张贵祥：首都生态圈协同发展新格局与机制

 

张贵祥 首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授

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京津冀协同发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略，京畿大地十年来取得了巨大成就。

一、京津冀协同发展十年成效与空间格局

2013年，大城市病、区域人口承载压力大等问题愈加突出，同年，《京津冀发展报告（2013）——承载力测度与对策》发布。其中，核心指标是综合承载相对效率；具体指标包括地下水位、人均水资源、交通拥堵、空气复合型污染；压力指标为人口密度、开发强度等。

2014年，习近平总书记提出京津冀协同发展战略。2015年，中共中央、国务院印发《京津冀协同发展规划纲要》。推动京津冀协同发展是一个重大国家战略。战略的核心是有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。

京津冀的整体定位是以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区。其中，北京是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心；天津是全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区；河北是全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区。

十年来，京津冀三地协同发展的意识不断增强，协同合作形成普遍共识。京津冀经济总量持续扩大，产业结构优化升级，消费规模不断攀升，居民收入稳步增长，协同发展取得显著成效。

疏解北京非首都功能初见成效。北京主动淘汰退出不符合首都功能定位的企业，不断优化提升首都核心功能。北京“新两翼”建设协同发力，城市副中心锚定“一带、一轴、多组团”的城市空间结构，推进规划落地全面提速、城市框架加快成型；通州与北三县协作发展规划达成共识；雄安新区进入大规模建设与承接北京非首都功能疏解并重阶段。

“轨道上的京津冀”加速形成。三地积极推动建设以轨道交通为骨干的多节点、网格状、全覆盖的交通网络。京张高铁、京雄城际、京唐城际等开通运营；北京大兴国际机场投入运营；京台、京秦等高速公路相继建成。京津冀核心区1小时交通圈、相邻城市间1.5小时交通圈基本形成。

生态环境联防联控联治统筹加强。近年来，京津冀三地深化协作，建立生态环境执法联动机制，区域环境质量明显改善，美丽宜居京津冀取得丰硕成果。

科技创新和产业融合发展水平持续提升。京津冀三地以搭建产业合作平台为抓手，产业转移对接频繁，产业合作更加紧密。北京中关村企业纷纷在津冀设立分支机构，来自京津的一大批重大项目落户河北。

 

二、不可替代的城市水源生态区位——首都生态圈

水源生态区位是不可替代的，这是它的特殊性。我们知道，中心城市的兴起与交通关系很密切，此外，水资源对城市的发展也非常重要。2014年12月12日，南水北调东、中线一期工程实现全面通水。近年来，北京在水源涵养、绿色发展等方面做了很多工作。

2017年1月，习近平总书记视察张家口时指出：“要加强生态建设，树立生态优先意识，建成首都水源涵养功能区和生态环境支撑区，探索一条经济欠发达地区生态兴市、生态强市的路子。”2019年，《张家口首都水源涵养功能区和生态环境支撑区建设规划（2019-2035年）》发布。张家口贯彻坚持生态优先的新发展理念，推进“首都两区”建设，深入开展“蓝天、碧水、增绿、净土”行动，首都水源涵养功能和生态环境支撑能力持续提升。

（一）生态环境联防联治纵深推进，首都绿色生态屏障进一步筑牢

第一，从北京来看。南水北调进京超96亿立方米。密云水库蓄水量创历史最高纪录，并保持高水位运行。北京5大河流重现全线贯通入海，地下水水位回升10.11米，地下水储量增加51.8亿立方米。凉水河完成68公里全流域生态治理，水质从劣Ⅴ类改善为Ⅳ至Ⅱ类。

第二，从张家口来看。2023年，全市PM2.5浓度为18微克/立方米，达标天数为316天，优良天数比率达86.6%，综合指数为2.62，在全国168个重点城市中位列第8名。永定河流域、潮白河流域出境入京水质分别达到Ⅲ类和Ⅱ类。

（二）生态产业与冰雪文化

第一，北京冬奥会高质量胜利举办，助推冰雪运动加快发展。北京冬奥会为世界奉献了一届无与伦比的冬奥盛会。冬奥会后，张家口成功加入世界奥林匹克城市联盟，精心做好冬奥场馆赛后利用工作，扎实落实奥运遗产可持续发展计划，把冬奥核心区打造成促进3亿人参与冰雪运动、促进全民健康的重要基地，打造成国内外体育、文化、科技、商务交流的重要基地，把崇礼区打造成国际知名的冰雪运动与休闲旅游胜地。大力发展赛事经济、会展经济、旅游经济、研学经济，实现冬奥场馆平赛结合、四季运营。创新推出北京、张家口两地滑雪场“一卡通滑”产品，推动两地滑雪产业互联互通，打造滑雪大区集群发展新模式。

