从上合组织天津峰会看构建全球治理体系

 

【摘要】在上合组织天津峰会上，中国国家主席习近平提出全球治理倡议，并明确了其五个方面的核心理念，既体现了中国领导人根据国际形势变化对上合组织未来发展方向和功能定位的新设计，也为构建更加公正合理的全球治理体系提供了重要支撑。百年变局背景下的世界面貌正在发生巨大变化，多极化趋势更加明显，大国博弈呈现新的特征，上合组织推动完善全球治理体系，要在以下方面做出努力：首先要增强地区国家的互信，尊重彼此的制度和文化差异；其次要形成相互依存、共同发展的伙伴关系网络，利用具有战略性质的双边和多边合作，提升地区国家间合作的水平；第三要确定公认的规则和制度框架，形成各种推动多边合作的有效机制，为构建新型国际关系发挥引领和示范作用。

 

8月31日至9月1日，上海合作组织成员国元首理事会第二十五次会议在天津举行。来自20多个国家的领导人以及联合国、东盟等10个国际组织的负责人参会，签署并发表《天津宣言》，批准《上合组织未来10年（2026－2035年）发展战略》，发表和通过关于第二次世界大战胜利和联合国成立80周年的声明及其他成果文件。天津峰会是上合组织成立以来规模最大、成果最丰硕的一次盛会，在上合组织发展进程中写下浓墨重彩的一笔，具有重要的里程碑意义。习近平主席在“上海合作组织+”会议上首提全球治理倡议，强调同各国一道，推动构建更加公正合理的全球治理体系，携手迈向人类命运共同体。这是继全球安全倡议、全球发展倡议、全球文明倡议之后第四个中国领导人提出的全球倡议，其核心理念包括：奉行主权平等；遵守国际法治；践行多边主义；倡导以人为本；注重行动导向。习近平主席强调，面对加速演进的世界百年未有之大变局，上海合作组织要发挥引领作用，为维护世界和平稳定贡献“上合力量”，为推动全球开放合作展现“上合担当”，为弘扬全人类共同价值作出“上合示范”，为捍卫国际公平正义采取“上合行动”，当好践行全球治理倡议的表率。

 

一、全球治理体系构建与上合组织的特殊角色

全球治理倡议来源于中国领导人提出的全球治理观，2017年10月中国共产党的十九大报告中强调，中国秉持共商共建共享的全球治理观，倡导国际关系民主化，坚持国家不分大小、强弱、贫富一律平等，支持联合国发挥积极作用，支持扩大发展中国家在国际事务中的代表性和发言权。中国将继续发挥负责任大国作用，积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量。之所以提出全球治理观，与国际形势发生的复杂变化密切相关：新兴经济体的群体性崛起，改变了旧有的国际格局；中国成为仅次于美国的世界第二大经济体，成为国际舞台上举足轻重的力量；新形势下各国面临的挑战前所未有，各种全球问题相互交织、相互激荡。关于世界向何处去，有两种截然不同的立场与趋势：一个是坚持冷战思维、霸凌主义，通过单边主义和“小院高墙”来维护狭隘的自身利益，特朗普再度执政后对他国肆意发动关税战，破坏了正常的全球经济秩序；另一个则是坚决反对强权政治，树立新型安全观与合作观，维护真正的多边主义和公平的多边贸易体制，积极促进国际关系民主化。

（一）国际变局与全球治理的关系

持续的国际变局波及全球的各个角落，具有十分深刻的影响，决定了国际关系不断进行调整的基本态势。20世纪人类社会经历了前所未有的冲击和变革，从两次世界大战、美苏两极对抗，再到民族主义的迅猛发展，冷战后和平和发展成为时代课题。进入新世纪后，从经济全球化、区域一体化到科技革命、互联网的迅速普及，又给各国的经济发展和社会进步创造条件，同时民粹主义、极端主义泛起，各种各样的全球性、地区性问题频发。美国等少数发达国家近些年来从维护自身霸权的需要出发，逆潮流而动，肆无忌惮地抛出单边制裁、霸凌主义、新干涉主义，动摇以联合国为核心的现有多边体系的基础，给“全球南方”国家参与全球治理设置障碍，损害以联合国宪章为基础的国际法准则，给各国的平等互利合作带来严峻考验。

国际变局带来的新挑战被中国领导人归纳为“四大赤字”，即治理赤字、信任赤字、和平赤字和发展赤字。其中治理赤字是多种因素共同作用引发的新问题，气候变化、恐怖主义、网络安全、难民问题、债务危机等越来越突出，影响范围越来越广。根据联合国的统计，2020年全球的国家债务达到世界GDP总量的83%，全球移民数量达到2.72亿（2000年为1.73亿）。要破解这些难题需要完善现有国际规则和体系，甚至打破传统的思维观念和力量格局。随着新技术、新产业的不断涌现和各种跨国、跨地区的非传统安全问题日益凸显，全球经济治理和安全治理的问题也越来越突出，涉及的领域和议题越来越广泛，推动了新的多边框架不断出现，相关领域的国际对话日益增多。

