李晓江：深入领会京津冀协同发展战略 解决“大城市病”与空间供给问题

 

李晓江 全国工程勘察设计大师、京津冀协同发展专家咨询委员会专家

点此查看完整报告

点此查看课件

京津冀协同发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。这一重大战略实施十年，在这一过程中，我们不断观察、思考、研究。十年过后，我们回过头来进一步研究京津冀协同发展战略的意义、价值及其深层次的动力、原因，对于认识当前和今后一段时间内中国的区域和城市发展，是一件非常有价值、有意义的事情。此外，京津冀协同发展十年来取得成绩、进展的背后是一个怎样的逻辑，我们为什么需要京津冀协同发展战略，战略关注的问题和未来的发展趋势、需求，我国改革开放的发展规律、内在关系是什么等等，都是值得深思、越来越重要的话题，尤其需要我们经济、社会、哲学社科方面的人才参与其中，从专业的角度去思考。更进一步的是，如果说十年来的京津冀协同发展战略，其目的是推进区域和城市的发展模式转型，那么，我们必须深入思考转型的原因、逻辑、动力，以及转型的具体类型和过程中的核心要素等问题。

一、“大城市病”成因及城市发展制度

“大城市病”这个词并非源自京津冀，而一直是普遍的现象，很多发达国家在城市化进程中也都经历过。所以，“大城市病”是一种阶段病，比如百年前的纽约、伦敦、巴黎与现在对比是不言而喻的。东京是在二战以后实现了现代化，2000万人口时的种种问题在发展到3500万人口时大多得到了改善。

我们强调要深化改革，特别是要明白针对当下的发展基础、发展阶段，我们需要深化哪些改革。也就是说，对于那些立足于改革开放“上半场”国情的制度，我们要有所取舍。可以说，“上半场”的主题是工业化、城镇化，自有其特殊的逻辑，即解决“第一桶金”、发展基础的问题；“下半场”的主题是高质量发展，我们要厘清的是高质量发展的内容、制度支撑，以及对“上半场”制度的得失、经验进行进一步总结。

 

（一）两个“过度集聚”与两个“不适应”

对于我国的城市来讲，“大城市病”主要是由两个“过度聚集”和两个“不适应”导致的。所谓两个“过度聚集”，就是指所有大城市都有的聚集效应、规模效应，这也是全球大城市的发展规律、天然优势，即在大城市，社会的流动性最高，也就是人的发展机会多、就业机会多，资本的流动性最活跃，也就是资本主要流向大城市。那么，问题就在于过度聚集是如何造成的，带来的问题是什么。目前来看，我国社会的流动性和资本的流动性在超大城市，即500—1000万人口以上的城市过度聚集，在一定程度上不是单纯的市场作用，而是行政因素造成的。也就是说，聚集是应有之义、自然规律，而过度聚集则是被行政因素加剧了的聚集，这也是所谓的过度的行政化资源配置。

社会的流动性、资本的流动性都集中在大城市，确实有一系列的优势、好处，但是过度聚集也就必然导致两个“不适应”：一是政府治理能力与城市发展规模、速度不相适应。比如，城市人口的增加、产业的增长伴随着污染排放的增加，而各种公共服务、基础设施的供给却跟不上相应的需求，导致地方政府的治理手段单一而简单，难以达到效果。二是社会的文明程度与城市发展规模、速度不相适应。比如，企业没有相应的社会责任心、老百姓也没有相应的自觉性，也是“大城市病”的诱发因素之一。所以，“大城市病”一方面是城市发展的规律使然，另一方面也是行政主导资源配置造成的结果，表现为大城市的容纳力、人口吸引力、居民生活品质、公共服务供给等方面的下降。

（二）制度设计决定城市发展模式

实际上，我国之所以有改革开放40多年的快速发展，最重要的原因就是改革开放初期的制度设计。也就是说，正是由于改革开放“上半场”的税收、财政、货币等制度，我们才成为现在的世界第二大经济体。但是，对于这些“上半场”的制度设计是否还适合“下半场”的问题，我们要有所思考，同时也要对这些政策有所取舍。