第二，建设京张体育文化旅游带，发展经济高质量新廊道。张家口坚持体育牵引、文化赋能、旅游带动，促进北京和张家口生态涵养区的绿色协调发展。2023年5月，张家口市政府与北京市文化和旅游局签署了《共建京张体育文化旅游带战略合作协议》。张家口市推出冬奥冰雪游、草原生态游、红色研学游等主题文化旅游精品线路。

（三）张家口承接北京非首都功能疏解有力有序，协同创新和产业协作成果丰硕

张家口非水可再生能源规模居全国第一。同时，氢能产业集群高质量发展；高新区冰雪运动装备产业园和宣化冰雪产业园两个产业载体平台已形成。

（四）基础设施建设加快推进，区域互联互通水平不断提高

“轨道上的京津冀”加速形成。坚持协同发展交通先行，完成张家口宁远机场改扩建，开通京张、崇礼、张大、张呼4条高铁，建成延崇、张尚等7条段高速公路，基本形成了综合立体交通体系。

（五）基本公共服务合作持续强化，公共服务共建共享水平显著提升

教育合作不断深化，京张43对“姊妹校”成功结对共建。医疗卫生合作层次不断提升，北医三院崇礼院区列入首批10个国家区域医疗中心建设试点，一期工程建成投用，二期顺利推进。环京养老合作持续强化，承德市人民政府与北京市民政局签订《养老服务框架合作协议》。

（六）创新举措和亮点工作

第一，开展北方地区冬季清洁取暖试点城市建设。张家口市全面发展城区集中供热，推进以电代煤为主、气代煤等其他形式为辅的乡村清洁供暖。

第二，开展国家级区域医疗中心建设。张家口市积极承接北京非首都功能疏解，引入北京大学第三医院在崇礼开设院区，重点建设国家区域医疗中心，强化冬奥会和冬残奥会医疗保障服务能力，提高群众健康水平和生活质量。

第三，推进可再生能源产业创新发展。张家口市创新提出构建“政府+电网+发电企业+用户侧”的四方协作机制，成为全国首个将可再生能源电力纳入市场直接交易的成功范例。可再生能源示范区建设创国际国内13项“第一”，建设成果列入国务院新闻办发布的《新时代的中国能源发展》白皮书，为国内可再生能源开发应用提供了诸多可推广复制的经验。

第四，创新林业建设管护机制。张家口市按照“谁建设、谁管理、谁受益”的原则，实行施工单位管护、造林业主管护和护林员管护模式。

 

三、生态协同机制与问题

（一）联防联控机制进展

第一，积极签署协同机制。成立京津冀生态环境联建联防联治工作协调小组。2022年，京津冀三地生态环境部门联合签署了《“十四五”时期京津冀生态环境联建联防联治合作框架协议》，围绕大气污染联防联控、水环境联保联治、危险废物处置区域合作、生态环境执法和应急联动等领域深化协同。

第二，大气污染联防联控。一是冬奥会、冬残奥会赛事期间区域联防联控成效凸显，京津冀及周边地区PM2.5平均浓度为52微克/立方米，同比下降20%；重污染天数同比减少90%以上。二是为持续改善区域秋冬季空气质量，北京市会同周边省（区市）开展秋冬季大气污染综合治理攻坚行动。

第三，开展水环境联保联治。进一步完善密云水库上游“两市三区”联建联防联治机制。2022年8月，《密云水库上游潮白河流域水源涵养区横向生态保护补偿协议（2021-2025年）》正式签订。深化重点流域协作，北京市、河北省签订《官厅水库上游永定河流域水源保护横向生态补偿协议》。

一是《密云水库上游潮白河流域水源涵养区横向生态保护补偿协议（2021-2025年）》，生态保护补偿协议实施年限为5年。

从总的规则来看，主要是保护密云水库上游潮白河流域水源涵养区生态环境、确保首都水源安全；生态优先、绿色发展、区际公平、权责清晰；成本共担、效益共享、合作共治。职责包括，北京市要落实生态保护补偿政策，完善联席会议、专家咨询等机制；加强生态无污染低碳产业、技术和人才交流；加快脱贫地区发展，推动上游地区绿色发展。河北省要加强水资源保护、水污染防治、水生态修复，防治水土流失。

