陆小成：坚持“五统一、一开放” 纵深推进全国统一大市场建设的基本要求

 

陆小成 北京市社会科学院市情研究所所长、研究员

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编者按：建设全国统一大市场是构建新发展格局、推进中国式现代化的基础支撑与战略任务。本文立足党中央“五统一、一开放”的核心要求，系统阐释了纵深推进全国统一大市场建设的理论逻辑与实践路径。文章紧扣统一市场基础制度、市场基础设施、政府行为尺度、市场监管执法、要素资源市场以及扩大对内对外开放六大维度，深刻剖析当前梗阻（如地方保护、市场分割、要素流动壁垒等），并提出兼具针对性、操作性的解决方案。这些论述不仅明晰了政府与市场、中央与地方、国内与国际的协同关系，更为破除体制机制障碍、释放超大规模市场潜力、推动高质量发展提供了系统指引，对夯实中国式现代化根基、贡献全球经济治理智慧具有重要现实意义。

2025年1月，《全国统一大市场建设指引（试行）》提出了全国统一大市场建设的“五统一、一破除”，强调“破除地方保护和市场分割”。7月，习近平总书记在中央财经委员会第六次会议上指出：“纵深推进全国统一大市场建设，基本要求是‘五统一、一开放’，即统一市场基础制度、统一市场基础设施、统一政府行为尺度、统一市场监管执法、统一要素资源市场，持续扩大对内对外开放。”由“破除”到“开放”的表述调整，看似一词之差，实则彰显了全国统一大市场建设从内部治理向内外兼顾的战略延展，从解决局部梗阻的“攻坚战”迈向系统重构的“纵深战”。

踏上新征程，贯彻落实党中央关于构建新发展格局的重大部署，推进全国统一大市场建设是关乎全局的战略抉择，其战略意义深刻而长远。这不仅是打破地方保护、打通要素流动堵点的关键举措，更是我国从“市场大国”迈向“市场强国”的必由之路。

习近平总书记提出的“五统一、一开放”基本要求，是对政府与市场关系、中央与地方权责、国内与国际循环的深度重构，涵盖了市场运行的基础制度、硬件支撑、政府治理、监管保障、要素配置与开放格局。“五统一”是建设全国大市场的基础性要求，是夯实国内市场基础的“压舱石”，解决的是“内部统一”问题。“一开放”是融入全球大市场的关键性引擎，是融入全球市场的“发动机”，解决的是“内外联动”问题。二者相辅相成，共同推动全国统一大市场成为支撑中国式现代化的强大基石，为国际经济治理贡献“中国方案”。

一、以统一市场基础制度为基础 纵深推进全国统一大市场建设

产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等作为基础制度，构成统一大市场的底层运行逻辑，直接决定市场秩序的公平性与稳定性。只有实现基础制度的统一，才能让各类市场主体在同一“起跑线”上自由、公平竞争，让市场机制充分发挥积极作用。

一是在产权保护方面，核心是实现“平等保护、依法保护”。加强对各类所有制经济产权的平等保护，建立健全产权执法司法保护制度，破解知识产权维权“周期长、成本高、赔偿低”等痛点堵点。首先，要强化对各类所有制经济产权的平等保护，消除对民营经济、外资经济的产权歧视，确保“公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”；其次，要完善知识产权保护体系，健全侵权惩罚性赔偿制度，提高侵权成本，解决“违法成本低、维权成本高”的问题；最后，要建立产权执法司法保护协同机制，统一产权纠纷案件的审理标准，避免“同案不同判”，让产权保护成为市场主体的“定心丸”。

二是在市场准入方面，关键是“负面清单、隐性清零”。我国已全面实行市场准入负面清单制度，但部分地区仍存在“玻璃门”“旋转门”“弹簧门”等隐性壁垒。如对外地企业设置额外的资质要求、对特定行业实行“本地优先”。统一市场准入制度，需动态调整市场准入负面清单，进一步缩减禁止和限制准入的领域，扩大民间资本、外资的准入范围；同时要开展隐性壁垒专项清理行动，强化公平竞争审查制度刚性约束，建立隐性壁垒投诉举报机制，对地方政府设置的不合理准入限制进行问责，确保“清单之外无审批”，“清单之内无障碍”。

