王昊：坚守国际科技创新中心战略定位 推动北京产业转型升级

 

王昊 中共北京市委党校（北京行政学院）经济学教研部教授

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一、北京城市功能定位演变

北京的产业发展实际上取决于其功能定位演变，而其功能定位演变主要可分为三大阶段：

第一阶段，1949年新中国成立至1978年十一届三中全会召开前。这一时期，中国的经济发展主要是面临着如何建设、如何发展的问题。放眼全球，在当时的历史背景下，不仅中国面临着这个问题，欧、亚、非、拉的其他发展中国家，也就是全球绝大多数国家都面临着这个问题。当时，世界上还产生了一门名为发展经济学的学科，主要是研究发展中国家如何发展、如何建设，也就是如何从低收入国家发展成为高收入国家、如何从不发达状态进入发达状态的。当时的发展经济学给发展中国家开出的“药方”就是“三化”：一是工业化，即只有走工业化道路才能强国富民；二是资本化，即为了走工业化道路就必须进行物质资本投资，且必须是像厂房、机器设备这样能够进行生产资料积累的物质资本投资，必须保持一定的国内生产总值占比，必须长期进行；三是计划化，即为了实现工业化、确保物质资本积累就必须进行顶层设计，甚至通过关税等壁垒促使国内产品替代国际产品。

我国虽然没有接受发展经济学的指导，但实际上也有一些不谋而合的主张，比如新中国成立初期实行工业化，且优先发展重工业，主要包括能源、电力、冶金、钢铁、化工等方面。北京也不例外，新中国成立前的工业基础相对比较薄弱，不如上海、青岛、天津等地，在确立优先发展重工业之后成为规划的重点。这一时期，北京的功能定位是全国政治、经济和文化中心，即把北京建设成为一个现代工业基地和科学技术研究中心。所以，这样一个定位促使北京的重工业快速发展。到1978年，北京重工业产值占GDP的比值明显变高，已经成为工业重镇，建立起了比较完整的工业体系。

第二阶段，1978年十一届三中全会召开后至2012年党的十八大召开前。这一时期，北京城市功能定位发展为：全国政治中心、文化中心和国际交往中心。我们能够发现，经济中心的定位被淡化，这是因为发展重工业的弊端凸显，即造成了严重的污染与能耗，与首都的发展方向产生了一定的矛盾。所以，上世纪80年代初开始，我们的规划以及相关会议就不再提发展重工业和经济中心了。1982年的北京市第五次党代会则明确指出，要发展适合首都特点的工业，为北京的产业发展指明了方向。这一时期，我们还提出了国际交往中心概念，并在上世纪90年代的规划中正式明确下来，再加上“入世”与北京申奥成功，对北京的经济发展产生了非常重要的影响。

一方面，我国在“入世”后产业发展之迅速，几乎呈现为一条比较陡峭的曲线。也就是说，我国也是在这一时期，在之前比较良好的重工业基础上，开始了第二次工业化的浪潮。我国的制造业，以及整个国家的生产总值获得了非常迅速的发展，并于2010年成为世界第二大经济体。我国制造业增加值也首次超过美国，跃居全球首位，并连续14年位居全球第一。可以说，我国整体制造业的发展发生了来之不易、翻天覆地的变化。另一方面，申奥成功促使北京提出了“人文北京、科技北京、绿色北京”的理念，这一理念也成为此后首都经济发展持续坚持的导向。

 

第三阶段，2012年党的十八大召开以来。这一时期开始，北京城市功能定位进一步发展为：全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心。也就是说，北京“四个中心”的定位就此明晰起来了，也开始真正走上了减量化发展的道路。习近平总书记十次视察北京、十八次对北京发表重要讲话，并亲自谋划、亲自部署、亲自推动了北京建立国际科技创新中心和世界领先科技园区的重大战略任务，为北京产业发展指明了方向、提供了目标。其中，习近平总书记的两次讲话对北京的整体规划与发展起到了至关重要的作用：一是2014年2月26日视察北京工作时的讲话，对北京“四个中心”定位作出了明确指示，为《京津冀协同发展规划纲要》的出台提供了基础；二是2017年2月24日视察北京工作时的讲话，提出了“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”的重要命题，并提出要“把握好战略定位、空间格局、要素配置，坚持城乡统筹，落实‘多规合一’，形成一本规划、一张蓝图”，为《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（以下简称《规划》）的发布提供了基础。