冷战后世界政治经济和安全格局的深刻调整，导致欧亚大陆上力量对比关系此消彼长，新的权力中心逐步形成，多极化趋势不断加强，全球治理也要适应这种新的变化。各种区域组织在全球治理体系中的作用越来越重要，但在变局中也都面临机制建设和功能设定上的转型压力。对于全球和地区治理来说，主体、机制和规范是三个不可或缺的要素，相互之间的关联性很强，对多边合作能够发挥的作用起到非常关键的作用。作为2001年才正式宣告成立的新型区域合作机制，上合组织要在欧亚地区治理当中扮演特殊角色，维护成员国的共同利益，也要看主体、机制和规范等三个方面的建设成效如何，在功能定位上是否能够相互协调、取得共识。

（二）全球治理面临的主要挑战

当前，全球治理体系某种程度上处于“停摆”“空转”的状态，与其基本要素存在明显的缺陷相关。简言之，就是：治理主体的失衡、治理机制的不足和治理规范的僵化。从历史上看，形成于17世纪的威斯特伐利亚体系，开始把国家作为国际社会的主导行为体，以主权原则作为依据，才有了真正现代国际关系意义上的“治理”概念，但对于弱小国家来说，其在国际事务中事务的话语权一直非常有限，得不到应有的尊重。正如全球治理研究的知名学者托尼·麦克格鲁所指出的，即使在全球化时代任何关于全球治理的令人信服的解释，都不会忽视国家间权力不平等的核心。权力等级制度塑造了全球治理的结构、根本目的和优先权。因此，较早参与全球权力划分的西方列强在国际体系中占据了有利地位，西方大国在国际治理中能够掌控的机会更多，发挥主导作用，发展中国家作为后发和弱势的一方，参与全球和地区治理时受到不公平对待，形成一种有利于西方的等级关系。

当前构建全球治理体系面临的突出问题主要包括：1.治理主体的合法性不足。从现行的全球治理体系来看，发达国家仍然拥有更多的话语权和规则制定权，比如西方七国集团拥有的国际影响力，广大发展中国家属于相对弱势的地位，这样的“国际治理”显然没有公平性可言；2.治理机制的有效性不足。治理机制无法发挥应有的作用和效力，既是主体失衡导致的直接后果，也与实践当中狭隘的民族主义、保护主义和单边主义等行为有关，加上各国利益上的巨大差异，容易陷入“集体行动困境”。美国等西方国家通过建立排他的多边机制来遏制、削弱“竞争对手”，把全球和地区治理机制纳入其战略竞争的范畴，导致这些机制在解决全球和地区问题上的效能降低；3．治理规范的约束力不足。当前形势下非正式制度安排、多边伙伴关系等层出不穷，这类多边机制大多只具有对话和协商的性质，通过的文件或制定的规则约束性不足。多边机制由于比较松散，也不能对无视规则的成员和做法进行必要的“惩罚”，造成凝聚力下降，在参与全球和地区治理时也没有足够的号召力。

全球性问题不断增加，彰显国际合作的必要性，但全球治理体系本身却面临有效性与合法性危机。主要发达国家参与全球治理及推动其改革完善的能力和动力下降，千方百计要维护对自己有利的旧体系，或者按照本国利益出台保护主义政策，导致发展赤字和治理赤字的缺口有增无减。美国把自己主导的多边治理机制作为维护霸权的工具，特朗普执政后标榜所谓“退出外交”和“交易外交”，损害了现有全球治理规则的严肃性、权威性。同时，少数西方大国还泛化国家安全概念，滥用单边制裁措施，肆意将本国利益和法律凌驾于国际社会共同利益和全球治理多边规则之上，严重违反了市场经济规律和公平竞争原则。

 

（三）上合组织践行新的全球治理观

虽然上合组织关注的核心区域是地处欧亚大陆腹地的中亚，但其成立和发展都离不开特殊的国际环境，甚至与全球形势与战略格局的变化直接相关。上海合作组织是冷战后成立的新型国际组织，在20多年的发展过程中始终与地区和国际局势的变化密切相关。一般来说多边机制的出现与多边合作的发端，往往是地区和国际环境给参与国制造压力带来的结果，有了“联合自强”的需要和动力。

上合组织的前身“上海五国”机制是由解决双边问题产生的，要彻底结束冷战时期中国和苏联20年军事对抗的不愉快历史，在1996年、1997年先后签署边境地区军事领域相互信任和相互裁军的两个重要协定以后，又开始关注地区安全和发展问题，由五个相邻国家轮流举行的元首定期会晤变成一个迅速成型的区域组织。上合组织成为中、俄两个大国帮助中亚国家解决内部问题，共同维护地区稳定的重要机制，而且随着国际环境的变化，多边合作的重点也不断进行调整。

