安树伟：以人民城市理念推动城市治理现代化

 

安树伟 首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授

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编者按：人民城市理念是“人民至上”在城市建设中的集中体现。党的十八大以来，习近平总书记围绕城市工作发表一系列重要论述，明确了城市发展的价值观和方法论，深刻回答了城市建设发展依靠谁、为了谁的根本问题，以及建设什么样的城市、怎样建设城市的重大命题，为做好新时代城市工作提供了根本遵循。本文阐释了人民城市理念与城市治理的核心要义，并聚焦北京城市治理的历程与成就、重点任务与实践路径、能力要求与保障措施等方面，进行了系统论述。

一、深刻认识与准确把握人民城市理念与城市治理的核心要义

（一）什么是人民城市理念

人民城市理念是“人民至上”在城市建设中的集中体现。党的十八大以来，习近平总书记围绕城市工作发表一系列重要论述，明确了城市发展的价值观和方法论，深刻揭示了中国特色社会主义城市发展规律，深刻回答了城市建设发展依靠谁、为了谁的根本问题，以及建设什么样的城市、怎样建设城市的重大命题，为做好新时代城市工作提供了根本遵循。

2019年11月，习近平总书记在上海考察时提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念。2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告中强调：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”2024年11月，习近平总书记给上海市杨浦区“老杨树宣讲汇”全体同志回信强调：“希望你们继续讲好身边的生动故事，带动更多市民深入践行人民城市理念，积极参与城市建设和治理，共建和谐美丽城市，共创幸福美好生活。”

第一，坚持人民城市人民建。习近平总书记强调：“市民是城市建设、城市发展的主体。要尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理。在共建共享过程中，城市政府应该从‘划桨人’转变为‘掌舵人’，同市场、企业、市民一起管理城市事务、承担社会责任。”

第二，坚持人民城市为人民。习近平总书记指出：“城市是人集中生活的地方，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民。”这是党的奋斗目标和根本宗旨在城市工作中的体现。人民城市建设不是为了打造一个华而不实的漂亮新城，而在于满足人民群众对美好生活的向往，确保城市的各项功能和服务真正惠及人民，实现人人都能有序参与治理、人人都能享有品质生活。

第三，把“老百姓满意不满意”作为城市建设的评判标准。习近平总书记强调：“城市的核心是人，关键是十二个字：衣食住行、生老病死、安居乐业。城市工作做得好不好，老百姓满意不满意，生活方便不方便，城市管理和服务状况是重要评判标准。”这就要求城市建设必须把人作为重要标尺，让人民群众成为城市建设成效的评判者，让城市建设得到人民认可、经得起人民检验。

概括来讲，人民城市理念就是三句话：人民城市人民建，人民城市为人民，让老百姓满意。

（二）城市管理与城市治理的内涵

城市管理，是针对城市公共事务的管理活动，其基本使命是提供公共产品和公共服务，满足公共需求，提升城市竞争力。城市管理主要关注政府作为核心行动者，如何高效地执行政策、提供公共服务和优化资源配置。城市管理的主体通常是政府及其下属的行政部门，呈现出一种“自上而下”的层级结构，其核心目标是提高公共资源的使用效率，保障城市基础设施的正常运转，并实现既定的经济社会发展指标。

城市治理是探讨社会各种力量之间的权利均衡。与传统的城市管理相比，城市治理更强调发挥包括企业、社会团体乃至普通公民的作用。其对政府角色也给予重新定位，强调市民社会的参与，以“协调”作为解决问题的手段。城市治理的目标超越了单纯的效率，更加注重民主参与、社会公平、可持续发展和城市韧性等多元价值。

城市治理旨在通过协调应对那些任何单一主体都无法解决的复杂问题。从本质上说，城市治理是对各方利益的协调，通过减少各利益方的机会主义行为，实现城市公共利益最大化，从而最大限度地减少城市问题的发生。

因此，城市管理仅仅是城市治理这个宏大框架中由政府主导执行的那一部分。与传统的城市管理相比，城市治理的核心是构建一个能够共同制定规则、解决冲突并创造公共价值的协作框架。人民城市理念正是城市治理的灵魂。习近平总书记强调，“城市是人民的城市，人民城市为人民”，深刻揭示了现代城市治理的本质。也就是说，治理不是“管人民”，而是“为人民治理”“靠人民治理”，治理成果由人民共享。