三是在公平竞争方面，重点是“刚性约束、全面覆盖”。公平竞争是市场经济的核心，但部分地方通过税收返还、财政补贴、优惠政策等开展“政策竞赛”，形成隐性的地方保护，破坏了公平竞争环境。统一公平竞争制度，需强化公平竞争审查制度的刚性约束，将审查范围覆盖到所有行政行为，如产业政策、招商引资政策、政府采购政策，杜绝“选择性审查”；建立公平竞争审查第三方评估机制，对地方政策的公平性进行独立评估，及时纠正不公平竞争政策；同时要加强反不正当竞争执法，严厉打击虚假宣传、商业诋毁、滥用市场支配地位等行为，维护市场竞争秩序。

四是在社会信用方面，目标是“统一平台、联合惩戒”。社会信用体系是市场监管的“重要工具”，但当前我国信用信息存在“碎片化”“不互通”问题，影响了信用监管的效能。统一社会信用制度，需构建覆盖各类市场主体、制度规则统一的全国信用信息共享平台，打破部门间、地区间的信用信息壁垒，实现信用信息“一网通查、一网通享”；同时要健全守信联合激励和失信联合惩戒机制，统一失信行为认定标准和惩戒措施，避免“一处失信、多处受限”的执行偏差，让信用成为市场主体的“身份证”。

 

二、以统一市场基础设施为支撑 纵深推进全国统一大市场建设

统一市场基础设施，核心是实现“互联互通、标准统一、高效协同”，为商品要素自由流动提供硬件支撑。市场基础设施是市场运行的“物理载体”，包括交通、能源、信息三大领域，直接影响商品要素的流通效率与成本。当前，我国基础设施仍存在“互联互通不足、标准不统一、效率待提升”等问题，尤其是基础设施不完善、物流成本较高等现象依然存在，如2024年我国社会物流总费用占GDP的比重高达14.1%。构建全国统一大市场，必然要求加快交通、能源、信息等基础设施建设，不断降低物流等成本。

一是在交通基础设施方面，重点是“网络衔接、多式联运”。我国已建成全球最大的交通网络，但跨区域交通衔接仍存在“断头路”“标准不统一”等问题。比如，部分省际高速公路车道数不匹配、铁路货运调度不协同。统一交通基础设施，需加快建设国家综合立体交通网，强化跨区域交通项目的统筹规划，打通省际间的交通“堵点”；推动不同运输方式的衔接，发展多式联运（铁路+海运、铁路+公路等），统一货运标准（集装箱规格、货运单据等），降低中转成本；同时要深化综合交通运输体系改革，推动流通基础设施数字化改造升级，建立全国统一的货运调度平台，实现运力的高效匹配，提升物流效率。

二是在能源基础设施方面，关键是“绿色低碳、管网互联、智能调度”。我国能源资源分布不均，如煤炭、油气主要分布在北方，用电需求主要集中在南方，能源输送效率直接影响能源配置成本。统一能源基础设施，需加快跨区域能源输送通道建设，如特高压输电工程、油气长输管道，实现“西电东送”“北气南输”的高效衔接；加快传统能源转型，大力发展新能源，推动能源基础设施的绿色化、智能化升级，建设全国统一的智能电网、智能油气管网，实现能源供需的实时调度，避免能源浪费；同时要统一能源市场交易规则，打破地方能源市场分割，推动能源要素的市场化配置。