上合组织2001年6月宣告成立时就签署了打击极端主义、恐怖主义、分裂主义的《上海公约》，把安全合作的重点放在打击“三股势力”和毒品走私等跨国犯罪上，确定了维护地区稳定与和平的主要任务；2005年中亚国家发生的“颜色革命”让各方意识到政治合作的重要性，支持各国根据国情选择自己的发展道路，反对外来干涉，在国际事务中相互协调与配合，并于2007年签署具有里程碑意义的上合组织成员国《长期睦邻友好合作条约》；2008年席卷全球的金融危机又促使成员国重视开展广泛的经济合作，召开成员国财长和央行行长会议，应对全球金融风险。2014年乌克兰危机以后受到西方制裁的俄罗斯，为尽快摆脱在国际上的不利地位，积极说服其他成员国加快扩员进程，迅速扩大上合组织的地理空间，使印度、巴基斯坦、伊朗、白俄罗斯先后成为新成员，上合组织的地缘战略影响力上升；随着美国鼓吹“本国利益优先”，单边主义和贸易保护主义政策肆虐，挑起针对他国的关税战，在这种情况下上合组织又成为维护真正多边主义、完善全球治理的积极倡导者。

可以看出，上合组织越来越关注全球问题，一方面是由于随着扩员多边合作的议题越来越广泛，另一方面也是区域的发展与稳定受到国际大环境的影响越来越深刻。2018年青岛峰会中国国家主席习近平提出包括“全球治理观”在内的新理念，以共商共建共享为基本合作原则，为“上海精神”注入更多时代内涵。有西方学者提出，一些有影响的区域组织，“在全球化的世界中权力不只是在地方的、国家的或国际范围内组织与运作，而是逐渐获得了跨国的、区域的甚至全球的向度”。上合组织的发展壮大，在西方习惯的陈旧治理规范的认知框架中，容易被解构为要挑战既有的西方主导的“国际秩序”，把中、俄在地区层面的合作视作对西方霸权的挑战，对此要采取极端的遏制手段，导致出现阵营对抗的现实危险。中国领导人在上合组织峰会上提出全球治理观，与新的安全观、合作观、发展观、文明观形成良好互动，有助于消除区域机制协调性不足的问题，也是对西方惯性思维的最好回应。

 

（四）在全球治理体系的构建中发挥更大作用

上合组织扩员后已经成为世界上幅员最广、人口最多、实力雄厚的综合性区域组织，地理上横跨欧亚，在国际和地区事务中影响力持续提升。上合组织与联合国、独联体、欧亚经济联盟、亚信会议、东盟等建立密切联系，在国际和地区热点问题上秉持客观公正立场，坚决维护多边主义和世界反法西斯战争胜利成果，树立起坚守公道公平公正的积极形象。2021年，上合组织庆祝成立20周年的杜尚别峰会在宣言中特别强调，成员国倡导在公认的国际法准则，多边主义，平等、共同、不可分割、综合、合作、可持续安全，反对冲突和对抗，以及全球和地区安全与稳定基础上构建多极化世界秩序。各方重申，倡议推动构建相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系，形成构建人类命运共同体的共同理念具有重要现实意义。宣言进一步表示，成员国愿进一步加强政策沟通、安全合作、贸易畅通、资金融通、民心相通，共同构建和平、安全、繁荣、清洁的世界。

在俄乌冲突长期化的背景下，随着大国地缘政治对抗日益升级，一些全球性的挑战和可持续发展的问题受到无视，发展中国家面临的安全威胁增多，上合组织有针对性地发出呼声。在2022年9月的上合组织成员国元首理事会第二十二次会议上通过的《撒马尔罕宣言》强调，全球气候变化和新冠肺炎疫情持续蔓延对经济增长、社会福祉、粮食安全以及联合国2030年可持续发展议程的落实构成新的挑战。为此，亟待采取新的办法，以促进更加公正有效的国际合作，实现经济可持续发展。成员国在当前国际和地区问题上立场相近或相同，重申坚持以公认的国际法原则，多边主义，平等、共同、综合、合作、可持续安全，文化文明多样性为基础，在联合国中心协调作用下通过各国间平等互利合作，构建更具代表性、更加民主公正的多极世界秩序。国际格局的新变化，其标志之一就是新兴市场国家和国际非政府组织的快速兴起，尽管经历了一些波折，但以上海合作组织、“金砖国家”为代表的新机制展现出强大的生命力，预示着未来的全球治理格局中不可能是美国及西方“独大”。

在2024年7月的上合组织阿斯塔纳峰会上，习近平主席在讲话中强调要为消除“四大赤字”贡献上海合作组织力量，发出要团结不要分裂、要合作不要对抗、要公正不要霸权的新时代强音。峰会发表的《宣言》强调，上合组织应在推动巩固全面和平、安全与稳定，构建民主、公正的国际政治经济新格局方面发挥更大作用。为此，成员国通过《上合组织关于各国团结共促世界公正、和睦、发展的倡议》，体现了一种前所未有的全球视野，提出维护国际和平与安全，推动对话，深化国与国之间友好关系和互利经济合作，促进各国人民相知相亲，并建议国际社会共同参与。

