构建布局合理的现代化城市体系

城镇化水平是一个国家现代化水平的重要标志。当前，我国城市群一体化和都市圈同城化稳步推进，在空间布局、制度构建、设施联通和治理创新等方面取得重要进展，为高质量发展奠定了坚实基础。空间格局持续优化，城市群成为城镇化主体形态。当前，全国19个城市群以约75%的人口贡献了约85%的国内生产总值，其中京津冀、长三角、珠三角三大城市群经济总量占全国40%以上。同时，都市圈建设稳步推进，南京、福州、成都、长株潭等都市圈快速发展，多中心、网络化发展格局加快形成，“中心城市——都市圈——城市群”梯度发展体系不断完善。体制机制健全完善，中央层面设立区域协调发展领导小组，国家发展改革委新设区域协调发展司加强统筹。京津冀、长三角、成渝等地区构建起各具特色的协同机制，形成决策、协调、执行相衔接的多层次治理框架，为一体化发展提供有力制度保障。基础设施互联互通水平提升。轨道交通网络持续加密，“一网通办”“跨省通办”等数字化服务稳步推进，民众跨城生活、工作日益便利。跨域治理创新取得突破，形成一批可复制推广的城市治理经验。

虽然城市群与都市圈的发展取得了积极进展，但我国城市群与都市圈发展在平台、政策、制度三个方面依然存在迫切需要解决的问题，制约着一体化和同城化进程向纵深推进。具体来说，平台体系呈现碎片化，制约协同效能发挥。当前，城市群与都市圈已建立交通基础设施、数字网络等硬件联通平台，以及各类联席会议、协调机构等组织合作平台，但两类平台之间缺乏有效衔接，在数据接口、身份认证、资源共享等方面存在明显壁垒。这种“硬软脱节”现象导致技术系统与制度体系难以深度融合，制约了一体化和同城化发展的整体效能。政策供给呈现分散化，影响实施整体效果。城市群与都市圈在发展过程中形成了多层级多类型的政策体系，包括在中央层面出台了各类重大战略决策，制定或批复了一系列国土空间规划，在省级和跨省之间还出台了发展意见以及城市层面的实施意见等，同时为促进各领域的协同合作出台了各项专项政策。然而，这些政策在制定和实施中缺乏系统整合，贯通性、联动性不足，未能充分发挥政策叠加效应。同时，对政策实施的累加性、迭代性与周期性评估不足，影响了政策资源配置的科学性。协同创新的制度潜能未能充分发挥，经验转化有待加强。尽管各地在城市群与都市圈发展方面开展了诸多制度创新实践，但党委、政府、人大、政协间的分工协同制度依然不够清晰，制度潜力尚未充分释放。区域间制度创新的经验总结与推广机制不完善，先进地区经验难以快速转化为普遍适用的制度安排。同时，中心城市带动周边地区的制度性激励机制不健全，制约了组团式、网络化发展格局的形成。

“十五五”期间，将重点发展组团式、网络化的现代化城市群与都市圈，构建布局合理的现代化城市体系。这需要着力解决并优化既有的障碍和不足，加强平台、政策、制度等方面的统筹协同。通过平台集成优化一体化和同城化的发展模式。系统整合交通基础设施、数字网络等硬件平台与各类联席会议、协调机构等组织平台，通过制定统一的数据接口标准、建立跨区域身份认证体系、完善资源共享机制等措施，切实打通平台壁垒。同时，统筹技术应用与制度创新两大核心要素，建立健全平台运营管理、绩效评估和资金保障机制，推动探索政企协同的共建共享模式，加快构建开放包容、运行高效、安全可靠的现代化城市协同发展平台体系，为城市群一体化和都市圈同城化提供全方位、可持续的支撑保障。通过政策整合激活一体化和同城化的叠加效应。着力构建贯通区域、衔接领域的政策体系，重点加强城市群与都市圈内部各级各类政策在目标设定、实施路径和资源保障等方面的有效对接与功能互补。建立健全政策全周期评估机制，依托大数据、人工智能等技术手段，科学评估区域、领域在政策实施时序上的累加性、迭代性与周期性，合理规划政策实施顺序，创新政策工具组合运用，实现短期见效与长期发展有机统一，全面提升政策供给的精准性、协同性与实效性，最大限度释放政策红利，为一体化和同城化提供持续而强劲的制度动能。通过制度创新增强一体化和同城化的内生动力。充分发挥我国的制度优势，挖掘城市群与都市圈发展中的制度潜力，除了党委、政府重视支持城市群与都市圈发展工作之外，还要进一步发挥人大、政协等在地方性法规制定、沟通联络、专项协调等方面的功能，形成更大层面的工作格局。通过对长三角、成渝等地区制度创新的系统性评估与总结，形成纵向贯通、横向联动的制度扩散格局，降低各地在体制机制探索中的成本。通过对中心城市带动周边城市发展给予制度性激励，撬动形成城市群与都市圈组团式、网络化发展的治理格局。

（作者系南开大学计算社会科学实验室主任）

责任编辑：王梓辰

文章来源：http://www.71.cn/2025/1118/1277783.shtml