赵弘：以现代化首都都市圈建设为突破口，深化京津冀协同发展战略

 

赵弘 北京市社会科学院原副院长 研究员

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一、京津冀协同发展十年取得的重大成就

2014年2月26日，习近平总书记在京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报并发表重要讲话，全面深刻阐述了京津冀协同发展战略的重大意义、推进思路和重点任务。十年来，京津冀三地一张蓝图绘到底，坚定不移疏解北京非首都功能，推进北京城市副中心和河北雄安新区“两翼”联动发展，唱好京津“双城记”，交通、生态、产业、公共服务等重点领域持续突破，形成目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的发展格局。三地经济总量连跨5个万亿元台阶，达到10.4万亿元，是2013年的1.9倍，区域整体实力持续提升，现代化首都都市圈生机勃勃，扎实向世界级城市群迈进。下面分几个方面给大家介绍一下这十年的成绩。

（一）新“两翼”建设初具规模

规划建设北京城市副中心，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是全面落实北京城市总体规划和京津冀协同发展重大战略的重要举措，是千年大计、国家大事，也是答好“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”重大时代课题的必然要求。

2024年，国务院新闻办公室举行新闻发布会指出，北京城市副中心每年保持千亿级的投资强度来保障快速发展。

设立河北雄安新区，是以习近平同志为核心的党中央深入推进京津冀协同发展作出的一项重大决策部署。习近平总书记高度关注雄安新区的规划建设，并在不同场合发表重要讲话，为建设“未来之城”明确方向、绘就蓝图。

雄安新区是京津冀城市群的重要一极，把雄安新区建设成北京非首都功能集中承载地，将对全面深化改革的引领起示范带动作用。2017年8月，京冀两地签署《关于共同推进河北雄安新区规划建设战略合作协议》，明确北京市以“交钥匙”方式，支持雄安新区建设“三校一院”，在雄安新区建设高水平幼儿园、小学、完全中学、综合医院各一所（北海幼儿园雄安园区、史家胡同小学雄安校区、北京四中雄安校区、雄安宣武医院）。目前，央企累计在雄安新区设立各类分支机构200多家，首批疏解的4家央企总部、4所高校加快建设，中国移动、中国联通、中国电信互联网产业园等一批市场化疏解项目加速推进。雄安新区已进入大规模建设与承接北京非首都功能疏解并重阶段，工作重心已转向高质量建设、高水平管理、高质量疏解发展并举。雄安新区建设对周边辐射带动作用巨大，周边市、县要紧跟雄安新区建设节奏，同频提升，推动区域协调、配套发展。

（二）北京非首都功能疏解取得重要进展

第一，严控增量。北京市人民政府办公厅印发《北京市新增产业的禁止和限制目录(2022年版)》。该目录不是要限制发展，而是为了“瘦身健体”，推动首都实现高质量发展。2014年以来，北京不予办理新设立或变更登记业务累计达两万余件。

第二，疏解存量。截至2023年2月，北京扎实开展“疏解整治促提升”专项行动，累计退出一般制造和污染企业近3000家，疏解提升区域性批发市场和物流中心近1000个。

第三，人口调控。2015年，《京津冀协同发展规划纲要》明确提出，2020年北京市常住人口控制在2300万人以内。2024年3月，《北京市2023年国民经济和社会发展统计公报》数据显示，2023年末北京市常住人口2185.8万人。

（三）京津冀协同发展十年来三大重点领域实现率先突破

第一，“轨道上的京津冀”加速形成。2019年，京张高铁开通。京唐城际铁路作为进京大通道之一，是京津冀协同发展的国家战略性工程。目前，该工程北京隧道段已完成工程总量的50%，2024年底将实现主体结构完工，为2025年底具备开通条件奠定坚实基础。京滨城际铁路是“轨道上的京津冀”的重要组成部分，2022年12月，宝坻至北辰段及沿线宝坻站、宝坻南站、北辰站已开通运营。目前京津冀城际铁路二期工程东丽至滨海新区段正在加速推进。另外，十年来，三地高速公路交通网加快织密。京津冀“单中心、放射状”的路网结构得到有效改善。京台、京昆、津石、荣乌等一批国家高速公路建成通车，京津冀区域目前已经形成了以北京为中心，由7条首都放射线、2条纵线和3条横线构成的国家高速公路主干网。截至2023年底，京津冀三省市高速公路总里程已达1.1万公里。