二、国际力量格局变化中的上海合作组织

当今世界正处于新旧格局转换的重要时期，一方面，美国“一超独大”的局面短期内难以改变，另一方面新兴市场国家群体性崛起，在各个领域开始发挥独特作用，推动国际政治格局、经济格局、安全格局发生大调整，在某些方面新兴国家甚至可以与传统力量分庭抗礼，而且未来这一趋势进一步加强。由于经济和科技的竞争扮演更加重要的角色，发达国家还是占有较明显的优势，导致格局转化持续的时间更长，甚至出现不同领域的力量对比关系变化不同步的新态势。比如经济格局可能率先发生变化，新兴经济体占有国际市场的份额显著增加；安全格局因为军事实力和军事装备、技术的对比短期内难以发生重大改变，会持续更长的一段时间；文化格局也由于现代传播手段和对大众媒体的把控导致西方占有绝对优势，但其价值观的影响力在下降，文明多样化趋势在增强，文化领域的斗争和博弈日趋尖锐。俄乌冲突背景下，多极化体系逐步演化为集团化、阵营化的趋势，美国及其领导的西方试图重新获得国际事务的主导权。

（一）全球经济格局多极化将更加明显

随着特朗普2.0时期美国对中国及其他国家发起关税战，同时西方依旧借俄乌冲突全面制裁俄罗斯，引发了新一轮全球范围的经济震荡。虽然世界经济格局中发达国家依然占据主导地位，但其在全球经济格局中的比重已经在逐渐下降；发展中国家特别是亚洲的大国中国和印度所占份额逐步扩大。加上乌克兰危机爆发后西方对俄罗斯的能源禁运，导致欧洲经济面临严峻考验，世界经济的核心正在逐渐重回亚洲。

新冠肺炎疫情的全球蔓延，给世界经济的发展造成很大冲击。后疫情时代各国经济走势也有明显差异，有的较短时间内摆脱了不利影响，迎来快速反弹，有的则跌入低谷，长期在低速增长的水平上徘徊。未来一个时期全球经济格局的多极化趋势依然明显，大国地缘政治博弈的升级也给世界经济的增长带来巨大挑战。

随着新兴经济体的快速崛起，发展中国家在全球经济中的地位稳步提升。从经济增速来看，部分亚洲和非洲国家有可能成为新的领跑者。预计到2035年，发展中国家的经济总量将超过发达国家，在全球经济和投资中的所占比重将可能接近60%。全球经济增长的重心会从欧美再度转移到亚洲，并带动广大发展中国家和地区的整体发展，但西方特别是美国要借遏制中、俄两国的崛起维持自己的经济霸权，甚至不惜打造新的“平行体系”，再度筑起技术藩篱，阻止新兴经济体的崛起。根据美联储的预测，美国长期的GDP增长率只能保持在约2%的水平上，但其在金融和科技领域的垄断地位不易撼动，仍会较长时间内保持“一超”的国际格局。同时，中国也将保持战略定力，向着第二个百年奋斗目标稳步迈进，有望若干年后成为世界上最大的经济体。

同样作为西方国家的传统大国，欧洲、日本虽然还是全球重要的经济体，但实力和影响将有所下降，前者因俄乌冲突的延宕将遭遇经济“寒冬”，下降幅度更大，后者因为追随美国的外交政策，可能逐步失去中国的大市场。根据测算，大概只需要10年，世界上最大的七个经济体就可能只剩下一个欧洲国家（德国），欧盟作为一个整体，因为深陷地缘政治旋涡可能出现内部的分化。日本经济未来增速将长期保持低位，2035年日本经济排名预计会下降到第五位左右。当前从经济总量看，美国、中国和欧盟还是世界的三大经济体，在全球经济格局中举足轻重，在不同的领域各有优势，美国的综合实力依旧占优。乌克兰危机带来的持久影响不断“外溢”，在经济上造成的后果是欧盟受到严重削弱，给了印度、巴西等发展中大国提升经济地位的契机。

（二）国际安全格局将经历重大的变革

受美国全球战略调整和地区冲突持续升级的影响，大国战略竞争甚至对抗在加剧。国际安全格局的演变动力更加复杂多元，传统安全的挑战上升，俄罗斯和北约的正面对抗导致世界面临滑向一场大战的现实危险；与此同时，非传统安全的威胁依然严峻。长期以来，国际安全格局在很大程度上是延续冷战时期的两极体系，只不过美国领导的北约成为影响国际安全的最重要力量，而俄罗斯作为苏联的继承国地位和影响下降，但美俄竞争和对抗仍然是左右国际安全格局的重要因素。俄罗斯对乌克兰发动“特别军事行动”后，美、欧全方位加大对乌克兰军事支持和援助的力度，形成冷战后的一场旷日持久的“热战”，美国及北约还把俄罗斯、中国都作为对手，北约准备“亚太化”以及美国强化针对中国的军事安全同盟，使国际安全形势空前复杂，随着参与其中的各种行为体越来越多，导致二战后形成的国际安全体系出现从根本上重构的趋势。

