韩文科：面向“十五五”，积极稳妥推进碳达峰碳中和

 

韩文科 国家发展和改革委员会能源研究所高级顾问

点此查看完整报告

点此查看高端论述

点此浏览课件

编者按：实现碳达峰碳中和是党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策，也是推动高质量发展的内在要求。本文系统阐述我国碳达峰碳中和“1+N”政策体系及“十五五”推进路径。截至2024年，我国可再生能源发电装机占比达56.4%，单位GDP能耗持续下降，能源绿色低碳转型成效显著。“十五五”时期将重点推进终端用能电气化、构建以风光为主的新型电力系统，实施碳排放双控制度，加快能源体制机制改革。作为全球最大发展中国家，我国正以能源革命推动绿色低碳发展，为全球气候治理贡献中国方案。

一、深刻认识积极稳妥推进碳达峰碳中和的重大战略意义

（一）我国已形成碳达峰碳中和“1+N”政策体系

2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上指出：“应对气候变化《巴黎协定》代表了全球绿色低碳转型的大方向，是保护地球家园需要采取的最低限度行动，各国必须迈出决定性步伐。中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”这是党中央统筹国内国际两个大局、经过深思熟虑作出的重大战略决策，也就是“双碳”承诺。2021年4月22日，习近平主席在北京以视频方式出席领导人气候峰会并指出，“中国承诺实现从碳达峰到碳中和的时间，远远短于发达国家所用时间，需要中方付出艰苦努力。”同时进一步强调，“中国将严控煤电项目，‘十四五’时期严控煤炭消费增长、‘十五五’时期逐步减少。”

随后，党中央出台了一系列政策措施，构建了碳达峰碳中和“1+N”政策体系。这里面，“1”由《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》）和《2030年前碳达峰行动方案》两个文件共同构成。其中，《意见》是碳达峰碳中和的系统谋划和总体部署，覆盖了碳达峰、碳中和两个阶段，是管总管长远的顶层设计，在碳达峰碳中和“1+N”政策体系中发挥统领作用；《2030年前碳达峰行动方案》是碳达峰阶段的总体部署，在目标、原则、方向等方面与《意见》保持有机衔接，同时更加聚焦2030年前实现碳达峰的目标，相关指标和任务也更加细化、实化、具体化。所以，“1”可以说是设计图、路线图、施工图。另外，“N”是重点领域、重点行业实施方案及相关支撑保障方案，具体来说，包括能源、工业、建筑等重点领域、重点行业实施方案，以及科技支撑、财政支持、统计核算、生态碳汇等支撑保障方案，31个省份制定的实施方案。

《意见》提出了五个主要目标，主要涵盖了构建绿色低碳循环发展经济体系、提升能源利用效率、提高非化石能源消费比重、降低二氧化碳排放水平、提升生态系统碳汇能力五个方面。同时提出了十个方面31项重点任务，包括推进经济社会发展全面绿色转型、深度调整产业结构、加快构建清洁低碳安全高效能源体系、加快推进低碳交通运输体系建设、提升城乡建设绿色低碳发展质量、加强绿色低碳重大科技攻关和推广应用、持续巩固提升碳汇能力、提高对外开放绿色低碳发展水平、健全法律法规标准和统计监测体系和完善政策机制。可见，我们把碳达峰碳中和已经融入经济社会发展的方方面面。

《意见》提出了2025年、2030年、2060年“三步走”目标。其中，到2030年，经济社会发展全面绿色转型取得显著成效，重点耗能行业能源利用效率达到国际先进水平。单位国内生产总值能耗大幅下降；单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65％以上；非化石能源消费比重达到25％左右，风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上；森林覆盖率达到25％左右，森林蓄积量达到190亿立方米，二氧化碳排放量达到峰值并实现稳中有降。到2060年，绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立，能源利用效率达到国际先进水平，非化石能源消费比重达到80％以上，碳中和目标顺利实现，生态文明建设取得丰硕成果，开创人与自然和谐共生新境界。