第二，生态环境治理进一步提质。京津冀协同发展十年来，生态环境保护是协同发展率先突破的重点领域之一。截至2023年底，北京、天津、河北PM2.5的年均浓度分别是32微克每立方米、41微克每立方米和38.6微克每立方米，都比2013年下降了六成左右。京津冀区域空气质量改善成效显著，蓝天已经从“奢侈品”变成了“常见品”。此外，京津冀区域同属海河流域水系，互为上下游、左右岸。通过水环境联保联治，三地全面消除劣V类水体，其中密云水库、雁栖湖入选全国美丽河湖优秀案例。

第三，产业对接由“转移承接”转向“产业链合作”。2023年，为深入落实京津冀产业协同发展实施方案，京津冀三地工信部门共同制定印发《京津冀重点产业链协同机制方案》。该方案按照分工协作、标准统一、高效高质的要求，聚焦氢能、新能源和智能网联汽车、生物医药、网络安全和工业互联网、高端工业母机、机器人6条重点产业链，统筹建立京津冀三地链长制，组织产业链图谱绘制，推进重点产业链协同。京津冀生命健康、保定电力及新能源高端装备两个产业集群获批国家级重点产业集群。

京津冀重点平台发挥承接作用。截至2023年底，滨海—中关村科技园累计注册企业近5000家，注册资本金超过2000亿元；累计为1009家北京来津企业提供科技创新服务。京冀曹妃甸协同发展示范区实施亿元以上京津项目270个、总投资2037亿元。张家口27个数据中心、153万台服务器投入运营。

十年来，京津冀协同创新驱动持续发力。2022年京津冀研究与试验发展经费4260.9亿元，是2013年的2.2倍。

（四）公共服务领域不断探索创新

在教育方面，十年来，京津冀教育协同发展取得了重要进展：目前已有202所京津中小学和幼儿园与273所河北中小学和幼儿园开展办学合作。截至2023年5月，京津与河北省基础教育交流项目已超过500个，1000多名中小学骨干校长教师赴京挂职学习。在医疗方面，三省市深化基本公共服务领域协作，持续推进双向转诊和检查结果互认，组建跨区域医联体，启动异地就医门诊直接结算试点。在养老方面，根据《数说京津冀协同发展十年成效系列报告》显示，截至2023年底，河北省养老机构收住京津户籍老人近5000人，到河北社区养老的京津户籍老人接近4万人，京津户籍老人来河北旅居养老达59万人次。

 

二、京津冀协同发展面临的问题和挑战

京津冀协同发展是持续深化的过程，要有“滚石上山”“久久为功”的精神。

第一个问题和挑战，北京交通运行效率需进一步提高。比如，北京应该有效推进站城融合发展，以轨道站点为核心，加大各类功能用地的整合力度和地上地下空间综合利用，统筹好周边项目建设、城市更新及土地一级开发，推动形成上下互通、换乘便捷、通行与市民生活高效有机融合。

第二个问题和挑战，深度疏解北京非首都功能仍面临不小压力。北京引导非首都功能疏解的配套政策尚需继续完善。

第三个问题和挑战，京津冀空间结构还需继续优化。具体来讲，京津两大城市均位于京津冀城市群中北部，南部地区缺乏大城市支撑，优质的资源过度集聚于京津两地，向河北导入较少。另外，京津冀地区节点城市创新支撑作用较弱。比如，天津创新能力还需继续提高，河北腹地城市的专业化、特色化创新能力还不够强。

第四个问题和挑战，产业链创新链融合的深度不够，产业合作机制与路径亟待创新突破。当前，北京的科技创新优势与津冀的产业转化优势存在错位，难以满足北京科技成果转化的需求，结果是北京产业“转不出”与津冀“接不住”现象并存。