一是美国领导的联盟体系随着其政策调整出现动摇和分化。特朗普2.0时期继续其“美国优先”的政策并且变本加厉，与欧洲的矛盾显性化，关税战也遭到部分西方盟友的明确抵制，导致美国领导的大西洋联盟体系遭受冲击，但通过对俄罗斯施压成功已经使北约“复活”，美国在亚洲没有放弃实施新版“印太战略”，在强化美日澳同盟的同时，积极插手中东事务，继续加强自己的战略布局，巩固霸权地位。

二是俄罗斯与西方由战略竞争变成在乌克兰的直接对抗。特朗普虽然表示要改善对俄关系并不断加强俄美间的互动，但美国对俄罗斯的制裁并未松动，对普京提出的彻底消除乌克兰危机的“根源”没有实际回应，主导的所谓俄乌和谈没有多少进展，俄乌冲突仍在持续。欧洲坚持原来的反俄援乌立场，继续向乌克兰提供武器装备和财政援助，冲突升级、外溢的可能性依然没有消除，随着欧洲的重新武装及与俄罗斯的对抗进一步加剧，将从根本上动摇现有的国际安全体系。

三是中美战略竞争加剧且影响增强。随着中美两国经济实力差距的缩小，美国对华战略施压的意图越来越明确，双方的竞争已经从经济领域延伸到安全领域。美国在2022年新版国家安全战略报告当中把中国作为“优先考虑的、唯一的全球竞争对手”，丝毫不掩饰把遏制中国作为“头等重要的任务”。美国还借台湾问题、新疆问题等大做文章；拉日本、印度、澳大利亚搞所谓的“四边安全对话”机制，试图打造联合制华的局面；特朗普对华“关税战”导致双边关系进一步恶化，中美之间存在全面脱钩的现实风险。

（三）国际变局呈现的新特征

今天世界所处的国际大变局，对于发展中大国和新兴市场国家来说，是前所未有的挑战，同时也是它们发挥后发国家集团优势的良机。首先，“变局”体现在新兴大国所扮演国际角色的调整。随着经济实力的增长，它们注定要和西方的传统强国一较高低，要拥有更多的国际话语权和参与制定国际规则的权利；其次，“变局”体现在国际竞争在更广泛的领域和空间展开，特别是大国之间的争端和博弈可能造成的影响是全球性的，任何一个国家在面对世界性危机时都难以独善其身；第三，“变局”体现在科技进步重构世界经济版图，从互联网到大数据，从信息化到自动化，高科技领域的不断取得突破给国际经济关系带来新的变量；第四，“变局”体现在国际体系的新旧更替，包括二战之后形成的国际货币体系，也包括冷战后才重建的世界贸易体系；第五，“变局”体现在对于广大“全球南方”来说国家体制和发展道路有了更多的选择。西方模式“独领风骚”、美国一家独大受到“多样化”“多极化”的强烈冲击，世界的面貌正在发生翻天覆地的变化。

随着俄乌冲突的长期化，可能产生各种各样的“外溢”效应，能源危机、粮食危机和高通胀已经波及各国，单边制裁、长臂管辖以及阵营对抗严重威胁着疫情过后世界经济贸易的复苏和发展；美国拼凑所谓的“芯片”联盟高筑技术壁垒，破坏了全球市场的开放格局；世界经济增长的内生动能遭到人为破坏；发达国家内部的力量分化以及发达国家和发展中国家之间的矛盾都在加剧，给实现正常的全球经济治理增加了难度。

国际格局进入了新一轮的剧烈调整阶段，具体表现在：一是新旧矛盾交织发酵。新冠疫情过后全球经济不仅没有实现期待中的强劲复苏，反而面临新一轮衰退的现实威胁；二是地缘政治对抗升级。美国主导了针对俄罗斯的围堵，同时不放弃打压中国，导致大国竞争和地缘政治矛盾进一步激化；三是多边贸易体制面临挑战。世界贸易组织的沟通和协调作用被消解，意味着全球经贸往来的不规范、不平等的问题更加突出；四是技术壁垒更趋严重。美国不断地针对竞争对手加强技术封锁，影响了新技术的应用和普及，不利于全球经济发展；五是国际安全风险增大。随着美、欧对乌克兰危机的介入加深，俄罗斯对抗西方的态势已经形成；六是全球治理的制度构建严重滞后，国际合作遭遇困境，多边机制面临新的挑战。

（四）国际变局对上合组织的影响

上合组织成立伊始，就明确了开放的原则，强调合作不结盟、不对抗、不针对第三方，形成了以“上海精神”为核心的一系列全新的合作规范与原则，经受住了国际形势变化的考验。上合组织已经拥有10个成员国、17个对话伙伴，参与的行为体很多，且地理位置、资源禀赋、国家实力差别巨大，面临完善内部机制和提升行动能力的现实问题。变局当中不同行为体较以往更加缺少包容与合作，短期内在地区治理问题上难以达成广泛共识，形成必要的合力。因此，时代需要一种新的理念，来促使各国弥合矛盾，尽快走出动荡的时期，实现共同发展。中国领导人提出构建人类命运共同体，就反映了世界各国共同的期盼，因此得到了包括联合国在内的很多国际组织的高度认可。