（三）城市管理与城市治理的区别

1.主体与范围的差异：从“单一中心”到“多元协同”

城市管理的主体相对单一，主要是政府及其下属的行政机构。它是一种自上而下的、科层制的管理模式，企业、居民和社会组织通常处于被动接受管理和服务的地位。管理范围主要局限于政府职能范围内的公共事务。

城市治理的主体是多元的，包含政府、企业、居民、社会组织。在这种网络化结构中，权力被分散，各主体通过协商、合作、伙伴关系等方式共同参与决策和行动。治理范围超越了传统的政府职能，延伸到社会经济生活的各个方面。

2.职能与焦点的差异：从“操作执行”到“战略协调”

城市管理的职能聚焦于“执行”和“操作”，其核心任务是确保城市日常运作的顺畅和公共服务的有效供给。它的问题导向是解决具体、明确的操作性难题，例如交通拥堵、垃圾处理等。

城市治理的职能聚焦于“协调”和“引导”，其核心任务是构建一个能够容纳多方利益、化解冲突、凝聚共识的制度平台和决策机制。它旨在应对那些无法由单一部门或单一方法解决的“棘手问题”，如气候变化等。

3.理论目标与价值取向的差异：从“效率至上”到“综合价值”

城市管理的最终目标通常是追求公共服务的效率最大化和成本最小化，其价值取向深受经济和工程技术思维的影响。

城市治理的目标则更为综合和多元，它不仅追求经济效率，还同等重视社会公平、环境可持续性、政治民主和文化包容性。它强调通过协作治理实现更广泛的公共价值，而不仅仅是完成预设的管理任务。

从主体看，城市管理是政府单一主导的，城市治理是多元协同的，包括政府、企业、居民和社会组织；从职能看，城市管理是自上而下“控制-执行”，城市治理是上下互动“协调-互动”；从目标看，城市管理追求秩序与效率，城市治理追求公平与福祉；从运行机制看，城市管理主要依靠行政命令、法规处罚，城市治理主要依靠法治保障、经济激励、技术赋能和民主协商。

（四）城市管理与城市治理的联系

1.演进与发展的关系

从历史发展的脉络看，城市治理可以被视为城市管理在应对日益复杂的城市问题过程中的一种演进和升级。随着城市规模的扩大、社会结构的多样化以及环境问题的加剧，传统的城市管理模式逐渐显现其局限性。因此，吸纳更多社会力量、采用更灵活协商方式的治理模式应运而生，这是对城市管理模式的一种超越和发展。

2.包含与互补的关系

在实践中，城市治理框架包含了城市管理的职能。许多研究观点认为，城市管理是城市治理的一个子集或重要组成部分。有效的城市治理需要以高效的城市管理为基础。治理所形成的战略方向、政策共识和合作框架，最终需要通过具体的管理手段和操作流程来落地执行。没有坚实高效的管理执行能力，再好的治理理念也只是空中楼阁。缺乏治理思维的城市管理则容易陷入“头痛医头、脚痛医脚”的技术主义困境，无法从根本上解决复杂的系统性问题。

（五）城市治理现代化

城市治理现代化，意味着城市治理各方面能够有机衔接、联动集成、协同协调，需要科学完善的体制机制和健全有效的法规制度。要在科学把握城市治理面临的深层次矛盾和问题的基础上，进一步理顺城市治理体制，深化城市治理体制改革，破除制约城市治理科学化的体制机制弊端，为推进城市治理现代化提供坚实的制度支撑和保障。要让城市治理在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在运行管理上更加高效，实现更好发挥政府作用的同时，进一步释放市场和社会活力，不断拓展人民群众参与城市治理的途径和方式，充分调动社会力量参与城市治理的积极性、主动性、创造性，形成集中各方面力量解决城市治理难题的强大合力。

 

二、北京城市治理的历程与成就

（一）北京城市治理的历程

新中国成立70多年来，北京城市治理始终围绕“建设一个什么样的首都、怎样建设首都”的时代命题，结合不同历史时期的发展任务，经历了从政权稳固到经济转型、再到高质量发展的阶段性跨越。这种变迁既有国家发展的时代印记，更始终贯穿着以人民为中心的政治底色，逐步形成了与超大城市功能定位相适配的治理体制机制。

