驻藏大臣制度：清代治理西藏的重要支柱

在拉萨八廓街大昭寺北侧，一座看似普通的藏式建筑门前屹立着两只石狮，这里曾是清王朝管理西藏地方的神经中枢，也是中央政府对西藏行使主权的历史见证，这就是清政府驻藏大臣衙门旧址，也被称为“冲赛康”。驻藏大臣制度是清代治理西藏的最重要创新举措之一。清朝驻藏大臣设正副各一员，正职称驻藏办事大臣，副职称驻藏帮办大臣，任期3年。从雍正五年（1727年）设置，至宣统三年（1911年）改任西藏办事长官，历184年，驻藏大臣共计130余位。这一制度开启了中央派遣官员常驻西藏直接管理西藏事务的先例，成为清代治理西藏的重要支柱。

为巩固西南边疆而设立

驻藏大臣制度的设立源于清王朝巩固西南边疆、维护国家统一的战略需要，经历了从临时性到规范化、制度化的过程。康熙四十四年（1705年），甘丹颇章政权第巴（官名，负责西藏地方政务）桑结嘉措与和硕特部首领、固始汗后裔拉藏汗为争夺西藏地方最高权力展开争斗，拉藏汗杀桑结嘉措。次年，拉藏汗奏请废黜由桑结嘉措拥立的六世达赖喇嘛仓央嘉措。康熙皇帝担心准噶尔部趁机出兵迎请仓央嘉措，于当年十月命护军统领席柱、学士舒兰作为钦差大臣去西藏，册封拉藏汗为“翊法恭顺汗”，并将仓央嘉措押解京城。这是清朝首次派钦差大臣赴藏办事。康熙四十八年（1709年），康熙皇帝派钦差大臣赫寿赴拉萨，协助拉藏汗处理西藏事务。赫寿于1709年进藏，1711年返回，驻藏一年多。

康熙五十六年（1717年），准噶尔部首领策妄阿拉布坦派兵从新疆进入西藏，突袭拉萨，杀拉藏汗。康熙五十九年（1720年），清廷任命皇十四子允禵为抚远大将军率军进击准噶尔。在驱逐准噶尔军队并护送七世达赖喇嘛格桑嘉措入藏后，清廷在西藏废除了和硕特部汗王及第巴制度，任命四名藏族贵族为噶伦，联合掌政。雍正元年（1723年），青海和硕特蒙古罗卜藏丹津发动反清叛乱，清朝在出兵讨伐的同时，下令昌都总兵官周瑛领兵入藏，防止其败入西藏。雍正三年（1725年）十一月，皇帝谕令鄂齐、班第、扎萨克大喇嘛进藏。雍正四年（1726年）六月，鄂齐等抵达拉萨后，了解到四噶伦不睦情况，及时上报雍正。雍正五年（1727年）正月，皇帝采纳宗室鄂齐的建议，派钦差大臣僧格、马喇入藏，要求驻藏大臣“与达赖喇嘛、康济鼐、阿尔布巴等和衷办事”，即参与西藏日常事务管理，同时留川陕兵丁1000名驻藏。然而，就在僧格等人尚未抵达时，六月十八日，西藏便发生了阿尔布巴等噶伦杀首席噶伦康济鼐事件。清廷从川滇青分三路派兵入藏，平定叛乱，并自僧格、马喇之后定期派员入藏，遂成定制。

由此可见，清政府是在西藏政局动荡的情况下派遣官员长期驻藏处理政务的，驻藏大臣也由此逐渐成为清朝中央政府治藏政策的具体实施者。

从“监管藏事”到“总揽藏事”

驻藏大臣的地位随着清朝对西藏地方管理的加强和完善而日益提升。从雍正五年（1727年）到乾隆十五年（1750年）期间，是驻藏大臣监督藏政时期。这一时期的驻藏大臣办理的是需报中央批准的重大事件，西藏地方事务则是在驻藏大臣监督之下，由西藏地方政府处理。乾隆十六年（1751年），清朝颁行《藏内善后章程十三条》，宣布取消西藏封授郡王制度。因此，1751年至1792年期间，是驻藏大臣与达赖喇嘛共同治理藏政时期。从乾隆五十八年（1793年）到清末的118年时间，是驻藏大臣总揽藏政时期。在乾隆五十八年（1793年）《钦定藏内善后章程二十九条》颁布后，西藏地方事务则由驻藏大臣统管。