三是在信息基础设施方面，目标是“数字智能、标准统一、算力协同”。数字经济时代，信息基础设施，如5G网络、数据中心、工业互联网，成为市场运行的“神经中枢”，但当前我国数字基础设施存在“重复建设、标准不统一”问题。比如，部分地区数据中心算力闲置，而部分地区算力不足。统一信息基础设施，需加快5G网络、数据中心、工业互联网等新型设施建设。比如，北京加快数字基础设施建设，向社会开放1.8万个高质量公共数据集，推出智能网联汽车、创新医疗设备等70余个典型应用场景。加快建设全国一体化大数据中心体系，推动算力资源的跨区域调度，实现“东数西算”的高效协同；同时要制定全国统一的数字基础设施建设标准（5G网络频段、数据中心能效标准等），统一工业互联网平台标准，推动不同平台之间的数据互通、应用互联，为制造业数字化转型提供支撑。

 

三、以统一政府行为尺度为抓手 纵深推进全国统一大市场建设

政府行为是市场秩序的“重要影响因素”。建设全国统一大市场的本质在于使资源在更大范围内实现畅通流动与高效配置，从而更好发挥市场在资源配置中的决定性作用。然而，市场存在失灵、无序等风险，政府同样并非万能。因此，必须统一政府行为尺度，既不能消极不作为，也不能肆意乱作为；要推动有效市场与有为政府实现更好结合，让“无形之手”与“有形之手”协同发力。

第一，统一政府行为尺度是建设法治政府的必然要求。这要求各级政府必须严格在法治轨道上行使权力、依法履行职责，全面推行权力清单、责任清单和负面清单制度，清晰界定行政权力的边界和运行流程，最大限度压缩执行中的随意性与自由裁量空间，确保“一把尺子量到底”，让每一项行政行为都有明确的法律依据和操作规范，实现从决策到执行的全过程规范化管理。

第二，统一政府行为尺度是优化营商环境的迫切需要。稳定、公平、透明、可预期的营商环境，有赖于统一、稳定的政策执行标准。必须着力清除区域壁垒、部门壁垒，打破“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”，确保各类市场主体在不同地区、不同层级都能享受到同等质量、效率的便捷的政务服务。这要求深化“放管服”改革，推动政府服务标准化建设，实现同一事项无差别受理、同标准办理。

第三，统一政府行为尺度是提升治理效能的重要保障。通过建立健全覆盖行政运行各领域、全流程的标准体系，能够有效解决政出多门、标准不一、相互掣肘等问题，促进跨部门、跨层级业务协同与数据共享。运用大数据、人工智能等现代信息技术，可进一步固化行为规范，实现精准监管、智能服务和高效协同，推动政府运作整体效能提升，为统一大市场建设提供支撑。

第四，统一政府行为尺度是维护社会公平正义的坚实基础。政府行为的统一性和一致性，是社会公众感知公平正义的重要基础。无论是在市场监管、社会保障，还是行政执法、公共服务领域，统一的标准能有效防止选择性执法、差别化待遇，增强社会公众对政府行为的信任度与满意度，为构建统一大市场筑牢根基。

部分地方在招商引资中通过税收返还、土地优惠开展“政策竞赛”，在行政执法中对本地企业“宽松执法”、对外地企业“严格执法”，破坏了市场的统一性。统一政府行为尺度本质上需要理念层面“树共识”、制度层面“定标准”、执行层面“强监督”，统筹好有为政府与有效市场的关系，减少对市场的直接干预，形成“全国一盘棋”的治理格局。

一是在决策环节，核心是“统一规则、杜绝歧视”。地方政府的政策决策需符合全国统一大市场建设要求，避免出台带有地方保护色彩的政策。统一决策尺度，需建立全国统一的政策制定评估机制，对地方政策（产业政策、招商引资政策等）是否符合统一大市场要求进行事前评估，禁止出台限制外地商品要素进入、保护本地企业的政策；同时要完善政策备案审查制度，地方政府出台的涉及市场主体权益的政策，需报上级部门备案，对不符合统一要求的政策及时纠正。

二是在执行环节，关键是“规范流程、避免偏差”。部分地方存在政策执行“选择性落实”“偏差式执行”问题，如对有利于本地企业的政策积极执行，对不利于本地企业的政策消极执行。统一执行尺度，需制定政策执行的统一流程与标准，明确执行时限、责任主体，避免“自由裁量权”过大；建立政策执行监督机制，通过上级督查、第三方评估、群众监督等方式，及时发现和纠正执行偏差；同时要加强对地方政府的考核约束，将政策执行的统一性纳入绩效考核，杜绝“上有政策、下有对策”。