第一，税收制度。可以说，上世纪末的分税制改革是一次非常成功的改革，但改革的结果也导致了地方财政相对紧张，而中央财政相对充裕的局面。而且，我们是间接税，即税收是在中间环节，主要是企业交税，所以政府主要是盯着企业，而不是个人，这也就决定了政府的取向。在我国的税收构成中，个人直接支付的税在整个政府的税源里只占5%不到，而在一些以直接税为主的国家，个人所得税占30—40%，此外还有房产税等针对个人的税。也就是说，在以直接税为主的国家，个人是税收的主要来源，而在我国则是企业。

第二，财政制度。在分税制改革以后，中央财政实力逐渐增强，也就导致了诸如2022年全年中央对地方转移支付规模9万多亿元的现状。简而言之，地方政府相对没钱，中央政府则以转移支付为主。然而，尽管转移支付的比例越来越高，数额越来越大，但始终解决不了转移支付利用率较低的问题。

第三，货币政策。在全球主要货币中，我国的货币总量占比最高，即流通的货币量最多。但是，老百姓的日常生活用品价格涨价并不明显，这样来看，我国印发货币并没有反映到老百姓的日常生活领域，为什么？我国的财政或者货币运行实际上遵循两个“赤字”的规律，一个是基建，包括土地财政、房地产，另一个是日常生活。然而，我们通过由土地、房地产方面的资产膨胀代替了日常生活方面的通货膨胀，这也是我国经济体制的独特性。

换句话说，正是由于这一独特性，我们解决了地方建设的费用问题，避免了全球大部分经济体面临的基建方面的缓慢问题，连同间接税、转移支付等制度一起，造就了我国改革开放以来的快速发展。但是，“上半场”有用的政策在“下半场”不一定有用，甚至有可能开始起到“负作用”。所以，我们下一步就是要思考如果推动改革开放以来的几大创举进行针对“下半场”的转型，实现我国经济的持续发展。比如，如何吸引大学生、留住农民工，这些人才都是我们重要的发展资源、要素。如果没有大学生与高端人才，我们就不可能实现产业提升与产业升级；如果没有农民工，我们也不可能实现规模如期的产业发展。由于我国整体上的人口形势已经发生转变，我们也应该随之进行制度、政策上的调整、修改。对此，党的十九大报告、“十四五”规划都提出了税收、财政等制度改革的方向，如“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，“健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力”，“优化税制结构，健全直接税体系，适当提高直接税比重”，“健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权”等。

总而言之，我们要通过推进税收、财政、货币等制度的系统性转变，实现城市与经济的持续发展。

 

二、美好生活需求与高质量发展时期的空间供给

（一）城市发展的三个基本变化

习近平总书记在党的十九大报告中强调，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在高质量发展阶段，我们必须要回答好——什么是美好生活、怎样认识美好生活的问题，这也是需要我们从经济、社会两个方面进行研究的问题。

我国改革开放以来的快速发展，带来了城市发展的三个基本变化：一是发展主体的变化，主要是人，比如在劳动力供给方面，人们关于生活与就业的优先顺序变了，过去是就业优先、收入优先，现在是生活质量优先、美好生活优先；二是发展模式的变化，主要是从投资、消费、出口“三驾马车”转向创新驱动；三是发展逻辑的变化，主要是城市发展从吸引产业的旧路径转向吸引人才的新路径。换句话说，过去的城市发展是招商引资，企业来了，人就来了，比如农民工来打工、专业人员来管理研发，城市也就繁荣了。但是，今天的城市发展已经是生活好、品质高、性价比高的城市吸引人才，人才吸引企业。人才在哪里，意味着人口流动向哪里，也就是消费、市场在哪里。所以，如果还习惯于“上半场”的供给导向型思维就不灵了，我们必须转向研究需求。

（二）中国式现代化的美好生活

研究需求的思路是什么，或者说中国式现代化的美好生活强调的是什么？那就是生态优先、高质量发展、高品质生活。其中，生态优先就是人和自然和谐相处，这是我国文明进步的重要标志。换句话说，我们沿用过去的高消耗的发展模式，就算消耗再多地球的资源，也做不到可持续发展。所以，发展模式不转变是不行的。高质量发展强调的是我们要认识新的发展阶段，以及相应的发展模式的新转变。

