。

五是统筹推进公共服务资源共享。推进优质医疗、教育、康养等功能向北三县延伸与统筹布局，加强区域文体设施共建共享；优化住房布局，建立区域房地产市场的联动调控机制。

六是合力守好首都东大门。建立跨区域合作、多部门协作安防联控体系，加强应急救援队伍、避难场所和应急防灾技术建设，提升区域安全防灾能力。

5.加快形成区域协调发展新机制，加快形成区域整体协同发展改革引领区

随着京津冀协同发展进入新阶段，三省市将面临更多跨区域政策协调、利益分享等深层次协同的问题。要按照《中共中央、国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》要求，加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制。关键是要破除地区之间的利益藩篱和政策壁垒，建立区域战略统筹机制、健全市场一体化发展机制、深化区域合作机制、优化区域互助机制、健全区际利益补偿机制，完善基本公共服务均等化机制、创新区域政策调控机制、健全区域发展保障机制，推动京津冀协同发展。

（二）雄安新区建设：着力打造新时代高质量发展的标杆城市

经过六年多的规划建设，雄安新区目前已进入承接北京非首都功能疏解和大规模建设同步推进的重要阶段。肩负千年大计、国家大事使命的雄安新区，在踏上全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程中，作为落实京津冀协同发展战略的重大举措，积极承接北京非首都功能疏解，助力解决北京“大城市病”问题，从而起到支撑北京更好地履行首都功能，更好服务党和国家工作大局，责任重大，使命光荣。因此，雄安新区应该紧密结合京津冀协同发展战略和首都北京发展要求，在实现京津冀建设以首都为核心的世界级城市群等整体功能定位中发挥作用，在落实创新、协调、绿色、开放、共享五大新发展理念上起到标杆表率作用，牢记承接北京非首都功能疏解集中承载地的初心使命，继续加大以启动区为核心，统筹推进起步区重大基础设施和重点片区开发建设，加快推进生态保护修复，打造蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态城市，营造宜居宜业宜游的产业生态和社会生态环境。

一是要成为京津冀建设世界级城市群中的枢纽城市。雄安新区将在1770平方公里土地上，新建一个远期会达到数百万人口级别的大城市。雄安新区规划建设对于解决京津冀城市群内等级规模断层，城市间发展水平差距过大，尤其是增强河北省经济发展新动能和新支撑，扭转京冀地区发展差距扩大，缓解人口资源环境压力等方面都将起到积极的推动作用。从区域角度上看，雄安新区应该在京津冀地区建设以首都为核心的世界级城市群中成为发展高端高新产业的重要增长极，应该在京津冀协同创新区域格局中通过打造成为全球创新新高地，形成同北京中关村、天津滨海高新区同等重要的三核之一。

二是要成为新时代高质量发展的全国样板。从雄安新区自身来看，地处北京、天津、保定腹地，地势低洼，内含白洋淀水域，生态保护和环境治理水平要求高，加之又赋予了建设社会主义现代化城市、打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区以及人类发展史上的典范城市的使命，雄安新区不仅要成为人与自然和谐共生的生态典范城市，还要成为新时代高质量发展的全国样板。因此，客观上要求雄安新区需要高起点规划、高标准建设、高质量发展，高质量发展就是创新、协调、绿色、开放和共享发展，同时也必须是高效率发展。

三是要加快集聚科教资源，成为具有全球影响力的科教创新城。雄安新区承接北京非首都功能转移中的重要部分就是高等院校和科研机构，伴随着国内著名高校和科研机构在新区发展和布局，其中有部分是分校、分院和新创衍生机构，将快速形成科教创新城的基础，以及人才和技术的集聚。基于承接北京若干所大学与科研机构的转移，建设国际一流的科技教育基础设施，搭建起国际一流的科技创新平台，构建国际一流的创新服务体系。优先发展和布局新一代信息技术产业、现代生命科学和生物技术产业、金融以及教育研发服务业等高端服务业，加速形成若干个高技术产业和创新集群，夯实科教创新城的产业基础。

四是要不断深化全面改革创新，增强新区发展内生动力与活力。以往的国家级新区，大多数职能都是作为地方经济增长极，在全面改革创新方面的力度较小。雄安新区并不是一般经济意义上的新区，而是带有特殊使命的新区，其成功将取决于其在经济、社会、环境、空间等各个领域以及在规划、建设、管理等各个环节的全面改革创新，包括体制机制创新等在内的全面改革创新是新区高质量发展和增强发展内生动力与活力的根本保证。

（根据宣讲家网报告整理编辑，

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责任编辑：刘宇同

文章来源：http://www.71.cn/2023/0620/1202723.shtml