另外，工业和信息化部公布的45个“国家先进制造业集群”中，长三角有18个；珠三角有7个；京津冀有2个。这说明，京津冀有竞争优势的产业集群在数量上还不够，需要继续打造具有竞争优势的产业集群。

 

三、建好现代化都市圈，深化京津冀协同发展

（一）以解决空间布局和交通结构问题为重点，深化对都市圈规划建设的再认识

现代化都市圈要符合超大城市发展的内在规律性要求，是治理城市病的有效手段和城市发展不宜逾越的阶段，是城市走向高级形态的必然选择。

城市的发展有一个过程。比如，一个城市最开始很小，通过发展，城市范围扩大了，这时在这个城市周边有可能会出现若干组团城市。当这些组团城市规模也越来越大，就会发展成为都市圈。我认为城市的发展有四个阶段：单核城市阶段、组团城市阶段、都市圈阶段、城市群阶段。

从城市的发展层面来讲，城市发展必定要不断集聚各种资源，一个城市只有集聚各种资源才能产生规模经济。但是任何事物的发展都有两面性，以人口为例，如果人口不断涌向大城市，又不加以控制，就会超出规模经济的上限。什么是规模经济，规模经济是经济学中的一个概念，描述了随着生产或经营规模的变化，单位成本和平均成本如何变化的情况。当生产或经营规模扩大时，单位成本下降被称为规模经济。这个概念适用于不同的层面。

以企业为例，如果超出规模经济的上限，企业发展的边际成本就会升高，这意味着会增加新的成本，造成收益降低。那么，在城市发展的过程中，也可以引入这个概念。我们不能在城市的发展中，无限地集聚资源，否则就会出现规模不经济，结果就会导致城市病。

以伦敦、巴黎等城市为例，在这些城市的发展过程中，都有规模不经济的时期。当城市规模不经济时，人们发现可以在中心城市周围建一些卫星城，然后把中心城市的人口和功能向卫星城疏解，每一个卫星城承担一部分城市功能，这样就很好地解决了各种资源无限制地向大都市集聚的问题。

建设卫星城要注意五点：第一，要让卫星城承担一部分中心城市功能。第二，卫星城和中心城市的距离要适中，太近不行，太远也不行。第三，卫星城和中心城市间要建设高速化、一站式、低票价的市郊铁路。第四，卫星城要控制规模。第五，建设卫星城要有规律。

2018年9月，习近平总书记在主持召开深入推进东北振兴座谈会时指出，要培育发展现代化都市圈。2019年2月，国家发改委发布《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》指出，“都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”，“培育发展一批现代化都市圈，形成区域竞争新优势，为城市群高质量发展、经济转型升级提供重要支撑”。这个意见的出台让我们在认识上和实践上有了很大提升。

（二）以产业对接和创新协作为基础，推进都市圈创新链产业链融通

第一，加快培育选择有基础的重点产业链、产业集群。一是要把市郊铁路的建设放在都市圈建设的重要位置。市郊铁路是解决超大城市交通高效运行有效手段。二是以产业对接和创新为基础，推进都市圈的产业链融合。依托京津冀大数据走廊建设，以海淀、朝阳等城区为核心，向南联动廊坊开发区、天津滨海新区等，向北协同张北云计算基地、承德大数据产业基地，共同打造大数据产业集群。推动北京、天津新一代人工智能创新发展试验区联动，以海淀、亦庄为核心，联动廊坊开发区、天津中心城区、天津经济技术开发区、天津滨海高新技术产业开发区、雄安新区等，共同打造人工智能产业集群。紧抓“互联网+制造业”融合机遇，发挥北京工业互联网优势，培育打造工业互联网产业集群；探索建立“制造业数字化转型产业生态供给资源池”，搭建跨区域工业互联网供需对接平台，赋能津冀地区制造业转型升级。三是创新驱动实体经济发展，打造先进制造产业集群。

