李晓江：深入领会京津冀协同发展战略 锚定理想蓝图 推动高质量发展

 

李晓江 全国工程勘察设计大师、京津冀协同发展专家咨询委员会专家

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京津冀协同发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。这一重大战略实施十年，在这一过程中，我们不断观察、思考、研究。十年过后，我们回过头来进一步研究京津冀协同发展战略的意义、价值及其深层次的动力、原因，对于认识当前和今后一段时间内中国的区域和城市发展，是一件非常有价值、有意义的事情。此外，京津冀协同发展十年来取得成绩、进展的背后是一个怎样的逻辑，我们为什么需要京津冀协同发展战略，战略关注的问题和未来的发展趋势、需求，我国改革开放的发展规律、内在关系是什么等等，都是值得深思、越来越重要的话题，尤其需要我们经济、社会、哲学社科方面的人才参与其中，从专业的角度去思考。更进一步的是，如果说十年来的京津冀协同发展战略，其目的是推进区域和城市的发展模式转型，那么，我们必须深入思考转型的原因、逻辑、动力，以及转型的具体类型和过程中的核心要素等问题。

一、找到出发点：中国怎样实现持续增长、跨越“中等收入陷阱”

（一）京津冀协同发展战略的意义和价值

京津冀协同发展战略是党的十八大以后以习近平同志为核心的党中央提出的第一个区域发展战略，旨在通过疏解北京非首都功能，治理北京“大城市病”，调整区域经济结构和空间结构。党中央关注空间问题，是党的十八大以后的一个非常重要的创举。在党的十八大以前，我们的决策很少讲空间问题，讲的区域也都是大区域，比如东中西、南北方。可以说，关于城市群、经济人口密集地区的区域战略是党的十八大的首创，目的就是探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。上述表述也是党中央关于京津冀协同发展的初衷，实际上也就是一场关于全国人口经济密集地区的大改革、大转型的起点，或者说是先行者、探索者、试验区。

过去，我们习惯的规划是目标式、愿景式、宏伟蓝图式的规划，但这也带来一个争论，那就是规划到底是目标导向还是问题导向。党的十八大以来，我们坚持问题导向，摆脱了多年来区域与城市发展过度重视目标愿景、忽视问题的价值取向。从《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）开篇指出的区域发展五个方面的问题，再加上京津冀的发展战略定位，我们能够看出，京津冀协同发展战略充分体现了新的发展理念和多元平衡的发展目标，既有高远目标，又突出改革、创新与生态文明等多元目标。

此外，在京津冀协同发展的推进过程中，我们发布了规划、成立了机构，早在2014年就提出了京津冀协同发展的重点领域，包括环境治理、去落后产能、交通互联互通，也就是说专注、抓住了核心问题、急需解决的问题以及有条件解决的问题，推进了上述三个重点领域的突破。同时，我们还强调了公共服务的区域共建共享，比如北京、河北前后合作办了几百所医院和学校，并以此将北京的优质公共服务资源向整个京津冀进行扩散，尤其是分享给河北的城乡居民。我们讲扩散，不仅仅是让北京的资源向河北扩散，更多的是指推动整个区域乃至全国的医疗共享共建水平的提高。

在环境治理方面，我们取得了令人瞩目的成绩，北京的蓝天白云回来了。可以说，生态环境是所有居民共享的最重要的公共产品。学校、医院等设施的改善是一个可以不断推进的过程。但是，空气、水、土地的干净却是最重要、最基础的社会福祉。所以，京津冀的环境治理成果，是得到了全世界认可的。

在这一京津冀协同发展过程中，我们通过设立北京城市副中心和雄安新区，确定了首都功能核心区，成为优化区域空间结构的重要举措。把北京的行政功能迁移到城市副中心，有效减轻了中心城区的压力，特别是首都功能核心区的压力。实际上，通过京津冀协同发展战略的提出，北京的空间有了更加清晰的划分，同时与京津冀的大区域以及另一个直辖市——天津息息相关。北京市域也不是“铁板一块”，不仅分出了城市副中心，还进一步确认了城六区的概念。过去，北京在规划上主要是采取从中间绵延向外“摊大饼”式的建设策略，逐步形成了现在城六区的范围，其中曾经的“东西文武”四个区改为了东西两个城区，即“首都功能核心区”，是首都“四个服务”职能的主要承载区。在此基础上，我们在河北设立雄安新区，其目标是十分明确的，那就是“集中疏解承载地”，即通过分散疏解、集中疏解的方式对北京的各种批发业、印刷业、一般制造业进行疏解。这些疏解与退出，实际上更多的是一种由政府推动、由市场选择的市场化行为。此外，对于一批重要功能，我们采取的是非简单分散的、创造有利条件的疏解方法，比如高校、事业单位、央企等。我们设立的雄安新区是在河北的土地上，这实际上也是一次用行政手段推动区域均衡发展的重要举措，在一定程度上为河北的发展创造新的动力源。所以，我们可以说，城市副中心、雄安新区是北京的“两翼”，即雄安新区的建设既是疏解北京非首都功能的需要，也是北京应有的责任，比如第一批建成的公共服务就是由北京援建的。这一空间结构的优化调整仍在持续，从长期来看，我们更多地要依靠市场力量，也就是要通过政策来启动市场的力量。

