袁达毅：人民代表大会制度建立的历史和经验

 

袁达毅 中共北京市委党校（北京行政学院）政治学教研部原主任、教授

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2021年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上指出：“在新民主主义革命时期，我们党在根据地创建人民政权，为建立新型政治制度积累了实践经验。经过实践探索和理论思考，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人，创造性地提出实行人民代表大会制度的构想。”

1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，会议通过《中华人民共和国宪法》，标志着人民代表大会制度这一国家根本政治制度正式建立。

2024年是新中国第一部宪法诞生70周年，也是人民代表大会制度正式建立70周年。此刻，回顾人民代表大会制度从构想到正式建立的历史，对于深入学习领会习近平总书记在中央人大工作会议上的讲话精神，贯彻落实党的二十届三中全会的要求，坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度，推进人民代表大会制度理论创新和实践创新，发展全过程人民民主有重要的理论意义和现实意义。

一、人民代表大会制度构想提出的历史过程

中国共产党成立后把反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义，建立人民民主专政的国家政权作为党的中心任务。建立人民代表大会制度的构想是在我们党领导人民进行政权建设的过程中提出的。

（一）第一个阶段：建立工农民主政权

中国共产党成立初期，在以主要精力领导工人运动的同时，也派出力量发动和领导农民运动。1923年，我们党老一辈无产阶级革命家、中国农民革命运动先导者彭湃在家乡广东省海丰县发动和领导农民运动，成立了海丰县总农会。1925年5月，广东已有二十余县成立了农民协会，会员达二十多万，同月，广东省第一次农民代表大会在广州召开，成立了广东省农民协会。

1927年1月4日到2月5日，中共中央农民运动委员会书记毛泽东同志，回到当时农民运动发展最为迅猛的湖南考察农民运动。1927年2月12日，毛泽东同志回到中央农民运动委员会驻地武昌，撰写了《湖南农民运动考察报告》这篇重要的马列主义文献。

毛泽东同志在《湖南农民运动考察报告》中指出，“把几千年封建地主的特权，打得个落花流水。地主的体面威风，扫地以尽。地主权力既倒，农会便成了唯一的权力机关，真正办到了人们所谓‘一切权力归农会’”。

1925年6月，为支援上海人民五卅反帝爱国运动，广州和香港爆发了规模宏大的省港大罢工，制定了《省港罢工工人代表大会组织法》《省港罢工工人代表大会会议规则》《省港罢工委员会组织法》等法规文件。

1926年10月至1927年3月，为了配合北伐军进军，上海工人举行了三次武装起义，召开了上海市民代表会议并建立了临时市民政府，这是我们党在革命斗争中创建的最早的政权形式。

（二）第二个阶段：建立工农兵民主政权

“四一二”反革命政变和“七一五”反革命政变使中国共产党充分认识到武装斗争的重要性。1927年8月，周恩来、贺龙、叶挺、朱德、刘伯承等领导国民革命军两万余人，在江西南昌起义，打响了武装反抗国民党反动派的第一枪。

1927年8月7日，中共中央在武汉召开紧急会议（即八七会议），在这次会议上，毛泽东同志提出了“枪杆子里面出政权”的思想。

1.建立广州苏维埃政府。八七会议后，中国共产党人按照会议确定的方针，在黑暗中高举起革命的旗帜，先后领导了秋收起义、黄麻起义等一系列武装起义。1927年12月，广州起义爆发，这是我党领导的历史上又一次重大的武装起义。经过18小时激战，起义部队胜利占领了广州城区，并宣布成立了苏维埃政府，颁布了一系列政纲和法令。

1927年9月，在湖南浏阳市文家市镇，毛泽东同志提出：到敌人统治力量薄弱的农村去，开展武装斗争，建立革命根据地。从此，中国革命“农村包围城市”的路线开启，武装夺取政权的星星之火，开始呈燎原之势。

2.提出建立工农兵代表会议和工农兵代表会议政府的主张。1928年，党的六大提出，要建立工农兵代表会议政府。

3.召开全国苏维埃区域代表大会。1930年5月，中共中央在上海召开全国苏维埃区域代表大会，大会通过了《全国苏维埃区域代表大会宣言》。

4.召开苏维埃全国代表大会，成立中华苏维埃共和国。1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会在江西瑞金召开。大会通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》《中华苏维埃共和国劳动法》《中华苏维埃共和国关于经济政策的决定》等文件，发表了《中华苏维埃共和国临时政府对外宣言》和《中华苏维埃第一次全国代表大会告全中国工人与劳动民众》。