驻藏大臣的职权范围极其广泛，包括行政、军事、外交等几乎所有重要事务。《钦定藏内善后章程二十九条》是清政府出台的管理西藏地方的重要法规和制度遵循，包括镇抚、职掌、番目、番营、马政、贸易、钱法、租赋、差役、边防等纲目。该章程对驻藏大臣的职权作出了明确规定：政治上驻藏大臣地位与达赖、班禅平等；宗教上规定达赖、班禅及以下高僧活佛的转世实行金瓶掣签，由“驻藏大臣亲往监同抽掣”；人事上噶伦及以下地方官员由“驻藏大臣会同达赖拣选”；外交上集权于中央，由驻藏大臣负责处理；军事上规定每年由驻藏大臣“巡视边界，操阅番兵”，奖优罚劣；财政上驻藏大臣稽查达赖喇嘛、班禅额尔德尼商上收支，监督铸造钱币；等等。自此，驻藏大臣总揽了西藏地方人事、财政、军事、司法、宗教和外交等一切管理大权。

使清朝中央政府对西藏的管辖空前强化

驻藏大臣制度强化了中央政府对西藏地方的管辖。对上，驻藏大臣直接受皇帝指挥，秉承中央政府政令办事，其奏章直陈，不隶属中央部院。对下，驻藏大臣主持一切政要，包括达赖、班禅在内的西藏地方各级重要官员都要遵其指示。达赖、班禅及全藏一切陈禀及西藏地方一切应办事宜，皆须经驻藏大臣转奏皇帝裁决，不得直禀朝廷，更无权私自决定。最为重要的是，驻藏大臣代表清政府监督达赖、班禅及其他大活佛转世的抽签，并主持坐床典礼。这些职权使驻藏大臣成为清代西藏政治结构中最高权力的代表。这种安排充分体现并强化了清朝中央政府对西藏的主权统辖。

驻藏大臣在抵御外侮与维护主权上发挥了重要作用。据不完全统计，对于西藏地方遭受外敌入侵的状况，清朝前期仅大的用兵就达5次之多。在这些正义的反侵略战争中，绝大多数驻藏大臣与藏族人民同命运、共患难。如乾隆末年，廓尔喀入侵后藏，驻藏大臣成德、额尔登保、鄂辉、和琳协助福康安率领的大军，经过一年多的征战，打败了侵略者。光绪年间，在隆吐山抗英斗争中，驻藏大臣文硕主张抗英，同腐败的朝廷进行了坚决的斗争，虽然最终丢官被革职处分，但他主张正义，坚定支持藏族人民的抗英斗争，受到了西藏人民的信任和爱戴。

驻藏大臣在促进西藏经济社会发展方面作出了积极贡献。驻藏大臣肩负着发展经济、赈恤灾黎、爱抚庶民的职责。许多驻藏大臣体恤民生、政绩卓著。松筠在担任驻藏大臣期间，全面执行《钦定藏内善后章程二十九条》，并亲自巡边抚恤藏民，改革措施促进了当地经济发展、改善了人民生活，同时加强了西藏的边防建设。他还将治边经验著述为《西招图略》等著作，为后世管理西藏提供了重要参考。驻藏大臣和琳于1794年在拉萨大昭寺前所立的“劝人恤出痘碑”，旨在纪念清朝中央政府在西藏推广种痘方法、防治天花，成为清朝中央政府关心关爱西藏地方的明证。晚清期间张荫棠革新藏政，令当时社会面貌为之一新，更为西藏近代社会的发展奠定了基础，被西藏人民以“张大人花”的形式永远缅怀和纪念。

驻藏大臣制度彰显了清政府对西藏地方行政体制的重大创新，使清朝对西藏的管辖达到了前所未有的治理高度。这一制度对于巩固国防、维护国家统一和民族团结，促进西藏地区经济社会发展，产生了重要历史作用。尽管驻藏大臣素质参差不齐，但总体来看，绝大多数驻藏大臣在维护国家统一、巩固边疆，以及促进西藏稳定发展和人民安居乐业等方面发挥了积极作用。驻藏大臣制度作为清代治藏的重要举措，不仅是中国古代边疆治理制度的重要创新，更是今天理解西藏历史地位、维护国家统一与领土完整不可或缺的历史依据。

（作者系中国藏学研究中心研究员）

责任编辑：王梓辰

文章来源：http://www.71.cn/2025/1113/1272336.shtml