与此同时，北京发生了哪些变化？我们通过城市副中心的建设、疏解非首都功能，实现了两个非常好的减量成果：一是土地开发进入减量阶段；二是实现了城六区人口减少的调整目标。其外，很重要的一点是，我们通过推进京津冀协同发展，不断发挥创新探索与先行示范作用，为全国探索经济人口密集地区发展的新模式。京津冀协同发展过程中产生的宝贵经验和优秀做法，在全国范围内得到了推广，比如国家发改委发布的关于“加快转变超大特大城市发展方式”的一些基于北京市的调研等。由于“大城市病”是我国大城市发展的通病，我们现在特别强调要在全国的超大城市治理中关注“疏解中心城市的非核心功能”。

在此基础上，我们还强调：一是调控中心城市人口规模，优化土地利用方式和人居环境。比如，我们于2018年成立自然资源部，实行多规合一，设立新的国土空间规划体系。二是在京津冀范围内，控制城市建筑高度，特别是北京城市副中心与雄安新区，贯彻“不要高楼林立，不要水泥森林，不要玻璃盒子”的要求。比如，雄安新区的建筑高度原则上不超过45米，也就是约15层；北京城市副中心则要求不超过36米，约12层，杜绝了超高层带来的防火、结构、供给等安全问题。三是注重文化与自然遗产保护，防止大拆大建的城市更新和城中村改造。《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》是京津冀协同发展中的重要规划之一，强调了东西城区的首都服务功能与历史文化保护，特别是否定了土地财政房地产依赖、大拆大建的更新模式，为中国城市的存量利用、有机更新走出了一条新路。

（二）新时代社会主要矛盾与“中等收入陷阱”

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”过去，我们用了几十年的社会主要矛盾表述是“人民不断增长的物质文化需要”，矛盾的另一面是“落后的生产力”。就现在而言，这一描述已经不合时宜了。随着改革开放以来的快速发展，矛盾的两边都已经发生了巨大变化。

党的十九大报告用了一个非常好的描述，特别是“人民日益增长的美好生活需要”最耐人寻味，即我们要回答——什么是美好生活需要、为什么提出美好生活需要等问题。改革开放40多年来，中国人最大的变化就是“人变了”，其变化的最基本指标就是我们从人均GDP不到200美元发展到了人均GDP超过13000美元，步入了中高收入的行列。这样一个GDP变化的背后，就是所谓的“人变了”，也就是人们的生活需求变了，生活方式变了，生活的价值观变了……特别是从现在的90后、00后的变化中，我们更能够体会中国发展、变化之快。反而，一个人均GDP13000美元的国家的人民必然要提出关于美好生活的需要。同时，矛盾的另一边则是，我们的生产力虽然不是全球最先进的，但也已经不再落后，却存在着不平衡、不充分的问题。不平衡、不充分，才是矛盾的核心。所以，党的十九大对我国社会主要矛盾的重新描述是非常重要的进步、非常重要的基础性判断，成为我们研究思考京津冀协同发展问题新的出发点。

在这一阶段，我们还要特别关注两件事情：一是2020年，习近平主席在联合国大会上向全世界宣布：中国将努力在2060年前实现“碳中和”。实现“碳中和”的背景是转变发展模式。也就是说，我们今天无论发展高科技还是绿色低碳，核心都是怎样转变发展模式的问题。二是人均GDP13000美元代表我国已接近“中等收入陷阱”的边缘。二战以来，全球有六七十个国家达到过这一水平，但至少有一半国家在这条线上退了回去。所以可以说，从全球角度上看民族复兴，跨越“中等收入陷阱”才是真正的难题。对此，我们必须做好两个方面的工作：一是转变发展模式，实现创新发展、绿色发展；二是促进社会公平。从本质上讲，无论是京津冀协同发展，还是“双碳”战略、气候适应、共同富裕，都需要我们解决一个核心问题——我国怎样实现持续增长、跨越“中等收入陷阱”。