《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定，“中国苏维埃政权所建设的是工人和农民的民主专政的国家。苏维埃全政权是属于工人，农民，红军兵士及一切劳苦民众的”，“中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵会议（苏维埃）的大会，在大会闭会的期间，全国苏维埃临时中央执行委员会为最高政权机关，中央执行委员会下组织人民委员会处理日常政务，发布一切法令和决议案”。

 

（三）第三个阶段：建立抗日民主政权

1937年9月，根据国共协议，中国共产党将中华苏维埃共和国中央政府西北办事处正式改为陕甘宁边区政府。

1939年1月，我们党召开了陕甘宁边区第一届一次参议员大会，建立了陕甘宁边区参议会，作为边区代议机关。这是在民族矛盾上升为主要矛盾和国共两党交流背景下，为了建立广泛的抗日民族统一战线而改变的边区政权性质和政权组织形式。

（四）第四个阶段：人民代表大会制度构想提出

1940年1月，毛泽东同志在《新民主主义论》中首次提出将人民代表大会制度作为新民主主义国家政权的组织形式。

1945年4月，毛泽东同志在《论联合政府》中进一步对人民代表大会制度构想进行了论述，丰富了人民代表大会制度的内容。

人民代表大会概念和人民代表大会制度构想不是凭空产生的，是中国共产党在领导政权建设的政治实践中产生的，是以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人，在马克思主义理论指导下借鉴俄国和苏联的经验，从中国实际出发，在总结中国共产党领导政权建设历史经验的基础上提出来的。

二、人民代表大会制度构想的主要内容

（一）《新民主主义论》中关于人民代表大会制度的构想

1940年1月，毛泽东同志在《新民主主义论》中对新民主主义政治进行全面系统的论述。在论述国体和政体问题时毛泽东同志指出，“国体——各革命阶级联合专政。政体——民主集中制”。毛泽东同志还指出：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于表现民意和指挥革命斗争，适合于新民主主义的精神。这种制度即是民主集中制。”

以上论述包括六层含义：一是人民代表大会制度是政体，是新民主主义国家的政权组织形式；二是人民代表大会制度，是各革命阶级联合专政的政权组织形式；三是人民代表大会制度是根据民主集中制的原则组织和运行的；四是人民代表大会制度实行真正普遍平等的选举制；五是政府由各级人民代表大会选举产生；六是人民代表大会制度适合于各革命阶级在国家中的地位。

（二）《论联合政府》对人民代表大会制度构想的丰富和完善

毛泽东同志在《论联合政府》中指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”

这段论述包含五层含义：一是重申新民主主义政权采取民主集中制，人民代表大会是实现民主集中制的制度安排；二是各级人民代表大会除了选举政府以外还决定大政方针，明确提出了人民代表大会制度的决定权；三是丰富了民主集中制的科学内涵，民主集中制是民主的，又是集中的，是在民主基础上的集中，又是在集中指导下的民主；四是阐明了民主集中制的国家治理价值，把广泛的民主和集中处理国事有机结合起来；五是指出了各级人民代表大会与各级人民政府的关系是委托和被委托的关系。

三、人民代表大会制度从构想到正式建立的历史

（一）议会

议会是抗日战争初期建立起来的政权组织形式，它由苏维埃发展而来，但又不同于苏维埃。1937年5月颁布的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》规定，“边区各级民意机关，一律称议会”。

议会与苏维埃的区别最根本的是民主的性质不同。苏维埃实行的是工农民主，议会是一般民主。什么是一般民主？就是除了工农小资产阶级以外，地主、富农、资本家也有选举权和被选举权。所以，在抗日战争时期，议会与苏维埃相比，民主的范围扩大了。这是中国共产党为了建立抗日民族统一战线而自觉采用的政权组织形式。

（二）参议会

参议会是中国共产党领导的抗日民主政权的组织形式，它由陕甘宁边区议会发展而来，仍然实行一般民主。三三制，是抗日战争时期中国共产党在陕甘宁边区和各敌后抗日根据地建立抗日民族统一战线政权时采取的政策，即政权机关（包括参议会和政府）的人员构成中，共产党员、党外进步人士、中间派人士大体各占三分之一，由人民选举产生，实行民主集中制原则。

（三）各界代表会

各界代表会是解放战争时期新解放城市实行军事管制初期，在各界人民代表会议召开以前，军管会和临时政府传达政策，联系群众的协议机关。

1948年11月，中共中央发布的《关于军事管制问题的指示》规定，军事管制期间军管会和临时市政府必须完成的任务之一，就是“建立临时的各界代表会”。

 