从补偿区域范围来看，包括密云水库上游潮白河流域河北省承德市和张家口市相关县（区）。

从工作目标来看，水生态环境质量总体“只能更好、不能变差”。

从水量水质监测断面及监测指标来看，潮河、白河、清水河等处设置水质、水文监测参考断面；北京市和河北省共同开展监测，统一标准，数据共享。其中，水质监测补偿断面分别为潮河古北口、白河后城、清水河墙子路、汤河大草坪、黑河四道甸，水质监测参考断面分别为天河四道河、安达木河新城子镇，监测指标为高锰酸盐指数、氨氮、总磷、总氮4项。水文监测补偿断面分别为潮河古北口、白河下堡、清水河墙子路、汤河大草坪、黑河三道营，水文监测参考断面分别为天河四道河、安达木河遥桥峪水库，监测指标为水位、流速、降水3项。

从断面考核来看，首先是水量基准，平水年一般不低于2亿立方米，丰水年一般不低于3亿立方米。其次是水质基准，潮河古北口、白河后城、清水河墙子路、汤河大草坪、黑河四道甸等实施单因子评价，年均值达到《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）Ⅱ类标准（高锰酸盐指数≤4mg/L，氨氮≤0.5mg/L，总磷≤0.1mg/L）。最后是总氮年度基准，潮河古北口、白河后城、清水河墙子路、汤河大草坪、黑河四道甸等监测补偿断面总氮年度基准值为三年滑动平均值。

从补偿标准来看，在水量上，2亿立方米以内，补偿1.5亿元；2亿-3亿立方米，每增加1000万立方米补偿1000万元；3亿-4亿立方米，每增加1000万立方米补偿500万元；4亿-6亿立方米，每增加1000万立方米补偿100万元；超过6亿立方米视为过境洪水，不补偿。在水质上，所有补偿断面水质年均值均好于基准值，按100%结算；某断面水质未达基准但好于Ⅲ类，扣减1000万元；劣于Ⅲ类但好于Ⅳ类，扣减3000万元；劣于Ⅳ类，当年不补偿。在总氮控制考核机制上，年均值好于年度基准值，补偿1000万元；年均值劣于年度基准值，扣减500万元；协议期末，总氮年均值达到总目标，每断面再补偿1000万元；未达到总目标，每断面扣减当年补偿金1000万元。

从资金组成与使用来看，资金组成包括北京市财政资金、河北省财政资金、中央政策补助资金。在资金清算上，也就是当年监测、当年开展保护修复工作，下年根据上年监测、考核情况清算资金。在资金使用和监管上，北京市和河北省有关部门负责资金拨付、使用、项目实施监管，实行项目实施联查制度。在补偿资金项目管理上，资金主要用于密云水库上游潮白河流域水源涵养区水环境治理、水土保持、河湖水生态修复、水资源节约保护以及绩效评估等。在对接协作工作上，京冀密云水库水源保护工作联席会议联合办公室组织开展技术协作和技术交流工作，具体由各地市县有关部门承担。

在绩效评估方面，按照“年度体检、五年评估”的原则，由北京市水务局、河北省生态环境厅共同组织评估工作。评估内容为工作进展、补偿机制运行、总氮等污染物溯源控制、水质改善、水量变化、资金使用及效果等。评估结果要报北京市人民政府、河北省人民政府及国家有关部委。

二是《官厅水库上游永定河流域水源保护横向生态补偿协议》，补偿实施年限为2023至2025年，期限3年。

从总的规则来看，主要是加强官厅水库上游永定河流域水源涵养区生态环境保护、确保首都水源安全；生态优先、绿色发展、区际公平、权责清晰；成本共担、效益共享、合作共治。在职责上，北京市要积极落实水源涵养区生态保护补偿政策，共同建立健全工作机制，在京津冀协同发展框架下，加强技术和人才交流合作，助推上游地区绿色发展。河北省要严格落实生态空间管控要求，严守水源涵养区功能定位，加大污染源监管执法力度，强化流域水资源保护、水环境治理等工作。