 

二、学习领会《京津冀协同发展规划纲要》《北京城市总体规划（2016年—2035年）》

（一）《京津冀协同发展规划纲要》

1.战略意义

《规划纲要》开宗明义指出了京津冀区域发展五个方面的问题：一是北京人口增长过快，“大城市病”问题凸显，比如常住人口、交通拥堵、房价持续上涨等；二是资源环境承载超限，自然生态系统退化，比如水资源短缺、地下水严重超采、建设用地过度扩张、土地开发强度偏高、大气污染严重等；三是资源配置行政色彩浓厚，市场机制作用发挥不充分，比如北京集聚了大量优质公共服务资源；四是战略定位缺乏统筹，功能布局不够合理，比如产业布局缺乏统筹、综合运输网络发展不平衡、城镇体系结构失衡等；五是区域发展差距悬殊，公共服务水平落差大。以上五个方面，就是《规划纲要》发布时京津冀发展的实际状况。

2.指导思想

在指导思想方面，《规划纲要》突出强调，以有序疏解北京非首都功能、解决北京“大城市病”为基本出发点，以资源环境承载能力为基础、以京津冀城市群建设为载体、以优化区域分工和产业布局为重点、以资源要素空间统筹规划利用为主线、以构建长效体制机制为抓手。

3.发展目标

在发展目标方面，《规划纲要》提出了近期、中期、远期三个发展目标。其中，在中期目标上，《规划纲要》提出，到2020年，北京市常住人口力争控制在2300万人以内，其中城六区常住人口在2014年基础上每年降低2—3个百分点，北京“大城市病”等突出问题得到缓解，公共服务共建共享取得积极成效。对于这一系列目标，我们都已经基本实现，其中公共服务共建共享也于近年取得了一定的成绩，比如优质医疗资源的共建共享。远期目标的关键之一是京津冀区域一体化格局基本形成，这是近中期目标没有的内容。

4.功能定位

在此基础上，《规划纲要》还明确了京津冀的区域定位，主要是四个方面：一是以首都为核心的世界级城市群，主要是以首都为核心、生态环境良好、经济文化发达、社会和谐稳定；二是区域整体协同发展改革引领区，主要是加快改革创新步伐，建立健全协同发展体制机制；三是全国创新驱动经济增长新引擎，主要是大力实施创新驱动发展战略，推进经济结构优化升级；四是生态修复环境改善示范区，主要是率先建立系统完整的生态文明制度体系。

《规划纲要》对京津冀三个省市的功能定位都作出了描述，在三地的各自规划中得到了沿用。其中，北京是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心；天津是全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区；河北是全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区。

5.有序疏解北京非首都功能

《规划纲要》对疏解非首都功能的对象作出了非常详细的描述：一是一般性产业特别是高消耗产业。北京尽管需要很多附属功能来支撑核心功能，但在发展过程中也产生了大量衍生、寄生功能，即在京津冀区域内制造了一个生产洼地、服务高地，导致了从高端制造业、科技研发到低端制造业什么都要的问题状态，一方面不断加重北京的负担，另一方面也剥夺了周边的发展机会。二是区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业。从市场规律来讲，因为难以立足于高成本地区，全世界基本上没有哪个物流基地是在大城市的核心区里的，但北京却因为打造成本洼地等原因，错误地成为区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业聚集的地方。三是部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能。我们要支持有条件的学校通过部分院系搬迁、办分校、联合办学等方式向外疏解，推动在京优质医疗卫生资源通过对口支援、共建共管、办分院、整体搬迁等方式向京外发展。四是部分行政性、事业性服务机构和企业总部。我们要推动在京优质医疗卫生资源通过对口支援、共建共管、办分院、整体搬迁等方式向京外发展，推动部分具备条件、具有明显地域特色的中央企业总部转移到相关产业集中地区。

关于疏解方式，《规划纲要》主要提出了两种：一是集中疏解，这一概念是在雄安新区设立前提出的；二是分散疏解，特别强调要充分发挥市场机制作用，形成聚集效应和示范作用。其中，在分散疏解方面，一般性制造业、批发业是我们做得不错的方面，但总体上还没有形成格局，仍需进一步做好这一方面的工作。