全球变局当中不同的领域、不同的层次都在发生深刻的变化，任何地区、任何国家都不能独善其身。在全球治理机构趋于“隐身”的情况下，地区合作就显得更加重要，也必须承担起更多的治理责任。由于各种多边合作进程以及各国的外交政策也都在调整当中，相应的区域组织也需要在目标上、功能上做出适当的改变，以适应形势发展的需要，能够在全球和地区治理中扮演同时角色。在这样的背景下，一些全球和地区的大国试图主导多边议程，掌握规则制定的主动权，“中等强国”的数量增多，在地区事务中更加活跃，包括上合组织在内的各种区域机制，都受到程度不同的冲击，要避免出现凝聚力和号召力下降的趋势。

对上海合作组织的影响有积极的一面，即：成员国希望借助地区合作成为更加强大的国际力量，地缘政治和地缘经济现实创造了这样一种可能性，地区行为体联合自强的主观意愿在提升，利益基础在扩大，传统的霸权国家内部的问题增多，对外干预能力下降，也为上合组织的发展创造了条件。同时，也有消极的一面，即：成员国承受的国际压力增大，变量增多，各方对多极化进程中自身的角色定位也有不同的理解，在地区内部甚至形成了某种竞争、对抗和相互制约的关系。另外，传统的区域合作模式在新形势下难以维系，自由贸易安排受到“关税战”的影响，产业链、供应链的重构，也使仅靠经济互补关系充实地区治理机制的物质基础更为困难，要开展有效的区域合作，不得不寻找新的合作方式与实践路径。

 

三、合作理念创新与上合组织发展

百年变局背景下的世界面貌正在发生巨大变化，多极化的趋势更加明显，大国博弈呈现新的特征，国际竞争进入很多新领域。从传统的军事、政治转到太空、网络、规则、话语权之争，各种新的重要外交倡议不断出现，代表了不同的国际合作理念，甚至相互对冲，反映出大国博弈的新特征。在乌克兰危机背景下俄罗斯与美国、欧洲的全面对抗加剧了国际体系的重构，体系之争也体现为不同理念的竞争。随着各种多边机制和平台的增多，后疫情时代对话与磋商的方式更为多样，各国领导人经常要参加各种各样的多边国际活动，都非常重视在地区和国际治理方面提出有针对性的合作倡议，以期能够发挥引领作用，实现本国的战略利益和长远目标，提升国际影响力。

 

 

（一）新形势呼唤新理念与新倡议

由于国际政治经济和安全形势的急剧变化，各国需要加强合作，提升现有多边机制和框架的质量。发生在欧洲的地缘政治对抗引发新一轮军备竞赛，2023年7月举行的北约维尔纽斯峰会针对性、目的性和行动性更强，明确表示向乌克兰提供更大规模的军事援助。俄罗斯与美国的关系跌至冷战甚至是二战结束以来的最低谷，停止了在军控及防扩散方面的互动和接触，战略互信严重缺失，特朗普个人的好恶与外交姿态难以让两个大国消除结构性矛盾。在此背景下，同为联合国安理会常任理事国的中国、俄罗斯积极探索大国间的新型合作方式，明确表示不会结成军事政治同盟，强调双方合作不针对第三方，而是要增强相互之间的互信，有效遏制安全风险，并且以此作为维持全球和地区战略平衡的重要手段。

随着世界体系的急剧变化，时代呼唤新的合作理念。到本世纪中叶，国家间的经济实力对比将发生逆转，据各大机构的预测，在世界经济前十当中，欧美国家只占有三席，美国第三，德国第九，英国第十。而中国、印度、巴西等“金砖+”国家在全球经济版图中的地位在上升。大国竞争将进入一个白热化的阶段，各自的国际合作倡议实际上都服务于战略竞争的需要，如何平衡以《联合国宪章》宗旨为代表的公认的国际法准则，与自身发展利益的关系，实际上同样决定了世界将迎来一个什么样的未来。新旧理念的竞争，关系到全球经济政治的走向，关系到各国是否能够享受到平等的发展权利。美国在特朗普再度执政以后，在霸权主义、单边主义方面走得更远，为谋求美国一国的利益不惜牺牲全球国家的整体利益，实际上还是陈旧的冷战思维作祟。

中国领导人面对复杂的全球形势，早在2013年就提出构建新型国际关系和人类命运共同体的理念，并且借助联合国以及一系列多边平台为世界发展提供“中国智慧”。习近平主席2017年1月在达沃斯世界经济论坛年会开幕式和联合国日内瓦总部的主旨演讲，都强调要坚定不移推进经济全球化，引导好经济全球化走向，打造富有活力的增长模式、开放共赢的合作模式、公正合理的治理模式、平衡普惠的发展模式，牢固树立人类命运共同体意识，共同担当，同舟共济，共促全球发展。主张共同推进构建人类命运共同体伟大进程，坚持对话协商、共建共享、合作共赢、交流互鉴、绿色低碳，建设一个持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。因此，对未来的国际关系和世界体系来说，以经济和军事实力为后盾，大国的国际倡议将在一定程度上能够左右全球格局的走向。