《规划》对北京“四个中心”的定位作出了明确阐释。特别是对科技创新中心，《规划》第九条指出，科技创新中心建设要充分发挥丰富的科技资源优势，不断提高自主创新能力，在基础研究和战略高技术领域抢占全球科技制高点，加快建设具有全球影响力的全国科技创新中心，努力打造世界高端企业总部聚集之都、世界高端人才聚集之都。坚持提升中关村国家自主创新示范区的创新引领辐射能力，规划建设好中关村科学城、怀柔科学城、未来科学城、创新型产业集群和“中国制造2025”创新引领示范区，形成以三城一区为重点，辐射带动多园优化发展的科技创新中心空间格局，构筑北京发展新高地，推进更具活力的世界级创新型城市建设，使北京成为全球科技创新引领者、高端经济增长极、创新人才首选地。

由此可见，《规划》为北京产业发展提供了明确指南，特别是明确了关于减量化发展方面的路线、目标。在路线方面，我们要走高精尖发展的路线，即在减量发展中保证产业发展。在目标方面，减量发展主要包括四个方面：一是人口减量，如城六区人口到2035年控制在1085万人以内；二是建设用地减量（包括城乡建设用地、特殊用地、对外交通用地及部分水利设施用地），如到2020年控制在3720平方公里以内，到2035年控制在3670平方公里左右；三是集体建设用地减量，如重点实施集体建设用地减量，大力推进农村集体工矿用地整治，积极稳妥推进农村居民点整理；四是产业用地减量，如占城乡建设用地比重到2020年下降到25%以内，到2035年下降到20%以内。在四个方面的减量以外，《规划》还提出了一个方面的增量，那就是居住用地。其目标是，到2020年城乡居住用地占城乡建设用地比重由现状36%提高到37%以上，到2035年提高到39%—40%。到2020年全市城乡职住用地比例由现状1:1.3调整为1:1.5以上，到2035年调整为1:2以上。

减量发展目标是与产业发展息息相关的。在减量发展基础上，我们更要关注国际科技创新中心的建设，因为北京在这一方面是具有非常突出的比较优势的，即科技资源丰富、文化底蕴深厚。所以，北京科技创新中心的功能定位是使命担当，义不容辞。

 

二、北京产业转型升级制约因素

尽管北京在发展科技创新产业上有一定的优势，但现在也面临着一些制约，主要体现在三个方面：用地结构不平衡、人口结构存隐忧、技术结构有短板。

（一）用地结构不平衡

城市用地和乡村用地分为全民所有制和农村集体所有制两种情况。其中，全民所有制的土地归国家所有，有四种用途：综合用途、商业用途、住宅用途、工业用途。在这四种用途中，对居民生活影响最大的就是工业用途和住宅用途。以这两种用途为代表，从“量”与“质”两个方面来看，所谓用地结构不平衡主要表现为：在“量”的方面，价格与占比两方面的不平衡；在“质”的方面，生产和生活产生冲突。

用地实际上是一种空间，这个空间可以建厂房，也可以建住宅，厂房提供工作，而住宅供人生活。也就是说，工作、生活两种空间给人们带来的感受，以及给城市生活带来的品质表现，存在着一定的不平衡。也就是说，住宅用地的整体利用效率相对高，工业用地的整体利用效率相对低，二者之间形成了一定的潮汐现象，即职、住不平衡，上下班高峰时段交通拥堵，进而影响城市的生活品质、宜居度。

住宅用地、工业用地的价格不平衡主要表现在，住宅用地的价格肯定高，工业用地的价格肯定低。这一表现，主要是受以往三个制度体系影响的结果。工业用地的价格肯定低，主要是受GDP考核机制的影响。过去考核地方政府官员的政绩，首先看GDP，也就是经济增长了多少、拉动了多少投资。2012年前，我国的投资增长曲线和GDP增长曲线几乎同步，经济主要靠投资拉动的现象非常明显。这样的GDP考核机制对政府官员的行为起到了非常大的激励作用，促使地方政府广泛地招商引资。在招商引资过程中，我们要想让一个地方的经济规模迅速做大，就要依靠大工业项目的落地，如钢铁、汽车、冶金、化工等。为此，地方政府在招商引资过程中要给出相当的优惠条件，如税收减免、地价优惠。所以，工业用地的价格存在着激烈竞争。同时，高速的工业化也就带来了高速的城市化。