6.人口调控

关于人口调控，《规划纲要》特别强调了四个方面：一是严控在京高等学校招生人数和办学规模；二是严控医疗资源过度集聚；三是严控新增事业性服务单位和社会团体；四是实行市场准入负面清单管理，三省市制定各自产业准入目录。

（二）《北京城市总体规划（2016年—2035年）》

《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（以下简称《总体规划》）由中共北京市委、北京市人民政府于2017年发布并实施。其中，关于北京城市战略定位的内容与《规划纲要》一致，即全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。

《总体规划》第10条提出了“建设国际一流的和谐宜居之都”的发展目标。这一目标是非常人性化的，即以“国际一流”的最高目标和“和谐宜居”的居民生活目标替代了人口目标、经济指标、增长率指标等传统目标。在此基础上，《总体规划》列出了2020年、2035年、2050年的发展目标。

关于城市规模，《总体规划》提出要“严格控制人口规模，优化人口分布”，具体包括：确定北京市常住人口规模到2020年控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平；城六区常住人口在2014年基础上每年降低2—3个百分点；强调优化人口结构，改善人口服务管理，完善人口调控政策，转变发展方式。

《总体规划》提出要“实现城乡建设用地规模减量”“降低平原地区开发强度”，具体包括：到2020年全市建设用地总规模（包括城乡建设用地、特殊用地、对外交通用地及部分水利设施用地）控制在3720平方公里以内，到2035年控制在3670平方公里左右；促进城乡建设用地减量提质和集约高效利用，到2020年城乡建设用地规模由现状2921平方公里减到2860平方公里左右，到2035年减到2760平方公里左右；减少平原地区城乡建设用地规模，调整用地结构，合理保障区域交通市政基础设施、公共服务设施用地，拓展生态空间，到2020年平原地区开发强度由现状46%下降到45%以内，到2035年力争下降到44%。

关于功能定位与发展目标，《总体规划》特别强调了中心城区，“是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的集中承载地区，是建设国际一流的和谐宜居之都的关键地区，是疏解非首都功能的主要地区”。同时，《总体规划》还对人口密度、建设总量、生态修复等方面提出了一系列要求，比如：到2020年中心城区集中建设区常住人口密度由现状1.4万人/平方公里下降到1.2万人/平方公里左右，到2035年控制在1.2万人/平方公里以内；到2020年中心城区城乡建设用地由现状约910平方公里减到860平方公里左右，到2035年减到818平方公里左右；到2020年中心城区建成市、区、社区三级绿道总长度由现状约311公里增加到约400公里，到2035年增加到约750公里；等等。

《总体规划》提出要“压缩生产空间规模”，这也是习近平总书记在京津冀协同发展方面提出的“三生空间”重要概念的一部分，也就是生产空间要减少，生活和配套空间要适度增加，生态空间要大幅增加。因此，《总体规划》明确，到2020年城乡产业用地占城乡建设用地比重由现状27%下降到25%以内；到2035年下降到20%以内，产业用地地均产值、单位地区生产总值水耗和能耗等指标达到国际先进水平。《总体规划》进一步提出，要“高水平建设三城一区，打造北京经济发展新高地”，“突出高端引领，优化提升现代服务业”，“腾笼换鸟，推动传统产业转型升级”。

在适度提高居住及其配套用地比重方面，《总体规划》提出，到2020年城乡居住用地占城乡建设用地比重由现状36%提高到37%以上，到2035年提高到39%—40%；到2020年全市城乡职住用地比例由现状1:1.3调整为1:1.5以上，到2035年调整为1:2以上。在提高生活性服务业品质方面，《总体规划》提出，一刻钟社区服务圈现状覆盖约80%城市社区，到2020年基本实现城市社区全覆盖，到2035年基本实现城乡社区全覆盖。

通过上述一系列“增”与“减”的要求，我们能够看到，《总体规划》聚焦于改善人居环境，强调国际一流、和谐宜居，以及控制人口，减少建设用地，减少产业用地，强调历史文化保护，特别是“老城和三山五园地区”“大运河文化带、长城文化带、西山永定河文化带”等一系列概念。更进一步的是，针对北京复杂的交通问题，《总体规划》还强调要“标本兼治，缓解城市交通拥堵”。

 

三、深入领会雄安新区建设理想蓝图，迎接雄安新区建设新的挑战

雄安新区建设是习近平总书记最为关注的具体空间战略之一，听取过多次汇报，提出过多次要求。雄安新区总面积近1800平方公里，其中水域面积366平方公里。建设用地总面积329平方公里，占新区面积比例19%。