三是在服务环节，重点是“标准统一、便捷高效”。地方政府的政务服务差异，如办事流程、材料要求、办理时限，增加了市场主体的制度性交易成本。统一服务尺度，需推进政务服务标准化，制定全国统一的政务服务事项清单、办事指南、材料规范，实现“同一事项、同一标准、同一流程”；加快政务服务“一网通办”，推动跨区域、跨部门政务数据共享，实现“异地办理、就近办理”；同时要优化政务服务流程，精简审批环节，压缩办理时限，提升市场主体的办事体验。

 

四、以统一市场监管执法为保障 纵深推进全国统一大市场建设

市场监管执法是维护市场秩序的“最后防线”与关键支撑。建立健全统一的市场监管规则和标准是维护市场秩序、统一大市场的前提与保障。当前，我国市场监管仍存在“多头执法、重复执法、执法标准不统一”等问题，影响了监管效能。统一市场监管执法，核心是构建“规则统一、协同高效、智能精准”的监管体系。

一是在监管规则方面，需实现“全国统一、衔接协调”。不同地区、不同部门的监管规则差异，容易导致市场主体“无所适从”。统一监管规则，需制定全国统一的市场监管法律法规和技术标准，如产品质量标准、食品安全标准、消费者权益保护标准，避免“一地一规”；加强部门间监管规则的衔接，如市场监管等部门的监管规则要相互协调，杜绝“监管冲突”；同时要动态更新监管规则，根据市场发展新情况，如新业态、新模式，及时完善规则，避免“监管空白”。

二是在监管平台方面，需构建“全国一体、协同联动”。当前，我国市场监管平台存在“碎片化”问题，部门间、地区间信息不互通，难以形成监管合力。统一监管平台，需建设全国统一的市场监管执法平台，整合市场主体注册登记、行政处罚、信用信息等数据，实现“一网统管”；建立线索移送、案件协查、结果互认机制，跨区域、跨部门案件可通过平台实现信息共享、协作办理，避免“多头调查、重复取证”；同时要完善平台功能，如案件跟踪、数据统计、风险预警，提升监管效率。

三是在监管方式方面，需推动“综合执法、智能精准”。多头执法、重复执法不仅增加企业负担，也浪费监管资源。比如，多头监管、标准不一导致企业重复迎检、负担沉重，并引发合规困惑；执法权分散更造成监管重叠与空白并存，严重损害监管效能与公信力。统一监管方式，需推进市场监管综合执法改革，一方面整合分散的执法职能、统一标准流程，破除部门壁垒，另一方面打造专业化执法队伍，提升人员素养与能力，实现“一支队伍管执法”，既减轻企业负担、降低合规成本，又集中资源、提升监管精准效率，营造更优营商环境；需推进数字技术赋能，一方面运用大数据技术整合多维度市场主体信息，构建智能分析模型，实现异常经营行为的早发现、早干预，另一方面结合计算机视觉等人工智能领域技术实现线下场景智能巡查，显著降低人工成本与盲目性，确保标准统一执行；需推动信用监管体系优化，一方面完善作为实施精准差异化监管基础的全国统一、互联互认的信用监管标准体系，另一方面依据市场主体信用等级实行差异化管理——对守信者减少干预、优先支持，对失信者加强监管、联合惩戒——既能优化监管资源配置、聚焦高风险领域，也为统一监管方式提供了公平高效的制度保障，有力促进诚信市场建设。

四是在监管协同方面，需强化“央地联动、社会参与”。市场监管涉及中央与地方、政府与社会多个层面，需形成协同合力。统一监管协同，需完善央地协同监管机制。中央层面负责制定规则、统筹协调，地方层面负责具体执行、日常监管，避免“监管脱节”；引入社会力量参与监管，如发挥行业协会的自律作用、消费者的监督作用、媒体的曝光作用，构建“政府监管、企业自律、社会监督”的多元共治格局。