关于绿色低碳循环发展的经济体系，我国在2021年出台的《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出，全方位全过程推行绿色规划、绿色设计、绿色投资、绿色建设、绿色生产、绿色流通、绿色生活、绿色消费，使发展建立在高效利用资源、严格保护生态环境、有效控制温室气体排放的基础上。这里提到的八个“绿色”，贯穿了从经济发展到民生保障的方方面面，体现了经济社会发展的全面绿色转型。《指导意见》进一步提出了2035年目标，即：绿色发展内生动力显著增强，绿色产业规模迈上新台阶，重点行业、重点产品能源资源利用效率达到国际先进水平，广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。同时还提出了六个方面的重要任务，包括健全绿色低碳循环发展的生产体系、健全绿色低碳循环发展的流通体系、健全绿色低碳循环发展的消费体系、加快基础设施绿色升级、构建市场导向的绿色技术创新体系和完善法律法规政策体系。

（二）“双碳”背景下我国能源政策的主要着力点

第一，积极发展非化石能源。实施可再生能源替代行动，大力发展风能、太阳能、生物质能、海洋能、地热能等，不断提高非化石能源消费比重。一方面，以可再生能源替代增量能源需求。比如在电力系统中，用太阳能、风能满足新增电力需求。另一方面，以可再生能源替代存量能源供给。当前我国火电发电量占比超过60%，需要进一步加大太阳能、风能的发电量，持续降低火电在电力供给结构中的占比，推动存量替代。此外，还鼓励用可再生能源替代煤炭、石油、天然气等传统能源。坚持集中式与分布式并举，优先推动风能、太阳能就地就近开发利用。因地制宜开发水能。积极安全有序发展核电。合理利用生物质能。加快推进抽水蓄能和新型储能规模化应用。统筹推进氢能“制储输用”全链条发展。构建以新能源为主体的新型电力系统，提高电网对高比例可再生能源的消纳和调控能力。

第二，严格控制化石能源消费。加快煤炭减量步伐，“十四五”时期严控煤炭消费增长，“十五五”时期逐步减少。石油消费“十五五”时期进入峰值平台期。统筹煤电发展和保供调峰，严控煤电装机规模，加快现役煤电机组节能升级和灵活性改造。逐步减少直至禁止煤炭散烧。加快推进页岩气、煤层气、致密油气等非常规油气资源规模化开发。强化风险管控，确保能源安全稳定供应和平稳过渡。

第三，深化能源体制机制改革。全面推进电力市场化改革，加快培育发展配售电环节独立市场主体，完善中长期市场、现货市场和辅助服务市场衔接机制，扩大市场化交易规模。推进电网体制改革，明确以消纳可再生能源为主的增量配电网、微电网和分布式电源的市场主体地位。加快形成以储能和调峰能力为基础支撑的新增电力装机发展机制。完善电力等能源品种价格市场化形成机制。从有利于节能的角度深化电价改革，理顺输配电价结构，全面放开竞争性环节电价。推进煤炭、油气等市场化改革，加快完善能源统一市场。

此外，要还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，充分释放能源发展活力，为“十五五”时期能源转型和产业绿色低碳转型发展提供新动力。2014年6月13日，习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上指出，“坚定不移推进改革，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制”。随着改革的深入推进，电力市场化改革加速推进，电力交易的品种和平台日趋丰富。同时，对具有自然垄断性质的能源环节实行价格核准，主动放开竞争性领域和竞争性环节的价格。

 

二、“十四五”时期碳达峰碳中和工作的主要进展和成效

（一）全球应对气候变化和能源转型的新形势新挑战

总的来讲，我们所面对的形势是：一方面，全球气候变化日益严峻，气候变暖趋势加速，极端天气事件频发，影响不断加剧，而且能源活动产生的二氧化碳排放呈明显反弹态势，排放量持续攀升；另一方面，全球能源转型已成不可逆转的大势所趋，成效显著，前景可期，但当前全球能源转型合力不足，国际社会需凝聚共识，更需强化行动、彰显担当。