高品质生活强调的是我们要认识人口结构与人的需求的变化，也就是怎样认识人的问题。简而言之，人们的需求是一个不断细分的状态，我们要以人民为中心，就要关注细分人群的差异化需求，要在“大众”中认识“小众”，在认识需求差异的基础上做到恰当正确的供给。

从生存和发展的角度上讲，人才的第一选择基本都是城市，所以才有城市的聚集效应，比如年轻人喜欢城市生活，在城市发展有更多的机遇。为什么习近平总书记强调要把雄安新区建设成一座“妙不可言、心向往之”的城市，这就是在强调城市要能够吸引人才。“心向往之”代表的是城市得以吸引人才的价值观和需求供给，“妙不可言”代表的是人才在城市中的进一步发展，这也是我们高质量发展阶段的城市发展所必须要把握住的根本。比如，在北京、天津、雄安的城市群中就有这样一部分群体，他们的主要居住地和就业单位在不同城市。周通勤成为这一群体的典型生活方式，周五晚上回家、周日晚上去单位所在地。这就需要我们的交通建设给予更好的支撑。此外，教育、健康医疗、养老等，都是高质量发展阶段的城市建设的重要方面。

除了上述需求，随着社会日益富裕，人们的精神需求也日益凸显，如审美体验的需求、旅游度假休闲的需求等，都是文明发达的社会重要的增量供给。所以，我们提出要推动文化消费、旅游度假、健身康体美容等方面供给的发展。在城市发展中，我们要如何满足不同价位、品质、类型的相关需求。改革开放40多年来，人均GDP发展到13000美元，老百姓的消费已经从解决温饱发展到了追求质量、品牌甚至奢侈品的阶段，然而如鞋帽、服装等产品消费是不会无限增长的，最终总会集中在服务消费、体验消费方面，这将是我们发展的重点。在今天的中国，产品消费的增长空间相对已经不大了，而服务消费、体验消费还有很大的增长空间，甚至才只是出现一些苗头，这很值得我们关注。

（三）物质资本、人力资本、社会资本、自然资本水平的提升

随着我国发展阶段的转变，我们要由过去只注重物质资本，比如基础设施建设，发展到注重四大资本水平同时提升，即人力资本水平、社会资本水平、自然资本水平、物质资本水平。其中，提升人力资本水平主要是关注抚幼、养老、教育、健康、医疗等方面，提升空间与资源配置水平。提升社会资本水平主要是关注低收入人群、弱势群体的空间需求和承受能力，以及城中村、城乡接合部等非正规空间的供给和提升。我们强调的空间正义，指的是空间资源的配置能否让不同的人各得其所、满足最基本的需求，而不是一味地追求高楼大厦、标准化公寓或花园洋房。提升自然资本水平主要是关注城市和社区的绿色更新，关注“双碳”目标下的生活品质提升。提升物质资本水平主要是关注阶层、身份、价值观等差异所产生的多元化、多类型的需求，满足居民不断增长的美好生活需要。也就是说，需求是没有高级不高级、高端不高端的区别的，关键是各得其所。对此，我们要做好学习需求供给这篇文章。

以北京为例，北京在首都功能的国际化方面就有一定的需求，但是这并不是建几个国际社区、几所国际学校就能做好的。所谓国际化，也就代表着需求的多元化。北京的外国人大多数都聚集在CBD、使馆区、语言大学或亦庄等地，但是生活的地方却各不相同。日、韩等亚洲人大多选择中等价位的成熟社区，澳洲人、北美人大多选择花园洋房式的国际社区，欧洲人大多选择老城区，如四合院。这些差异化选择的背后主要还是文化差异而非收入差距，所以我们讲，供给的最终站是文化和审美的选择。再比如，在雄安新区的国际咨询中，一个日本团队给出的规划方式就体现了他们的文化和审美选择，他们更倾向于一种混杂式的住宅设计，喜欢热闹的最好楼下就是餐馆、棋牌室，喜欢安静的可以和各种人造景观做“邻居”。这样的多元化需求的满足，应该是我们未来城市发展供给端的重要考量。