 

五、以统一要素资源市场为关键 纵深推进全国统一大市场建设

要素资源是经济发展的“核心支撑”，土地、劳动力、资本、技术、数据五大要素的配置效率，直接决定经济增长的质量与效益。当前全国统一大市场建设已进入深水区，各类要素深层次矛盾交织，要素市场仍存在“制度壁垒、配置低效”等问题。比如，土地要素的资源错配与财政依赖、劳动力要素的制度壁垒与服务割裂、技术要素的创新割据与转化低效等仍然存在。建设全国统一大市场，必然要求加快土地、劳动力、资本、技术、数据等各类要素资源市场的统一与优化配置。

一是在土地要素市场方面，关键是“城乡统一、规则衔接”。完善土地管理制度，建立城乡统一的建设用地市场，促进土地资源的合理流动和优化配置。我国城乡建设用地市场分割，集体经营性建设用地入市面临规则不统一问题。统一土地要素市场，需完善土地管理制度，建立城乡统一的建设用地市场，让集体经营性建设用地与国有建设用地享有同等权利、遵循同等规则，实现“同地同权同价”；健全土地市场化配置机制，扩大土地有偿使用范围，减少行政划拨用地；同时要统一土地交易规则，如交易平台、交易流程、价格形成机制，避免“本地保护”，推动土地资源跨区域优化配置。

二是在劳动力要素市场方面，重点是“消除壁垒、服务均等”。劳动力要素的自由流动是提升市场活力与资源配置效率的关键。因此，亟需消除户籍、社会保障等制度性障碍，以加快劳动力自由流动与合理配置。统一要素资源市场，需深化户籍制度改革，一方面应大幅放宽特大城市落户限制，取消不合理门槛，另一方面建立常住地户口登记制度并精简迁移流程，实现“户口随人走”，便利农民工、专业人才等流动人口按实际居住地落户，有效解决“人户分离”问题；需推进社保制度改革，一方面推动社保跨省转移接续全程线上化、便利化并缩短时限，另一方面建立全国统一的缴费标准、核算与待遇计发体系，破除区域壁垒，保障劳动力流动中社保无缝衔接、待遇稳定享有；需统一公共服务标准，一方面推动教育、医疗、住房等基本公共服务与户籍脱钩，依据常住人口配置资源，另一方面保障外来务工人员子女平等入学、便捷异地就医、公平申请保障房，使流动劳动力享有同等公共服务，方能实现“流得动、留得住”，为统一劳动力市场提供持久动力。

三是在资本要素市场方面，目标是“多层次、高效率”。建立多层次资本市场体系，拓宽企业融资渠道。我国资本市场仍存在“融资难、融资贵”问题，尤其是中小企业融资渠道不畅。统一资本要素市场，需建立多层次资本市场体系，完善主板、科创板、创业板、北交所等市场功能，拓宽企业直接融资渠道；统一资本市场规则，如上市标准、交易规则、信息披露要求，避免“市场分割”；同时要深化利率、汇率市场化改革，完善资本流动管理，推动资本要素在全国范围内自由流动、高效配置。

四是在技术要素市场方面，核心是“打破割据、促进转化”。完善技术交易市场，促进技术转化应用。我国创新成果转化效率不高，技术要素流动存在“创新割据”问题。统一技术要素市场，需完善技术交易市场体系，建设全国统一的技术交易平台，整合技术成果、人才、资金等资源，推动技术要素跨区域流动；统一技术交易规则，如技术定价、知识产权归属、交易流程，避免“技术壁垒”；同时要健全技术成果转化机制，如建立产学研协同创新平台、完善技术转移机构，推动创新成果从实验室走向市场，提升技术要素配置效率。