（二）国际关系的实践与理念创新

从近现代国际关系的历史来看，每当国际格局出现重大转变的时间节点，都会出现新旧合作理念之争，从19世纪地缘政治的“陆权说”与“海权说”，到20世纪“战争与革命”的论断，再到中国领导人在冷战结束后提出，和平与发展成为新的时代主题。国际关系理论观点的日趋多样，也与现实世界政治的纷繁复杂有直接联系，现实主义和自由主义两大流派应运而生。因此，在国际关系学科中涌现出来的各种宏观理论，都经历过一个逐步成形、接受挑战和不断自我更新，最后走向完善的过程。自由主义则在第一次世界大战后出现了理想主义流派；20世纪50-60年代，在欧洲经济一体化的背景下，演化为多种流派，从不同角度对现实主义的主导地位发起挑战；20世纪70年代末，现实主义演化为新现实主义（结构现实主义），重新占据国际关系理论的高峰；而到70-80年代，国际机制和国际制度理论被引入，用来分析国际合作。

当今的世界体系初步形成于16-19世纪，经历了20世纪的巨变，冷战后曾迎来一个相对稳定期，出现“一超多强”格局，发达国家仍然占据政治、经济甚至文化上的绝对领先地位，形成“中心—外围”理论、依附论等理论流派。美国学者伊曼纽尔•沃勒斯坦总结出了系统的世界体系论，即“中心—半边缘—边缘”三层结构，不同地区承担不同的经济角色，获得不平等的收益；受周期性节律和长期趋势的影响，中心国和边缘国圈层位置发生转移，最终引发体系的结构性危机而让位于后继体系。虽然他看到了世界体系是一个动态的过程，但难以跳出以发达国家为中心的研究视角。

乌克兰危机的爆发，进一步印证了传统理念当中存在的缺陷，难以真正帮助地区乃至全球走出治理困境对于国际关系理论创新而言，国际形势的变化为激发创新理论和完善现有理论提供了经验基础。剧烈的转型、激化的冲突、国家间关系的深刻调整等都会激发理论上的思考和创新。每当世界陷入一场波及甚广的战乱或进入一个重要的转型期，都会迫使人们思考背后的原因以及未来的发展方向，新的倡议就会被提出。第二次世界大战之后联合国的成立和联合国宪章的制定，冷战结束后国际关系理论的多元发展，都是典型的例子。由于遭遇的问题和挑战非常复杂、严峻，人类社会在频繁“试错”的过程中，都尝试做出合理的解释和参考，拿出解决问题的办法，离不开理念的先行。

（三）地区命运共同体与上合组织新定位

近年来，中国国家主席习近平多次在国际重大会议中提到要打造人类命运共同体和地区命运共同体，在国际社会引起强烈反响和关注。从“迈向亚洲命运共同体”，到“构建上海合作组织命运共同体”，再到携手共建更加紧密的“中国—东盟命运共同体”“中国－中亚命运共同体”，新的外交理念通过一个频繁出现的话语表述体现出来，不仅表现出中国对周边外交的特别重视，而且要推动地区合作达到一个新水平，努力向一个更高的层次和目标携手前行。2015年9月28日，习近平主席在出席第七十届联合国大会一般性辩论时，首次全面系统地阐述中国的“命运共同体”理念，并以符合历史和时代发展潮流的宏大视野审视世界、亚洲和中国，呼吁各国以合作谋发展，共同开创世界新的未来，进而推动构建人类命运共同体。

在构建地区命运共同体的实践过程中，上合组织又是一个先行者，取得了一系列重要成就。第一，倡导以对话解决争端、以协商化解分歧。积极建设伙伴关系，走出一条“对话而不对抗、结伴而不结盟”的国与国交往新路；第二，倡导大小国家一律平等，找到正确相处之道。大国之间相处，要不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢。大国与小国相处，要平等相待，践行正确义利观；第三，构建以合作共赢为核心的新型国际关系，携手迈向命运共同体。中国领导人提出的很多重要国际倡议都是在上合组织峰会或是与成员国的交往中提出的，并且很快得到积极回应和践行，是对传统国际关系理论的超越和创新，也将对未来国际关系的发展产生重要和深远的影响。

随着中国外交的战略调整，上合组织的功能定位也出现明显变化，开始更多关注地区乃至全球治理问题，要推动形成一个全新的治理方式，替代传统的西方主导的治理体系。有效的治理既是多层次的，也是多领域的，上合组织一方面准备在地区以及双边层面，通过与更多的国家构建战略伙伴关系来强化命运共同体意识；另一方面也要兼顾不同领域合作的横向扩展，体现自己独特的协调功能，同时照顾到垂直的不同治理层次的沟通。

要构建地区国家命运共同体，就要改变传统国际关系中的功利主义思维，破解那些不利于各国实现共同发展的狭隘做法和杂音。“命运共同体”理念旨在确保全球政治、经济、科技和社会实现有序、繁荣发展，有效应对治理赤字。全球安全的目标必须通过国际组织的管理功能“足够增加”才能实现，时代赋予了上合组织新的历史使命。