（四）各界人民代表会议

中华人民共和国成立时就确立了国家的政权制度是人民代表大会制度，但由于新中国成立之初实行普选的条件还不具备，采取了各界人民代表会议这种过渡形式。各界人民代表会议与人民代表大会的区别主要是两点，一是出席会议的代表是由各界人民协商产生的，其中一部分是由人民政府邀请的。二是各界人民代表会议是人民民主统一战线的组织形式，是人民政府联系群众和传达政策的协议机关和咨询机构，还不是政权机关，只有在它代行了人民代表大会职权时才成为过渡性的权力机关。这是它与人民代表大会性质上的不同。根据新中国成立之初的实际情况，各界人民代表会议是当时实现人民民主专政的一种最合时宜的组织形式，是民主建政的主要形式。从1950年到1952年，在全国范围内形成了一个民主建政的高潮，其主要内容就是召开各界人民代表会议。

（五）中国人民政治协商会议

1949年9月，在中国人民争取民族独立和人民解放运动取得历史性伟大胜利之际，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，开启了中国共产党领导各党派团体和各族各界人士协商建国、共创伟业的新纪元，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立。

1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。这部起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》建立了人民代表大会制度。在新中国成立之初，考虑到人民解放战争还没有结束，各种基本的政治社会改革工作还没有在全国范围内进行，经济也需要一个恢复时期，人民代表大会制度还没有立即实行的条件，因此，《中国人民政治协商会议共同纲领》又规定，在全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，地方则由各界人民代表会议逐步代行人民代表大会的职权。

而这种“代行”或“过渡”一直持续到1954年9月第一届全国人民代表大会的召开。所以，我国真正建立并实行人民代表大会制度是在1954年。

（六）地方各级人民代表大会

地方各级人民代表大会指省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立的人民代表大会，是由民主选举产生、对人民负责、受人民监督的本行政区域的国家权力机关。每届任期五年，具体的任期是从每届本级人民代表大会举行第一次会议开始，到下一届本级人民代表大会举行第一次会议为止。

地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关，它的一项重要职责就是把人民的意志变为国家的意志，把党的主张变为国家的主张。

1953年1月，中央人民政府委员会第20次会议决定，1953年召开由人民普选产生的乡、县、省（市）各级人民代表大会。随即成立了以毛泽东同志为主席的宪法起草委员会，朱德、宋庆龄、李济深等为宪法起草委员会委员，起草宪法。成立以周恩来为主席的选举法起草委员会，安子文、李维汉等为选举法起草委员会委员，起草选举法。

1953年3月，中央人民政府颁布了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，选举法贯彻落实普遍、平等、直接和间接相结合的选举原则。

（七）全国人民代表大会

1954年9月，第一届全国人民代表大会在北京开幕，这是人民民主发展的一个重要里程碑。这次会议通过了中华人民共和国的第一部宪法《中华人民共和国宪法》，即“五四宪法”。

“五四宪法”以国家根本大法的形式，明确规定，“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。这就把人民代表大会制度确立为我国的根本政治制度。实行人民代表大会制度，体现了我国国体的社会主义性质，是人民行使国家权力的根本途径和最高实现形式，决定着国家其他各种具体制度和社会生活的各个方面。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为人民行使国家权力的机关，由人民通过普遍、平等的民主选举产生。各级人大及其常委会集体行使立法、监督、人事任免、重大事项决定等职权，集体决定问题，集中人民的共同意志，代表人民的根本利益。在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对人大负责、受人大监督。

1954年，第一届全国人民代表大会还通过了《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国国务院组织法》等一系列法律。这些法律的通过是人民代表大会制度正式建立不可或缺的要求和内容。

 

四、人民代表大会制度从构想到正式建立的经验

（一）坚持理论联系实际

在领导中国革命过程中，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人始终坚持运用马克思主义的立场、观点与方法，坚持一切从实际出发，注重调查研究中国的国情和总结中国革命的经验教训，强调实事求是的思想路线，把理论的中心和实践的重点放到了中国革命的方向道路之上。