住宅用地的价格肯定高，主要是受分税制和住房商品化的影响。分税制是1994年改革的成果，奠定了我国的税制基础。在此基础上，到了“九五”时期，中央财政收入迅速增加到了占全国财政收入一半以上的比重。此后，直到“十二五”时期，中央财政收入的占比也基本保持在50%左右；到“十三五”“十四五”时期，中央财政收入的占比也有46%左右，为中央向落后地区的一些重大项目进行转移支付提供了资金保障。然而，从“九五”时期开始，每年地方的平均支出也都在不断增加，到“十四五”时期可以占到全国财政支出的86%，其中就出现了30%左右的缺口。地方政府承担的事务越来越多，如随着人口的不断流入，需要更多住宅、公共服务、福利，都需要政府投入资金。一方面，资金来自中央的转移支付，包括数额有限的一般转移支付，以及通过大型基建项目申请的特殊转移支付。这种特殊转移支付是特事特批的，能满足一时的需要而不能长久。另一方面，资金也可以来自地方政府掌握的资源，包括政策资源、土地资源。其中，在土地资源方面，因为工业用地存在激烈竞争，其价格是上不去的，而随着大量人员进入城市，住宅用地则呈现出刚性需求。在此基础上，住房商品化便极大地推进了商品住宅的发展。

尽管上述一系列现象加速了工业化和城市化的进程，但“量”与“质”两个方面的用地结构不平衡，还是带来了三个方面的负面影响：一是工业用地过度开发和浪费。比如，工业用地的开发相对比较充足，但总体容积率相对较低、整体利用率不高。也就是说，虽然不断加快的工业化、城市化进程奠定了我国雄厚的产业基础，对未来的经济发展也是至关重要的，也是我国进入高收入国家行列、科学技术不断发展的基础，但是也造成了一些浪费现象。

二是租金和人工成本。土地价格必然反映到租金和人工成本上，如住宅用地价格上升意味着人工成本必然上升。如果租金、人工成本上升，那么高精尖产业的发展成本必然加大，进而造成其利润空间相对变小，对高精尖产业的发展不利。

三是债务风险。我国债务风险主要表现为三个方面：一是房地产业的债务风险，即发展迅速，预收资金缺乏监管；二是地方政府的债务风险，即地方政府债务不断滚大到一定规模，需要通过各种途径慢慢化解；三是中小银行资本充足率不足的风险。

（二）人口结构存隐忧

和全国比，北京的人口结构有两个特点：一是0-20岁人口占比相对更低；二是65岁以上人口占比相对更高。这两个特点都意味着，北京的人口结构负担相对较重。

（三）技术结构有短板

技术结构短板主要表现为，一些关键材料，如高端专用芯片、存储芯片、高档数控机床、高档装备仪器、发动机、关键件精加工、制造及检测设备等，对进口的依赖率相对较高。也就是说，我国在关键技术领域的自主占比还不够高。

在科技创新方面，北京也存在着三个不足：一是原始创新不足，如技术发展方面多是国外开源技术或底层技术的二次开发，即在基础科学甚至应用科学的研究方面仍有一定差距，所以我们在“三城一区”规划中不断加强原始创新布局；二是技术市场化产业化不足，也就是技术的市场化产业化在北京的落地相对不足；三是区域创新合作不足，也就是整个区域的产业链布局的不足。

 

三、北京产业转型升级路径选择

（一）促进房地产业平稳发展

针对上述三个制度体系的影响，我们不断进行改善，比如淡化GDP考核机制，加强高质量发展、绿色发展、智能化发展等方面的考核。房地产业对我国经济发展的影响是很大的，特别是大城市，所以房地产业的平稳发展对我国产业发展是相当重要的。

要促进房地产业平稳发展，我们需要在三个方面下功夫：一是加快构建房地产发展新模式，如许多城市都在根据“一城一策”来构建房地产发展新模式，对北京而言就是要加大保障房、公租房、共有产权房的供应，促进商品房、保障房平衡发展；二是支持房地产企业合理融资需求，政府要将优质项目列入白名单，开辟绿色融资通道；三是完善商品房相关基础性制度，比如限购政策、税收制度等。