 

三、高质量发展时期的京津冀协同发展建议

（一）与国家应对气候变化的总体战略相协调

十年前，我们提出京津冀协同发展，强调生态文明建设，重点是环境治理，针对的是大气污染。现如今，我们的发展理念、发展目标更加丰富：既要做好气候应对工作，关注绿色低碳，通过减少排放来减缓气候变暖的速度与程度，又要做好气候适应工作，在承认气候变化、灾害增多的事实基础上，进一步做好安全方面的准备，保证粮食安全、人民群众的日常生活与生命安全。

（二）真正唱好京津“双城记”

习近平总书记指出，要继续加快推进交通等基础设施建设，深入推进区域内部协同。要唱好京津“双城记”，拓展合作广度和深度，共同打造区域发展高地，在建设京津冀世界级城市群中发挥辐射带动和高端引领作用。

在京津冀协同发展中，天津要怎样发挥作用？首先就是要发挥其制造业优势。天津作为华北第一工业重镇，工业基础是很好的，又兼有区域门户的地位，拥有华北地区最重要的港口，同时还具有非常高的公共服务水平、人居环境水平，也就完全可以与周边城市进行更好的互动发展。

（三）进一步推进与河北的经济与产业合作

在京津冀协同发展中，河北要怎样发挥作用？对此，河北的相关规划进行了充分研究。其实，河北的产业基础是很有特色的，拥有很多的“隐形冠军”，但是一直没有提升的机会。同时，河北的城镇化具有一个非常好的特征，那就是离土不离乡、就近就地城镇化。所以，河北的产业可以沉淀在乡村，这也是其城镇化优势、用工优势的基础。

那么，我们要怎样把这种优势转化为产业竞争力？其实，河北的产业升级主要缺的并不是生产环节等问题，而是生产性服务业的提携，即真正要做到产业升级，靠的是生产性服务业带动产业链和供应链形成一个有机的整体。

（四）进一步探索北京首都功能核心区和城六区的发展

近年来，北京在首都功能核心区的控制性详细规划方面做得比较成功，主要涉及或体现为四个规划——《京津冀协同纲要》《北京城市总体规划》《北京城市副中心控制性详细规划》《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》。从2014年开始，北京的东西城区就已经停止了房地产开发，最大的好处就是不再大拆大建。在新规划下，北京首都功能核心区可谓“釜底抽薪”，以腾退终止了房地产开发、土地出让的机制。

腾退带来的好处主要是在不破坏社会结构的前提下实现社会变迁，即一部分老居民出去了、另一部分老居民留下来。我们过去的城市更新主要是大拆大建，是会破坏社会结构的，现在经过腾退，社会结构也部分保留下来了。腾退空出来的房子，又能吸引很多年轻人住进来，所以我们总结北京的经验称为：保障对保障，时间换空间。很多年轻人被吸引进入老城区，成为北京老城区未来发展最重要的动力源。一座城市需要有活力，那就一定要有年轻人，一个城区也一样。

更进一步的是，我们在首都功能核心区的城市更新方面主要做好了三个方面的工作：院落更新、危房更新、老旧社区更新。北京的四合院里有大量的共有产权房，比例非常高，但也非常混杂，在一个院子里可能既有私房也有公房，这是由各种各样的历史原因造成的。在腾退环节中，居民的退租、换租或改善要求都是自愿申请的。我们为其中愿意退租的居民安排住房，为不愿意搬离的居民安排住房改善，比如把厨房、厕所以及防灾等基础设施建好，并进一步改善建筑质量。于是，北京就这样走出了一条有机更新历史文化保护城市的新路，和雄安新区一样摆脱了土地财政、房地产依赖，既保住了城市的根脉，又保住了城市的历史文化。接下来的重点是，北京要在已经实现了城市有机更新与人口一定程度置换的基础上，进一步推进东西城区培育未来高端生产性服务业和创意文化产业、科创产业，进一步发展好公共服务和区域交流环境。

责任编辑：王瑱

文章来源：http://www.71.cn/2024/0315/1223950.shtml