1938年10月，毛泽东同志在党的六届六中全会的报告中指出，“马克思、恩格斯、列宁、斯大林的理论，是放之四海而皆准的理论，不应把他们的理论当作教条看待。而应当看作行动的指南。不应当只学习马克思列宁主义的词句，而应当把它当作革命的科学来学习。不但应当了解马克思、恩格斯、列宁、斯大林他们研究广泛的真实生活和革命经验所得出的关于一般规律性的结论，而且应当学习他们观察问题和解决问题的立场和方法”，“马克思主义必须和我国的具体特点相结合并通过一定的民族形式才能实现。马克思列宁主义的伟大力量，就在于它是和各个国家具体的革命实践相联系的”，“离开中国特点来谈马克思主义，只是抽象的空洞的马克思主义”。

1941年12月，《中共中央关于延安干部学校的决定》要求，延安和各抗日根据地的干部学校，必须强调学习马列主义的理论的目的是使学生能够正确地应用这种理论去解决中国革命的实际问题。

当前，我们要以习近平总书记在中央人大工作会议上发表的重要讲话精神为指导，不断推进人民代表大会制度理论和实践创新，把人民代表大会制度优势转化为治理效能进行深入学习和思考，充分发挥人民代表大会制度在中国式现代化建设中的作用。

（二）坚持以人民为中心

习近平总书记在中央人大工作会议上的重要讲话中指出：“中国共产党一经诞生，就把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴确立为自己的初心和使命，为实现人民当家作主进行了不懈探索和奋斗。”

人民代表大会制度从构想到正式建立的过程，是中国共产党人“不忘初心、牢记使命”，以人民为中心进行政权建设，为实现中华民族伟大复兴而进行政权建设的探索和奋斗过程。

从议会到全国人民代表大会，中国共产党在领导政权建设过程中，始终坚持以人民为中心，突出政权建设的人民性。

1941年11月，毛泽东同志在陕甘宁边区参议会的演说中指出：“共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图。它应该受人民的监督，而决不应该违背人民的意旨。它的党员应该站在民众之中，而决不应该站在民众之上。”

1945年4月，毛泽东同志在《论联合政府》中指出：“我们共产党人区别于其他任何政党的又一个显著的标志，就是和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性；这些就是我们的出发点。”

1948年9月，中共中央在西柏坡召开了政治局扩大会议，又称“九月会议”。毛泽东同志在会议上指出：“我们是人民民主专政，各级政府都要加上‘人民’二字，各种政权机关都要加上‘人民’二字，如法院叫人民法院，军队叫人民解放军，以示和蒋介石政权不同。我们有广大的统一战线，我们政权的任务是打倒帝国主义、封建主义和官僚资本主义，要打倒它们，就要打倒它们的国家，建立人民民主专政的国家。”

1957年2月，毛泽东同志在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中指出：“人民这个概念在不同的国家和各个国家的不同的历史时期，有着不同的内容。拿我国的情况来说，在抗日战争时期，一切抗日的阶级、阶层和社会集团都属于人民的范围，日本帝国主义、汉奸、亲日派都是人民的敌人。在解放战争时期，美帝国主义和它的走狗即官僚资产阶级、地主阶级以及代表这些阶级的国民党反动派，都是人民的敌人；一切反对这些敌人的阶级、阶层和社会集团，都属于人民的范围。在现阶段，在建设社会主义的时期，一切赞成、拥护和参加社会主义建设事业的阶级、阶层和社会集团，都属于人民的范围；一切反抗社会主义革命和敌视、破坏社会主义建设的社会势力和社会集团，都是人民的敌人。”

毛泽东同志这段重要论述是在我们党的革命经验的基础上总结出来的，充分反映了人民代表大会制度从构想到正式建立的过程中，“人民”范畴的发展和变化情况。

人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体，发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求，坚持以人民为中心，围绕人民日益增长的美好生活需要，推进人民代表大会制度建设，是贯彻落实党的二十届三中全会决定的要求。

（三）坚持从实际出发

坚持以马克思主义为指导，不是从马克思主义的本本出发，而是要坚持从实际出发，不断创新政权组织形式，这是人民代表大会制度从构想到正式建立过程中的一条基本经验。

人民代表大会制度从构想到正式建立，中国共产党人既没有完全采取巴黎公社的政权组织形式，也没有照搬俄国和苏联的政权组织形式，更没有不顾历史条件仓促实行人民代表大会制度，而是根据巴黎公社的精神实质，参考巴黎公社的经验，参照俄国和苏联的经验，在总结自身经验的基础上，在不同的历史阶段创建了符合当时实际的政权组织形式。