全球气候变化成为当今世界面临的最重大挑战之一。2025年1月，世界气象组织证实，2024年是有记录以来最热的一年，全球气温比工业化前水平高出1.55℃，而且升温速度还将加快。世界气象组织预计，2024年至2028年，每年全球平均近地表温度将比1850年至1900年基线高出1.1℃至1.9℃。在这一背景下，世界各国必须关注能源系统的安全性和韧性问题。随着各种突发事件对化石能源产业链、供应链冲击的增多，提高储备能力，增强能源系统韧性，也成为保障国家能源安全，确保经济社会正常运行的重中之重。

（二）我国碳达峰碳中和工作取得显著成效

近年来，碳达峰碳中和“1+N”政策体系构建完成，各领域重点工作有序推进，我国碳达峰碳中和工作取得显著成效。

    2014-2023年，我国GDP增长了78.5%，化石能源消耗仅增长了37.2%。如图，我国单位GDP能耗和单位GDP化石燃料能耗均持续下降，说明能源结构不断优化。

从可再生能源发展来看，2024年全国可再生能源发电新增装机3.73亿千瓦，占电力新增装机的86%。可再生能源总装机达到18.9亿千瓦，占全部发电装机的56.4%。而与此同时，煤电的装机占比已经降到40%以下，这是一个巨大的转变。

如图，2011-2024年非化石能源装机和可再生能源装机占比持续攀升，到2024年分别占到58.2%和56.4%。这是我们瞄准2060年长远目标，一张蓝图绘到底，推进能源转型应对气候变化，取得的突出成绩。

具体到太阳能和风能。如图，2011-2024年风能和太阳能发电累计装机容量占比不断提升。特别是，近年来海上风电装机快速增长，风电发电量占比越来越大，太阳能发电装机容量也在加速增长。

如图，从发电量看，2011年可再生能源发电量在全部发电量中占比相对较低，但到2024年就已经超过全国发电量的1/3，达到35%。同时，太阳能和风能占比持续提升，达到19%。

如图，从2016年到2023年，我国风光发电的利用率持续下降。这主要是因为我国加大了可再生能源的消纳力度。一是通过长距离输电通道优先输送可再生能源；二是提升就地消纳水平；三是引导东南沿海地区高耗能产业向可再生能源富集的西部、北部地区有序转移，提升当地消纳能力。因此，近年来我国弃风弃光率总体保持较低水平。

能源绿色低碳转型极大地推动了能源技术革命。比如，第四代核电技术在全球首次实现商业运行。2023年12月6日，国家重大科技专项标志性成果、全球首座第四代核电站——山东荣成石岛湾高温气冷堆核电站示范工程正式投入商业运行，标志着中国在第四代核电技术研发和应用领域达到世界领先水平。要知道，高温气冷堆是国际公认的第四代先进核电技术，最突出的优势是具有固有安全性。此外，新型输电技术不断取得突破。在柔性直流输电技术方面，建成投运了河北张北柔性直流电网工程、江苏如东海上风电场柔性直流输电工程。新能源装备制造和施工能力显著提升。在风机制造方面，掌握了陆上15兆瓦和海上22兆瓦的超大容量风力发电机组制造技术，并形成了全球最完整的产业链，整机和关键零部件成本相对较低。建成多项技术含量高、施工难度大的世界级大型水电工程，如先后建成了白鹤滩、乌东德水电站等重大水电工程，规模和技术水平位居世界前列。

我国能源绿色低碳转型也极大地推动了全球应对气候变化和能源国际合作。一是积极推动全球能源绿色低碳转型。我国为全球提供性能更可靠、价格更合理的能源装备。过去10年，全球风电和光伏发电项目平均度电成本分别累计下降超过60%和80%，其中很大一部分归功于中国创新、中国制造和中国工程。二是依托“一带一路”推进各国能源转型合作。比如，在支持欧洲、南美洲能源转型方面，建设中东欧风电行业标杆和示范性项目、建设南美洲最大的光伏电站项目；在支持非洲国家能源转型方面，与安哥拉、布隆迪、马里、几内亚、埃塞俄比亚、坦桑尼亚等国共同建设了一大批水力发电项目，与南非、埃塞俄比亚、肯尼亚等国共同开展了风电项目建设等。三是依托国际合作平台推进全球能源转型合作。我们建立了绿色发展综合性交流合作平台和能源领域专业性交流合作平台。比如，与29个国家共同发起成立“一带一路”能源合作伙伴关系，举办年度“一带一路”能源部长会议、开展人才培养项目等方式，深入研究解决能源发展面临的重大问题。