（四）上合组织推动全球治理体系变革

上合组织有可能成为新的地区乃至全球治理体系的最重要支撑，因为它能够不断创新合作理念，根据地区实际调整自己的合作目标，同时还和许多重要的国际组织、多边机制建立起密切的联系，推动涉及各个领域的合作，成员国在地区问题上能够充分沟通，在国际舞台上能够相互支持，合作的层次越来越丰富，具备深度参与完善地区治理体系的条件。但在完成一系列扩员以后，面对复杂的地区和国际局势，在治理层面面临的挑战增多，合作实践受到各种主客观因素的干扰，需要就一些各方都感兴趣的优先领域形成长远的合作规划，同时在上合组织框架内推动比较灵活的“小多边”或双边合作，为广泛的地区合作创造条件。

地区治理是全球治理的组成部分，也是实现全球治理的基础。地区治理强调“地区主义”，要求从地区整体的视角来观察、思考和处理政治、经济、社会进程中的问题，表现形式为基于地区整体利益的磋商与合作。实践当中的地区治理一般可以分成两类：一是有明确目标、机制保障和“路线图”的合作；二是包容性强的对话平台，没有清晰的目标，只是比较宽泛的地区国家合作。上合组织正在朝着第一类努力，但有时也具有第二类的特征，说明作为区域组织要发挥治理功能，还需要做好相应的制度安排和制度建设。地区治理有自己的优势，比如参与国地理位置相邻或相近，政治、经济、安全、文化上的相互依存或关联程度较高，经常面对相同或相似的内外挑战。这种情况下有可能建立一种各方都能接受的合作架构与秩序，来自协调相互关系，因此地区治理也是多边主义原则在地区层面的深度实践。

上合组织参与完善全球治理，在功能设计上要有所调整和准备：首先是要增强地区国家的互信，尊重彼此的制度和文化差异；其次是要形成相互依存、共同发展的伙伴关系网络，利用具有战略性质的双边和多边合作，提升地区国家间合作的水平；第三是要确定公认的规则和制度框架，形成各种推动多边合作的有效机制。中国领导人在上合组织框架内提出新的全球倡议，深耕成员国民间友好的土壤，形成各个重点方向的多边合作机制和伙伴关系网络，丰富合作的内涵，为构建相互尊重、平等互利、开放包容的新型国际关系发挥引领和示范作用。地区治理能否取得成功的重要标志之一，在于多边合作能否真正造福各国人民，能否真正实现地区国家的共同繁荣。

结语

中国提出携手构建人类命运共同体理念的主张，并且以此作为新时代中国外交的总目标，不仅是指导中国对外交往的最核心原则，也反映了世界上大多数国家、特别是发展中国家的心声，符合这些国家的长远利益，代表了不可逆转的时代发展潮流和趋势。而上海合作组织命运共同体则是在地区层面践行“中国方案”“中国智慧”的良好尝试。上合组织是冷战后成立的新型区域合作机制，积极推动成员国在政治、经济、安全和人文领域开展多边合作，取得了引人瞩目的成果，国际影响力不断提升。上合组织的灵魂是“上海精神”，其基本理念与人类命运共同体的原则一脉相承，反映了中国外交的和平性、时代性、开放性以及继承性，强调通过建立伙伴关系和实现合作共赢，在此基础上实现打造人类命运共同体的长远目标。

70年前在万隆会议上，中方提出的和平共处五项原则曾经得到国际社会的高度赞誉。新的全球治理观也与这个原则一脉相承。通过完善全球治理体系，确立一种开放、合作的新型国际关系模式，让各国能够平等参与，发挥自己的优势，实现共同发展。二战后的国际秩序，是以追求和平为核心价值，当前全球治理体系的构建，则应该以服务于发展为主要目标。反对单边主义和保护主义，推动塑造开放型世界经济；重视数字赋能与创新驱动，带动世界经济提质增效，帮助发展中国家和弱势群体融入数字化浪潮；构建普惠包容的经济全球化，推动全球治理体系改革完善。

中国领导人继提出全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议之后，又提出全球治理倡议，不断推进高质量共建“一带一路”，并且与上合组织成员国和“全球南方”国家加强互动，为践行新型全球治理观提供可行的实现路径。上合组织已经是世界上面积最大、人口最多、横跨欧亚的超大区域组织，是多极化和国际关系民主化的积极倡导者。在区域治理方面，上合组织通过凝聚共识，坚持开放的原则，不同于西方国家占据主导地位的强制型秩序，要推动形成一种开放型、合作型秩序。在全球性治理机制处于“失能”状态时，类似于上合组织这样更具代表性、更具活力的多边机制便具有了全球影响力。治理的目标是实现发展，2020年习近平主席在上海合作组织峰会上提出构建发展共同体，强调大家一起发展才是真发展，可持续发展才是好发展。2021年9月习近平主席又明确提出构建全球发展命运共同体。中国接任轮值主席国以后启动上合组织的“可持续发展年”，都有助于进一步落实新的全球治理倡议，构建更加公正合理的全球治理体系。

 

责任编辑：李颖

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