1948年9月，毛泽东同志在中共中央政治局会议上指出：“关于建立民主集中制的各级人民代表会议制度问题，我们政权的制度是采取议会制呢，还是采取民主集中制？过去我们叫苏维埃代表大会制度，苏维埃就是代表会议，我们又叫‘苏维埃’，又叫‘代表大会’，‘苏维埃代表大会’就成了‘代表大会代表大会’。这是死搬外国名词。现在我们就用‘人民代表会议’这一名词。我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制。”

毛泽东同志从名称、性质和活动原则等方面对政权组织形式的论述，是从实际出发，对创新政权组织形式的经验总结。这一经验总结给我们的启示是，新时代加强人民代表大会制度建设和人大工作，必须坚持从实际出发，继续推动人民代表大会的理论创新、制度创新和工作创新。

 

（四）坚持实事求是

人民代表大会制度从构想到正式建立的过程中，中国共产党始终坚持实事求是，从实际出发，着眼于实际的民主。

第一，在权利分配上充分考虑和满足各革命阶级、阶层和方方面面的参政要求和他们在政权中的地位，团结一切可以团结的力量，壮大革命队伍。

第二，由各边区、各解放区和各地从实际出发，制定和实施切实可行的民主制度，把政权建设、党的群众路线、民主集中制和人民利益有机结合起来。

第三，充分考虑民主程序可行性。坚持采用便于人民群众行使权利的民主程序，开辟便于人民群众行走的民主之路，使人民群众获得当家作主的真实体验，切实感受到政权建设与自身利益的一致性。   

1953年2月11日，中央人民政府委员会第二十二次会议通过我国第一部选举法。邓小平同志在对选举法草案作说明时指出，在选举法草案中“贯穿着一个总的精神，就是根据我国当前的具体情况，规定一个真正民主的选举制度”。

（五）坚持革命法制建设

新民主主义革命时期，中国共产党非常重视革命法制建设，在政权建设方面，先后制定和实施了大量的法律法规，用革命法制规范和推进政权建设。

（六）坚持政策指导和经验指导相结合

人民代表大会制度从构想到正式建立的过程中，我们党始终坚持政策指导和经验指导相结合，充分发挥政策和经验在政权建设中的指导作用。

（七）坚持党的中心工作与政权建设相结合

人民代表大会从构想到正式建立过程中，中国共产党始终坚持把政权建设与党的中心工作有机结合起来，通过政权建设领导和推动全局工作。

抗日战争全面爆发后，民族矛盾上升为国内主要矛盾，党的中心任务是团结一切爱国民主力量，建立抗日民族统一战线，反抗日本帝国主义侵略，实现民族独立和人民解放。围绕这一中心任务，我们党及时将根据地政权形式由苏维埃制改为议会制，把政权建设和抗日民族统一战线建设有机结合起来。

解放战争时期，党的中心任务是“打倒蒋介石，解放全中国”，即推翻以蒋介石为代表的国民党反动派的统治，建立人民民主政权，实现人民统治。通过召开各界代表会和各界人民代表会议，密切党和临时政府同各界群众的联系，把人民群众组织起来，开展土地改革、发展产生和支援前线等工作，推进解放战争进程，夺取解放战争全面胜利。

当前，我们在进行人民代表大会制度建设的过程中，也要把人民代表大会制度建设、发展全过程人民民主，与党的中心工作和维护巩固、发展人民利益有机结合起来。

 

（八）坚持党的统一领导与充分发挥各地积极性和创造性相结合

人民代表大会制度从构想到正式建立的过程中，我们坚持党的统一领导与充分发挥地方（根据地、边区、解放区和省级单位）的积极性和创造性相结合。党的统一领导主要体现在思想领导、政治领导和组织领导上。

比如，抗日战争时期，为了适应国共合作需要，团结一切可以团结的力量抗日，我们党决定将“革命根据地”（苏区）改为“边区”，在将“苏维埃”改为“议会”后，又将“议会”改为“参议会”，各地根据自身的实际情况，制定和实施施政纲领，参议会或参议员选举条例，选举委员会组织规程等，充分发挥各地在政权建设中的积极性和创造性。

实践证明，人民代表大会制度是符合我国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度，是我们党领导人民在人类政治制度史上的伟大创造，是在我国政治发展史乃至世界政治发展史上具有重大意义的全新政治制度。

坚持和完善人民代表大会制度，是全党全社会的共同责任。全党全国各族人民要坚定中国特色社会主义制度自信，不断坚持和完善人民代表大会制度，不断巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面，为人类政治文明进步作出充满中国智慧的贡献。

责任编辑：李天翼

文章来源：http://www.71.cn/2024/1203/1250048.shtml