（二）推进向数字经济转型

《北京关于加快建设全球数字经济标杆城市实施方案》明确提出，到2025年，数据驱动的高质量发展模式基本建立，进入国际先进数字经济城市行列；到2030年，全面实现数字化赋能超大城市治理，数字经济增加值占地区生产总值比重持续提升，建设成为全球数字经济标杆城市。

实际上，数字经济包含两个方面：一是数字产业化，也就是数据要素本身，即以数据要素为驱动，储蓄数据要素本身就构成了一个产业；二是产业数字化，也就是以数字技术为基础，推动各行业以及城市、社会管理的效率提高、功能发展以及智能化发展。由此可见，数字经济对北京的经济、科技创新发展发挥着重要的作用。北京更进一步的智能化、绿色化发展，都要建立在数字经济的基础上。

具体来说，数字经济能帮助我们解决需求、供给以及数字政府建设三个方面的问题。一是从需求角度看，主要是消费需求、投资需求、出口需求三个方面。比如，出口需求主要是我国的制造业产品在国际上有一定的竞争力，产业链也比较齐全，特别是新能源领域。投资需求主要是服务业、基建、房地产、制造业等方面处于不断升级的过程中，出口也从劳动密集型产品慢慢转变为资本或技术密集型产品，机器设备、半导体等高技术产品的占比越来越大。消费需求主要是随着收入不断增加，人们的个性化、多样化甚至定制化需求越来越多，也就意味着这一需求的不断升级。

二是从供给角度看，主要是需求的升级对供给起到了非常重要的引领作用，要求生产端、提供服务端提供相匹配的产品、服务，也就需要在数字技术基础上搭建数字平台，不断提高企业的管理效率、决策效率以及组织体系、生产体系、流通体系的一体化程度，以适应这种现代化需求的快速变化，如多样化、小批量化、非标准化、定制化等。也就是说，从生产体系到决策体系都要是柔性、弹性的，且要求越来越高，那么就一定需要依靠数字技术进一步智能化。

三是从数字政府建设角度看，在数字技术的基础上，我们对政府干部队伍的素质越来越高。比如，要求干部队伍的能力素质越来越高，对数字技术趋势的把握程度越来越高。也就是说，我们的政府至少要能够把握整个行业具体的发展趋势，其管理水平也要越来越高，同时要能够鼓励不同技术路线的发展，坚持先立后破，也要允许失败、提倡试错精神。此外，政府还要处理好与民营企业的关系，也就是处理好与市场的关系。民营企业有国企所不具备的优势，而在创新方面也存在短板，那就是解决不了那些投资周期长、回报期也长，投资量又大的事情，像未来科学城这样的项目就只能由实力雄厚的国企来承担。民营企业是灵活的，其技术创新能力、适应市场能力都强。所以，我们一定要保持民营企业的活力，充分发挥中小民营企业解决就业、提供税收，以及激发市场活力的重要作用。

（三）优化营商环境

我们要针对性地建立国际化、便利化、法治化的营商环境，要高度重视民营企业的作用，特别是要重视企业的感受，因为企业的感受是营商环境好不好的第一评价要素。在2017年之后，我国在世界银行体系的营商环境报告中的排名迅速提高，就是因为我国高度重视这个问题。所以，2017年后，四个“一线城市”都开始重视营商环境和企业的感受，以此为标准进行改革，后来又有重庆、杭州等创新城市加入，其中一系列好经验都十分值得推广。更进一步的是，我们要重视企业的感受，就一定要搭建好企业和政府之间沟通协调的平台和机制，也就必须依靠现在的数字化技术，使之更为便利化。

（四）建设全球人才高地

北京发展数字经济，建设国际科技创新中心，离不开人才、教育、科技。在人才方面，我们必须要统筹规划、统筹发展。在建立人才高地方面，北京也进行了很多规划，比如大兴、通州、顺义都有国际人才社区。但是根据实际情况来看，国际人才社区的建设在广泛引进国际人才的同时，还存在着一些医疗、教育等方面的堵点、痛点。所以，在人才服务政策上，我们还需要进行不断的改进，要秉持没有最好、只有更好的信念，坚持不懈把改革推行下去。

责任编辑：王瑱

文章来源：http://www.71.cn/2024/0618/1231810.shtml