从补偿区域范围来看，主要是官厅水库上游永定河流域河北省张家口市桥东区、桥西区、下花园区、宣化区等13个相关区县。

从工作目标来看，主要包括：水生态环境质量总体“只能更好、不能变差”，加强汛期污染管控；总氮浓度逐年下降；稳定河道生态流量。

从水量水质监测断面及监测指标来看，水文补偿监测断面为永定河八号桥，监测指标为水位、流量、含沙量；水质补偿监测断面为永定河八号桥，监测指标为化学需氧量、高锰酸盐指数、氨氮、总磷、总氮和氟化物。

从补偿基准来看，在水量基准上，永定河八号桥年径流量一般不低于1.0亿立方米，水文监测断面水量扣除引黄调水和集中输水水量；在水质基准上，水质基本指标化学需氧量、高锰酸盐指数、氨氮、总磷按月实施单因子评价，总氮和氟化物按年实施评价，各指标均采用该指标三年滑动平均值为基准值。

从补偿标准来看，在水量上，按照永定河八号桥断面年度总水量实施阶梯补偿，流量数据经水利部海河水利委员会认定。年度总水量1.0亿立方米（含）以内时，补偿3000万元；1.0亿立方米以外、1.5亿立方米（含）以内的水量，每增加1000万立方米补偿500万元（不满1000万立方米按比例折算）；1.5亿立方米以外、2.0亿立方米（含）以内的水量，每增加1000万立方米补偿750万元（不满1000万立方米按比例折算）；2.0亿立方米以外、3.0亿立方米（含）以内的水量，每增加1000万立方米补偿100万元（不满1000万立方米按比例折算）。超过3.0亿立方米部分视为过境洪水，不补偿。此外，任一水质基本指标年均值劣于Ⅳ类时，水量、水质均不予补偿。

从资金组成与使用来看，资金组成包括北京市财政资金、河北省财政资金、中央政策补助资金。在资金清算上，当年监测、当年开展保护修复工作，下年根据上年监测、考核结果清算资金。在补偿资金项目管理上，资金主要用于官厅水库上游永定河流域水源涵养区水资源节约与保护、水环境治理、水土保持、河湖水生态修复以及相关监测等工作。在对接协作工作上，建立京冀官厅水库生态补偿工作会商机制，组织开展技术合作和技术交流，具体由各地市县有关部门承担。

从绩效评估来看，按照“中期体检、三年评估”的原则，由北京市水务局、河北省生态环境厅共同组织两省市财政、水利（水务）、生态环境等部门开展绩效评估工作。评估内容包括工作进展、补偿机制运行、水质改善、水量变化、泥沙变化、资金使用及效果等情况。评估结果报北京市人民政府、河北省人民政府及国家有关部委。

第四，开展“两翼”生态环境建设。一是支持北京城市副中心绿色低碳发展，要合力实施控车节油、散煤污染综合治理，推进全国温室气体自愿减排交易市场建设。二是支持雄安新区生态环境建设，落实《白洋淀流域跨省（市）界水污染防治工作机制》。

第五，强化生态执法和应急协同。一是落实生态环境联合联动执法工作方案。二是落实跨省流域上下游突发水污染事件联防联控机制，三地连续七年开展京津冀突发水环境事件联合应急演练，共同提升环境应急监测和处置能力。

（二）存在的问题

第一，京津冀生态环境水平与长三角、粤港澳大湾区仍有差距。京津冀地区能源结构仍以化石能源为主，生态环境提升任务还需攻坚克难。

第二，跨区域生态补偿机制还需进一步落地。要建立长效的生态补偿机制，进一步完善跨区域生态补偿机制细则，并积极探索除政府财政资金补助外的产业扶持、人才和技术援助等多种补偿形式。

第三，部分领域政策法规标准待统一。部分领域政策法规标准的不统一，也会对京津冀生态治理统一监管产生影响。目前，这一工作正在推进。

第四，协同推进“双碳”任务有待进一步统筹。京津冀要协同合力推动碳达峰、碳中和。

 

四、生态协同工作重点与路径

第一，纵深推进“首都两区”建设，继续拓展生态圈区县对口协作。北京与张家口、承德拓宽渠道，创新对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等多元化补偿方式，探索教育、医疗、养老等领域共建共享新模式。健全完善京张两地生态环境联防联控机制，坚持降碳、减污、扩绿、增长协同推进，强化源头管控、多污染物协同控制和区域污染协同治理，确保空气质量持续保持京津冀区域最优水平。