 

三、“十五五”时期碳达峰碳中和工作的主要任务和实现路径

（一）“十五五”时期碳达峰碳中和工作的主要任务

“十五五”时期，我国推进经济社会全面绿色低碳发展面临一系列困难和挑战。概括起来，一是经济结构偏重。钢铁、水泥、化工等高耗能产业在我国经济发展中占据重要地位，经济结构调整和产业转型的难度大、任务重。“十五五”时期，随着碳达峰的推进和碳排放双控的实施，以能源领域新质生产力促进经济结构调整将更加有力。二是能源结构偏煤。煤炭占我国一次能源消费量一半以上，但从“十五五”时期开始，这一形势将有所改变，煤炭将大规模被新能源和可再生能源取代。在这一过程中，许多零碳技术和负碳技术的研究开发成本将更低，吸引的投资也将更多。三是满足不断增长的电力需求的同时加快新型电力系统建设。近年来，我国电力需求快速增长，既要绿色低碳，又要保障安全，还要价格可承受。因此，要处理好需求与供给的关系。近年来电力需求快速增长，但可再生能源发展面临系统消纳能力不够、储能成本较高等现实制约，加快发展的难度进一步增大。“十五五”时期将是新型电力系统建设真正破冰前行的关键时期，只有不断开拓进取，才能有所作为。四是要以市场驱动力积极稳妥推动能源绿色低碳转型。长期以来，我国高碳能源价格低、低碳能源价格高，各地区能源价格差异较大，更多地利用市场手段推动能源转型已成国策。“十五五”时期将是一个真正以市场化手段为主推进能源发展和转型的时期，要学会适应市场、顺应市场规律、从市场上获利和发展。

“十五五”时期，碳达峰碳中和工作的一个主要任务，就是从能耗双控逐步转向碳排放双控。过去，我们把能耗强度作为国民经济和社会发展的约束性指标。到“十五五”时期，我们将把碳排放强度降低作为约束性指标，开展碳排放总量核算工作，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度。具体就是要实施碳达峰碳中和综合评价考核制度，实施重点用能和碳排放单位管理制度，对投资项目开展碳排放评价，构建产品碳足迹管理体系和产品碳标识认证制度。到实现碳达峰后，将实施以总量控制为主、强度控制为辅的碳排放双控制度。具体就是要实施碳中和目标评价考核制度，强化对各地区及重点领域、行业、企业的碳排放管控，健全产品碳足迹管理体系，推行产品碳标识认证制度。

“十五五”时期，要建立地方碳排放目标评价考核制度。国家碳排放双控指标分解至各省，然后各省可进一步细化分解碳排放双控指标，压实地市及重点企业控排减排责任。一是建立国家及省级地区实施碳排放年报、快报制度。各地区根据碳排放强度降低目标编制碳排放预算并动态调整。二是建立评价考核指标体系，就是以碳排放总量和强度指标为重点，纳入能源结构、能耗强度、资源利用效率、生态系统碳汇、重点领域绿色转型等指标。到“十六五”时期及以后，各地区建立碳排放总量控制刚性约束机制，实行五年规划期和年度碳排放预算全流程管理。省市两级建立碳排放预算管理制度，按年度开展碳排放情况分析和目标预测。

（二）“十五五”时期碳达峰碳中和工作的实现路径

能源领域是我国二氧化碳排放的主要来源，因此能源系统的脱碳化或者零碳化对各地区碳达峰碳中和具有重要意义。尤其是能源系统零碳化事关整个经济社会发展的零碳目标。由此可见，推动我国能源转型、构建新型能源体系的战略重点主要聚焦在以下三个方面。