北京城市治理的进程大体上可以分为三个阶段。第一个阶段是1949年至1978年党的十一届三中全会前，核心是筑牢根基、保障民生；第二个阶段是1978年党的十一届三中全会后到2012年党的十八大前，这是经济转型与治理模式探索阶段，核心是创新突破、回应需求；第三个阶段是2012年党的十八大后至今，这是首都功能定位新发展与精细化治理的阶段，核心是践行首善标准、实现高质量发展。

1.第一个阶段：筑牢根基、保障民生

这一阶段城市治理实践主要围绕两条主线展开，一条主线是政权体系的构建，1954 年《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》出台，进一步确立了“街居制+单位制”的底层治理框架。另一条主线是实现生产型城市转型，也就是由消费型城市转变为生产型城市，优先发展重工业。1953年，北京提出了《改建与扩建北京市规划草案的要点》，在已有工业用地基础上，部署了6个工业区，同时注重自来水、煤气、公共交通等公共服务普及，以满足民众基本生活需求。这一阶段后期，治理思路开始出现调整。1973年明确新建工厂安排至远郊区，对难治理污染企业实施外迁或转产，体现了对环境与民生关系的重视。

总体来看，这一阶段的治理虽然以“生产优先、秩序优先”为特征，但“以人民为中心”的底色已然显现，从扫盲运动到公共卫生改善，从住房建设到就业保障，都是为了让民众“有饭吃、有房住、有保障”，筑牢了城市治理的民生根基。

2.第二个阶段：创新突破、回应需求

这一阶段是经济转型与治理模式的探索阶段。党的十一届三中全会后，北京治理重心转向“经济转型升级，完善城市功能”，人民城市理念从“保障基本民生”向“满足多元需求”转变。

经济转型与功能优化。1983年，中共中央、国务院在对《北京城市建设总体规划方案》的批复中指出，北京是全国的政治中心和文化中心，强调要保护生态环境，其治理思路从“重工业”向“多功能协调”转变；1993年，国务院对《北京城市总体规划（1991年-2010年）》的批复，进一步明确“北京不要再发展重工业”，强调“市区建设要从外延扩展向调整改造转移”。

治理模式从“管理”向“治理”转型。2004年，北京市东城区首创“万米单元网格城市管理模式”，开启网格化精细化治理先河；2005年，依托数字化手段建立城管监督、公共服务、治安防控一体化信息管理机制，推动治理重心下移；2009年，启动社区规范化建设。

城市治理的法治保障同步完善。这一阶段通过产业转型与治理创新的双向发力，逐步破解了单一生产型城市的发展局限，回应了民众对“环境改善、服务提升”的多元需求。

总体来看，这一阶段的城市治理突破了政府单一主导的局限，开始引入市场、社会力量，关注效率与公平的平衡。比如，网格化管理既提升了执法效率，又通过“民情日记”收集民众诉求，体现了“治理为民”。

3.第三个阶段：践行首善标准、实现高质量发展

这一阶段是首都功能定位与精细化治理的阶段。党的十八大以来，在《北京城市总体规划（2016年-2035年）》明确北京“四个中心”的城市战略定位的指引下，城市治理进入“疏解功能、精细治理、协同发展”的新阶段，核心是围绕首都功能优化，破解“大城市病”，提升民众获得感。

治理模式向精细化、服务型深度转型。2018年，北京将“街乡吹哨、部门报到”作为“1号改革课题”在全市推广。2019年启动“接诉即办”机制。2024年，北京12345热线共受理市民反映2419.5万件；诉求解决率和满意率分别达96.7%和97%。2022年推进“回天有我”实践创新，深化基层治理机制完善。

总体来看，这一阶段的治理始终紧扣“首都功能+民生需求”双重目标，通过功能疏解优化空间布局，通过精细服务回应民众关切，实现了从“规模扩张”到“质量提升”的根本转变，彰显了人民城市理念在超大城市治理中的生动实践。

回顾北京70多年的城市治理历程，我们能清晰地看到一条人民城市理念引领北京治理的逻辑主线。人民城市理念从“保障基本民生”到“满足多元需求”，再到“实现高品质生活”；治理模式从“政府单一主导”到“多元协同共治”。从1949年的“街居制”保障秩序，到2004年的“网格化”提升效率，再到“接诉即办+智慧治理”精准回应民生，北京的实践证明，超大城市治理的核心密码始终是“把人民放在心中最高位置”。