第二，加强园区合作，促进创新链产业链园区链政策链“四链”融合。一是以中关村为龙头推动园区链拓展融合。比如，支持中关村标准检测认证公共服务平台、亦庄生物医药制剂中试平台等现有中试平台，通过服务合作、品牌输出等方式，向京津冀特色合作园区拓展。二是积极探索“双向飞地”模式。传统飞地经济，是经济发达地区在经济欠发达地区设立飞地，通过产业从飞出地向飞入地转移，实现飞出地资本、技术、管理与飞入地劳动、自然资源的优势互补。“双向飞地”则是两种模式的耦合，由跨行政区的两地签署双向协议，通过“产业飞地”和“科创飞地”的联动发展，形成异地研发、本地转化的产业跨区域闭环发展模式。比如，我们可以引导津冀周边区县在北京设立反向飞地，实现“北京研发孵化，京外转化产业化”，并积极引导在北京实体化注册，真正实现跨区域资源共享、成果共享、利益共享。三是深入推进“总部经济”模式。北京是国内较早提出发展总部经济的城市，已聚集和成长起一批世界500强总部、跨国公司地区总部和国内大企业集团总部等各类总部企业。我们可以发展高能级创新型总部经济，在北京郊区、河北周边地区加快布局高端制造、孵化转化类项目，形成较完善的高端制造业配套体系，补齐制造环节缺乏、制造集群不足的短板。

第三，共同打造京津冀跨区域创新联合体。我们应当加快建设北京国际科技创新中心，发挥区域创新引领带动作用；完善创新功能互补机制，构建产学研协作新模式；推动创新资源在京津冀区域内有序流动、科学配置、开放共享、高效利用，促进创新链产业链资金链人才链深度融合。另外，还可以组建京津冀大设施联盟，积极在京津冀区域布局更多国家级重大科技基础设施。

第四，围绕资本、人才等要素，着力加快京津冀市场一体化建设。进一步加强京津冀基金与企业融资对接，推动京津冀资本市场服务基地挂牌运营。以打造高水平人才高地为契机，深入推进专业技术任职资格和职业技能等级互认，促进人才跨区域自由流动。

（三）以公共服务均衡化和一体化发展为支撑，深化都市圈公共服务领域改革和共建共享

第一，国家层面。消除京津冀公共服务发展中的隐形壁垒。同时，加大对津冀公共服务资源投入的力度。

第二，北京层面。进一步加快推进教育、医疗、养老等公共服务资源向津冀疏解，通过名校办分校、集团化办学、跨区域医疗联合体、名院建分院等方式，带动区域公共服务水平整体提升。

（四）以成本共担和利益共享机制为保障，完善都市圈建设体制机制

第一，进一步健全顶层设计与统筹协调机制。2023年7月，由北京市、天津市、河北省联合组建的京津冀协同发展联合工作办公室在北京正式揭牌成立，其主要职责是聚焦跨区域、跨领域重点事项，推动落实三省市层面协同机制确定的工作任务，协调督促各专题工作组具体任务落地实施。

第二，探索建立完善的利益分配与共享机制。2015年，财政部、税务总局发布的《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》指出，“明确企业迁入地和迁出地三大税种税收收入五五分成等政策”。经过多年实践，我们在《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》基础之上还应该继续细化一些规定，让利益分配和共享机制更加完善。

第三，探索高新技术企业资质互认机制。2016年，科技部、财政部、国家税务总局印发了修订后的《高新技术企业认定管理办法》。该办法规定，“跨认定机构管理区域整体迁移的高新技术企业，在其高新技术企业资格有效期内完成迁移的，其资格继续有效；跨认定机构管理区域部分搬迁的，由迁入地认定机构按照本办法重新认定”。在具体实践中，我们可以率先在通州区和北三县建立试点，统一高新技术企业认证，配套建立认定地和项目所在地政策优惠体系，鼓励区域高新技术企业跨区域合作和有序流动。

责任编辑：李天翼

文章来源：http://www.71.cn/2024/0416/1226294.shtml