第一，终端用能的高比例电气化。持续的电气化是实现碳中和最有效的途径，也是全球能源发展的大趋势。根据《中国能源转型展望2024》预测，到2060年我国（不包括港澳台地区）的全社会用电量将达到20.0万亿-22.2万亿千瓦。终端用能部门（主要包括工业、建筑、交通运输）等传统终端用电领域的电力需求量，到2060年时将占到全社会用电量的68%-72%。同时，电制氢和电制合成燃料将占到19%-23%。

电力和氢能是工业、交通、民用等领域脱碳的主要途径。氢能占终端能源需求的比重越来越大，到2060年将成为终端能源需求的第二大能源品种。这里，就工业领域而言，其能源低碳转型的主要路径，一是持续调整产业结构，二是推广节能低碳工艺技术，三是发展循环经济，四是大规模应用电力、氢能等清洁能源。就交通运输部门而言，其能源低碳转型的一条主要途径，就是加快低碳零碳燃料替代。比如，在航空领域，绿色液体燃料将快速发展，预计到2060年电制燃料占比将提高至 23%-29%，航空煤油则可能降至30%以下。在水运领域，氨能占能源需求的比重将逐步提高，电制甲醇、氢能和生物柴油也有所增长。

第二，以风光为主体的绿色电力供应。加快建设清洁低碳、安全充裕、经济高效、供需协同、灵活智能的新型电力系统，是促进能源领域实现净零排放的核心举措。预计到2040年，全国发电装机将达到76.9亿-93.7亿千瓦，可再生能源发电装机占比将达到82%-86%，可再生能源发电量占比将达到69%-77%，煤电将转向保障性和调节性电源。到2060年，全国发电装机将超过100亿千瓦，发电量将达到20.0万亿-22.2万亿千瓦；可再生能源发电装机占比将达到96%左右，发电量占比也将达到 90%以上。随着可再生能源的发展，全球太阳能光伏、陆上和海上风电、太阳能光热发电成本不断降低。未来，煤电和气电或将逐步转为备用电源或自然退役。

第三，互联互济、数字化智能化的新型电网。构建高度智能化的电网新形态，是新型电力系统建立的关键举措，将形成“大互联，小平衡”电网形态。到 2035 年，将基本形成“西电东送、北电南送、区域互济”的电网结构，利用数字化智能化技术，使电网像“海绵”一样灵活应对电力供需变化。因此，未来电力系统的灵活性资源将更加丰富多样。类别主要包括，经灵活性改造后的煤电机组、抽水蓄能、新型储能、需求侧响应、电制热、电制氢和电制合成燃料。同时，这些类别按储能时长分为：短时储能（秒-分钟级），比如抽水蓄能、压缩空气储能、液流电池；中短时储能（小时级），比如工商业储能站、社区微电网；长时储能（数小时-天级），比如家庭储能、电动汽车、便携设备。由此，这些灵活性资源也有很大的发展前景。

“十五五”时期，新型电力系统建设将进一步提速，新模式也会加快发展。比如，绿电产业园模式。该模式作为一种创新型的产业园区模式，以可再生能源发电为核心，借助智能电网、交直流技术、储能调节以及需求响应等多元手段，可显著提升区域内绿色电力和绿色能源的消纳比例，促进了高载能、高技术产业的聚集落地。举个例子，山西大同的灵丘绿电产业园，基于灵丘大数据产业基础优势，积极探索构建数据中心绿电直供新模式，以产业带动新能源发展、以绿电聚合产业，打造绿电产业园，实现算力产业绿色循环发展新模式。长江流域首个“零碳岛”主项目全容量并网。2025年5月27日，位于江西彭泽的国家电投棉船岛风电项目全容量并网发电，标志着长江流域首个实现规模化可再生能源供电的“零碳岛”正式投运。另外，用新能源新技术新模式服务产业园区，开展零碳园区建设；大力推动热泵等低碳供热技术，发展相关产业。

报告人 | 韩文科

责编 | 赵苇

校对 | 张一博

审核 | 孙楠、叶其英

监审 | 李文鼐、刘斌

责任编辑：赵苇

文章来源：http://www.71.cn/2025/0930/1274217.shtml