（二）北京城市治理的成就

北京市始终围绕“建设一个什么样的首都、怎样建设首都”的核心命题，以疏解非首都功能、防范化解“大城市病”为重要抓手，通过一系列精准施策与系统推进，在首都功能强化、科技创新、污染防治、体制机制等方面取得显著成效，有效的超大城市治理体系不断形成与发展。

1.首都功能显著增强

北京牢牢把握“新时代首都发展，本质上是首都功能的发展”。通过科学规划推动城市功能重组，建立完善的功能设施体系与空间保护措施，为中央政务提供高效优质服务。文化中心建设持续深化，文化产业向融合化、高质量方向发展，文化软实力不断增强。国际交往中心功能进一步夯实。非首都功能疏解取得突破性进展，大批量一般制造业企业、区域性批发市场和物流中心有序退出。

2.科技创新全面跃升

数字经济、科技创新成为核心增长引擎。单位地区生产总值能耗持续下降。科技创新中心建设成效突出，中关村科学城、怀柔科学城、未来科学城、北京经济技术开发区发展持续推进，成为全国科技基础设施最集中的地区之一。同时，在基础研究和战略高技术领域实现全球领先突破，诞生了一批具有国际影响力的创新成果。创新生态持续完善，研发投入与成果转化能力强劲。科技体制改革不断深化，构建起充满活力的创新生态。

3.污染防治力度空前

大气污染防治成效显著，空气质量全面优化。2024年，北京市PM2.5年均浓度为30.5微克/立方米，连续四年稳定达标；空气质量优良天数为290天，占比79.2%。交通与水环境治理同步推进，电子收费和停车位分时共享技术制度全面推广。2024年，全市监测五大水系河流共计105条段，其中优良水质河长占比87.2%。生态系统质量稳中有升，“双碳”工作成效突出。2024年，北京全市森林覆盖率为44.95%，城市绿化覆盖率为49.84%，人均公园绿地面积16.96平方米；全市生态环境质量指数（EI）为71.4。首都功能核心区、中心城区和平原区EI继续保持良好水平。生态涵养区持续保持生态环境优良。2024年，全市集中建设区绿视率为26.98%，绿视率是指在人的视野范围内林草花水田等生态要素所占比例。平谷、大兴和海淀绿视率居全市前三名，其中平谷绿视率最高，达到 30.70%。与此同时，北京市碳排放量自2012年达到峰值后持续稳定下降，率先打造碳中和示范区。

4.城市治理机制逐步优化

北京市以精细化管理为抓手，背街小巷整治深入开展，生活垃圾分类成为新的文明习惯。通过城市景观改造与市郊铁路有效利用，城市美观度与秩序性大幅提升，部分曾受“城市病”困扰的胡同小巷成为“网红打卡地”。北京市严格落实习近平总书记关于老城保护的重要指示，制定强制性专项规划，在保护古城的基础上改善人居环境，部分古老街巷居民生活水平显著提升。

“接诉即办”成为超大城市治理的“首都样板”。从2019年北京推进“接诉即办”治理创新到2024年，12345热线受理群众和企业反映1.5亿件，诉求解决率从53%提升到97%，诉求满意率从65%提升到97%。“接诉即办”既解决了群众身边的关键小事，也攻克了城市治理的难点大事，群众获得感幸福感安全感进一步增强。“接诉即办”推动了政府服务的供给侧结构性改革，建立起以群众需求为导向的公共服务资源配置新模式。北京正大力推进“接诉即办”向“未诉先办”目标迈进。

（三）北京城市治理的基本经验

第一，坚持党的领导。这与中国特色社会主义政治制度是密切联系的。

第二，坚持以人民为中心。以人民群众对美好生活的向往为发展目标，为人民提供更舒适的生产生活环境、更宜居的自然生态环境、更现代多元的发展环境、更包容温馨的城市氛围，确保人民在城市中获得更多收获、更多满足、更多幸福。

第三，坚持遵循基本规律和基本理念。基本规律是城市治理的一般性规律，基本理念是科学化、精细化、法治化的治理理念。

第四，坚持智慧化治理。强化科技应用与现代化手段，优化公共资源和各项服务。

 

三、北京城市治理的重点任务与实践路径

人民城市理念要求城市治理必须从单向度的行政管理转向多元协同的现代化治理。北京作为超大城市，其治理实践既要服务于“四个中心”战略定位，又要体现人民城市的本质要求。将人民城市理念全面融入治理全过程，重点突破城乡融合、多元协同、精细服务、法治保障和数字赋能等关键领域，形成具有首都特色的超大城市治理新模式。