第二，全力拓展重点领域科技合作，发展新质生产力。常态化开展河北与北京高等院校和科研机构的对接合作，健全科技成果转化对接机制，协同开展新能源、大数据等领域核心技术攻关，打造产业创新联合体，构建“京津研发、河北转化”体系。以数据中心集群为抓手，聚力打造装备制造、高效算力、数字服务、数据融合基地，着力构建辐射全国的实时性算力中心，打造“东数西算”示范应用新场景。

第三，强化重点流域水环境联保联治，进一步完善生态保护补偿机制。

第四，推动区域大气污染联防联控，建立空气质量改善的生态补偿机制。

第五，推进防灾减灾领域的深化协同。进一步加强京津冀护林防火、林业病虫害防治、水灾防范项目、疫源疫病监测联防联控，实施京冀林业有害生物防控区域合作项目和京冀森林防火合作项目，开展京津冀陆生野生动物疫源疫病监测主动预警采样。合作开展森林病虫害防治探索。

第六，积极建立京津冀碳汇交易机制，协同推进“双碳”目标实现。

第七，积极推动重点区域生态协同。编制潮白河国家森林公园深化方案。全力支持雄安新区生态环境建设，共同保障白洋淀上游入淀河流水质。

第八，加快京张文体旅游融合发展。延伸冬奥场馆综合运用功能，用好长城文化、地方民俗、冰雪草原、温泉康养、葡萄酒等资源，做足“旅游+”文章，持续营造“这么近、那么美，周末到河北”的浓厚氛围。积极发展生态文化、教育旅游，更好发展冰雪运动文化、体育旅游，推动综合康养发展。

2024年2月，在京津冀协同发展重大国家战略实施十周年的重要时刻，北京市、天津市、河北省党政主要领导开展联合实地调研，推动协同发展不断迈上新台阶。

北京市，要以过去十年显著成效为新的奋斗起点，再接再厉、奋发有为，切实把习近平总书记的殷殷嘱托转化为奋进拼搏的强大动力，携手打造中国式现代化建设先行区、示范区。要坚持同向发力，构建更加紧密的协同发展格局。牢牢抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”，增强“一核”辐射带动作用，支持雄安新区建设，建好城市副中心，唱好京津“双城记”。要厚植发展优势，提升区域高质量发展成色。聚焦协同创新共同体建设，强化区域产业协作，协同发展新质生产力。要促进均衡协调，推动发展成果更多惠及三地群众。加快交通等基础设施建设，更好便利居民跨省办事、跨城就医、跨地养老等需求，强化生态环境联建联防联治。要创新工作机制，凝聚协同发展强大合力。

天津市，要以京津冀协同发展重大国家战略实施十周年为契机，进一步提高战略站位、增强战略定力、强化战略担当，深入推进区域一体化和京津同城化发展体制机制创新，全力支持、主动服务北京非首都功能疏解和“新两翼”建设，唱好京津“双城记”，积极融入以首都为核心的世界级城市群建设，在使京津冀成为中国式现代化建设先行区、示范区中开拓进取、善作善成。强化协同创新和产业协作，把北京科技创新优势和天津先进制造研发优势结合起来，建好用好创新平台载体，提升科技成果区域内转化效率和比重，形成更多新质生产力。深化“通武廊”改革试验，强化规划对接、政策衔接、交通连接、产业承接，共同探索协同发展新模式。加强交通基础设施互联互通，加快公共服务共建共享，强化社会治理同城效应，推进生态环境联建联防联治，推动区域文旅市场一体化，形成深度融合的发展格局。

河北省，要牢牢把握雄安新区已进入大规模建设与承接北京非首都功能疏解并重阶段，工作重心已转向高质量建设、高水平管理、高质量疏解发展并举的重要要求，落实落细承接疏解的各项政策，积极吸引在京央企总部及二、三级子公司或创新业务板块等，使雄安新区成为新时代的创新高地和创业热土。要持续拓展京津冀协同发展广度深度，加强基础设施互联互通，深化生态环境联建联防联治，引进京津创新资源要素，强化协同创新和产业协作，从不同方向打造联通京津的经济廊道。要加快推进教育、医疗、养老等公共服务共建共享，切实解决群众关心关切的利益问题，把协同发展成果体现到增进人民福祉上。

最后，我们共同祝愿并期待京津冀作为中国式现代化建设的先行区、示范区，能够取得新的更大成绩，进一步推进人与自然和谐共生的现代化，谢谢大家。

责任编辑：张一博

文章来源：http://www.71.cn/2024/0402/1225321.shtml