五是在数据要素市场方面，关键是“规则统一、安全有序”。规范数据交易行为，释放数据要素价值。数据要素是数字经济的核心，但我国数据市场仍存在“规则缺失、流通不畅”问题。统一数据要素市场，需制定全国统一的数据交易规则，如数据确权、数据安全、数据定价，明确数据交易的权利义务；建设全国统一的数据交易平台，推动数据资源有序流通、高效配置，避免“数据孤岛”；同时要加强数据安全监管，建立数据分类分级保护制度，确保数据流通安全，释放数据要素价值。

 

六、以持续扩大对内对外开放为引擎 纵深推进全国统一大市场建设

开放是市场发展的“必由之路”。坚持对内开放和对外开放相结合，是构建全国统一大市场的重要方向和动力引擎。只有坚持对内开放与对外开放相结合，才能让全国统一大市场既“联通国内”又“对接全球”，不断增强发展活力与韧性。持续扩大对内对外开放，核心是实现“内部协同、外部接轨”，推动国内市场与国际市场深度融合。

一是在对内开放方面，重点是“打破封锁、区域协同”。地区封锁、行业垄断是制约国内市场统一的重要因素。要进一步打破地区封锁和行业垄断，防止搞自我小循环，促进区域间的经济合作和协同发展。一方面，打破地区封锁。禁止地方政府设置限制外地商品要素进入的壁垒，推动商品、服务、人员、资本在区域间自由流动。另一方面，打破行业垄断。放宽自然垄断行业的准入限制，如铁路、电力、电信，引入竞争机制，避免“行政垄断”。同时要推动区域市场一体化，总结京津冀、长三角、粤港澳大湾区市场一体化经验，推广统一市场规则、基础设施互联互通、要素自由流动的做法，以区域一体化带动全国统一大市场建设。

二是在对外开放方面，关键是“制度接轨、全球配置”。对外开放要加强与世界各国和地区的发展合作，推动共建“一带一路”高质量发展，积极参与全球经济治理。当前，我国开放已从“商品要素流动型开放”转向“规则制度型开放”。准确把握高水平对内对外开放的新要求，推动更深层次改革和更高水平开放深度融合，推动国内市场与国际市场深度融合，推动高质量引进来和高水平走出去深度融合，不断提升我国市场的国际化水平和影响力。

扩大对外开放，需对接国际高标准经贸规则。在知识产权保护、公平竞争、环境标准、劳工权益等领域，加快与国际规则接轨，提升开放型经济的制度型供给；优化外资服务，统一外资准入负面清单，消除外资准入的隐性壁垒，为外资企业提供与内资企业同等的待遇，增强我国对全球高端要素的吸引力；同时要支持企业“走出去”，完善对外投资服务体系（如金融支持、法律服务、风险防控），鼓励企业参与全球产业链分工，推动我国技术、标准、服务走向全球，提升在全球经济治理中的话语权。

三是在内外融合方面，目标是“双向赋能、循环畅通”。国内统一大市场与国际市场不是相互割裂的，而是相互促进的。推动内外融合，需畅通出口转内销渠道，支持外贸企业将出口产品转向国内市场，统一内外贸产品标准，降低转内销成本；推动国内规则国际化，将我国在数字经济、绿色经济等领域的规则标准向国际推广，提升国际影响力；同时要利用国内大市场吸引全球资源。通过超大规模市场的需求优势，吸引全球高端制造、研发中心落户我国，推动国内国际双循环相互促进、畅通高效。

纵深推进全国统一大市场建设，是一项系统性、长期性的战略任务，关乎中国式现代化的全局。站在新的历史起点上，需以“五统一、一开放”为指引，加快全国统一大市场建设向纵深推进，凝聚全国上下共识，破解重点难点问题，推动超大规模市场实现“质的有效提升”与“量的合理增长”，为发展新质生产力、推进中国式现代化提供坚实支撑，为全球市场治理贡献中国智慧与中国方案。

报告人 | 陆小成

责编 | 王瑱

校对 | 赵苇

审核 | 张一博、孙楠、叶其英

监审 | 刘妍君、刘斌

责任编辑：王瑱

文章来源：http://www.71.cn/2025/1023/1275660.shtml