习近平总书记对雄安新区建设的总体要求是：坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位；坚持生态优先、绿色发展；坚持以人民为中心、注重保障和改善民生；坚持保护弘扬中华优秀传统文化、延续历史文脉。雄安新区建设的具体目标定位也是四个“区”，即绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区。

习近平总书记之所以提出建设雄安新区，直接原因是承载首都功能的集中疏解，而在建设过程中进一步完善了其理想的未来城市的建设要求，比如对城市建设与发展以及建筑、区域等方面提出平原建城、尊重自然、不堆山、不挖湖、不要高楼林立、不要水泥森林等一系列精准要求。所以，雄安新区的发展模式不再是土地财政、房地产开发的模式，而是在描绘一张理想的未来城市蓝图。后来，我们又提出了一系列针对人才与创新问题的新要求，比如疏解到雄安的人员的创业条件、居住条件、工资收入总体不低于在北京时的水平等等。

我们说，中国城市发展的逻辑在近30年来已经发生了根本变化，我们不能再只依靠精神号召和鼓励，而是要实实在在地解决问题。在城市发展逻辑发生根本变化的当下，如果我们做不好生活方面的建设，就不可能引进一流人才、发展创新城市。这一根本变化的源头，就是我国人均GDP从不到200美元发展到超过13000美元，也就是我们说的“人变了”。因此，创新才是一件难事，也是我们进行规划的重中之重。

雄安新区既从三个方面进一步体现了河北省功能定位要求，即绿色生态优先、创新城镇化模式、创新驱动发展，还通过树立正确的价值观体现了习近平总书记强调的“世界眼光、国际标准”，那就是绿色生态、人文宜居、活力高效、创新智慧、韧性安全。同时，我们又提出了建立可执行的雄安标准，很多社会组织、学会团体进行了大量的标准研究，立足世界城市实践，借鉴全球宜居城市，以实现我国城市发展的新转变。

雄安新区从五个方面体现了中国特色：一是自然观，即强调自然与人文的相互融合；二是城市观，即生态文明时代理想城市的中国城市建设范式；三是城乡观，即重塑中国生态文明时代新型城乡关系的重要示范；四是文化观，即传统文化、本土文化与创新文化相融合；五是空间观，即从宏观、中观到微观，重构、设计、营造我们的区域、城市空间。

雄安新区的总体定位是重点打造北京非首都功能集中承载地，这也是对《规划纲要》所提出的任务的落实。所以，雄安新区成为北京新的“两翼”之一，也促成了河北的“两翼”形成，对于探索人口经济密集地区优化开发新模式，打造全国创新驱动发展新引擎，加快构建京津冀世界级城市群，具有重大现实意义和深远历史意义。

雄安新区的起步区建设用地面积约100平方公里，中期发展区建设用地面积约200平方公里，远期控制区面积约2000平方公里。雄安新区建设强调要“多规合一”，统筹土地利用、环境保护、生态治理、水利防洪、森林城市等专项规划，控制开发建设空间比例不超过30%。对于白洋淀的生态治理，我们提出要推进“清淤理水、退田还淀、重塑生境”系统工程，恢复白洋淀“华北之肾”的功能。近年来，白洋淀的水环境治理已经取得明显成效。

关于总体空间格局规划，雄安新区坚持城乡一体规划建设，坚持顺应自然、尊重自然，尊重自然的场地利用方式：一是优先利用地势较高的区域，布置城市主要集中建设区，注重用地布局的集约节约；二是优化利用地势平缓区域，采用先进工程手段，布局适宜的城市功能，塑造独具特色的城市景观；三是保留利用地势低洼的区域，结合海绵城市建设，融入雨洪调蓄功能，构建多功能城市生态湿地系统和水上风景。

关于总体空间布局，我们综合考虑新区定位、发展目标和现状条件，坚持城乡统筹、均衡发展、宜居宜业，规划形成“一主、五辅、多节点”的新区城乡空间布局。其中，关于起步区，我们要求充分利用地势较高的北部区域，集中布局五个城市组团；利用地势低洼的中部区域，恢复历史上的大溵古淀；南部临淀区域塑造传承文化特色、展现生态景观、保障防洪安全的白洋淀滨水岸线。同时，我们强调要提供优质共享公共服务，布局优质公共服务设施，提升公共服务水平，建立新型住房保障体系。

责任编辑：王瑱

文章来源：http://www.71.cn/2024/0311/1223619.shtml