（一）构建城乡融合的治理共同体，实现全域治理现代化

北京的城市治理必须突破城乡二元结构的传统思维，将乡村区域全面纳入现代化治理体系。

在基础设施联通方面，要推进新型基础设施向乡村延伸，实现5G网络城乡全覆盖。构建乡村“一站式”综合服务设施网络，将养老、医疗、文化等公共服务资源精准配置到乡村节点。建立城乡一体的环境治理体系，推广“户分类、村收集、镇运输、区处理”的垃圾处理模式，实现农村污水处理设施全覆盖和运行长效化。

在公共服务方面，重点补齐城乡结合部、生态涵养区等薄弱区域的公共服务短板，推动教育、医疗、养老等优质资源向郊区布局。

创新城乡治理协同机制，打破行政壁垒和区域分割。建立城乡统一的网格化管理标准，将城市治理的“吹哨报到”“接诉即办”等机制向乡村延伸，实现城乡治理事项的同标准受理、同流程处置、同质量评价。推动城市优质资源下沉乡村，通过结对帮扶、人才交流、技术支援等方式，提升乡村治理的专业化水平。

（二）健全多元协同的治理机制，激发共建共治共享活力

在“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的治理体系基础上，北京要率先突破政府单一主导的治理模式，充分发挥市场机制和社会力量的作用，形成多元主体协同治理的良性生态。

第一，深化“放管服”改革，明确政府与市场、社会的权责边界。制定政府权责清单和市场准入负面清单，将适合市场化方式提供的公共服务事项交由社会力量承担。推广政府购买服务机制，重点在养老托幼、环境治理、社区服务等领域引入专业社会组织，提升公共服务供给质量和效率。

第二，完善社会力量参与治理的制度化渠道。健全“五社联动”机制，支持社区社会组织发展，通过设立社区基金会、居民议事会等形式，提升居民自我管理、自我服务能力。建立企业履行社会责任激励机制，鼓励企业参与老旧小区改造、智慧社区建设等治理项目，形成“共建共享、互惠互利”的合作模式。

第三，创新公众参与方式，推动从“为民作主”向“由民作主”转变。完善“市民诉求大数据分析”机制，将群众反映的高频问题转化为治理重点任务。推广“社区议事厅”“居民提案”等参与形式，建立从诉求收集、意见征询到效果评价的全过程参与机制。健全志愿服务体系，打造“小巷管家”“社区顾问”等品牌项目，形成人人参与、人人尽责的城市治理氛围。

（三）推进精细化的服务供给，提升民生保障品质

人民城市建设的最终目的是满足人民对美好生活的向往。北京要坚持以人民需求为导向，推动公共服务从“有”向“优”转变，构建优质均衡、便捷高效的民生服务保障体系。

第一，深化“接诉即办”改革，推动从“有一办一”向“主动治理”转变。建立民生大数据分析平台，精准识别群众需求的群体差异和时序规律，实现服务供给的提前布局和精准投放。完善“每月一题”机制，将高频共性问题转化为政策议题，通过制度创新从根本上解决问题。

第二，创新公共服务提供方式，推广“互联网+服务”模式，打破时空限制，让市民随时随地享受优质服务。

第三，构建全生命周期民生保障体系。针对“一老一小”等重点群体，建立完善婴幼儿照护服务体系和居家社区机构相协调的养老服务体系。推进无障碍环境建设，创建全龄友好型城市。健全多层次社会保障体系，兜牢民生底线。

（四）完善法治化的保障体系，提升治理现代化水平

北京要坚持立法先行、依法行政、公正司法、全民守法，构建系统完备、科学规范、运行有效的城市治理法治体系。

第一，加强重点领域立法。围绕城市治理的短板和薄弱环节，加快制定修订物业管理、公共空间管理、数据共享开放等领域的地方性法规和政府规章。制定市容环境、市政设施、公共服务等领域的标准规范，为精细化治理提供保障。

第二，严格规范公正文明执法。深化综合行政执法体制改革，推进行政执法权限和力量向基层延伸。创新执法方式，推广说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性手段。

第三，提升全民法治素养。建立健全公共法律服务体系，推广“社区法律顾问”制度，为市民提供便捷高效的法律服务。完善矛盾纠纷多元化解机制，推动诉源治理，将矛盾化解在基层、化解在萌芽状态。

（五）深化数字化赋能城市治理，打造智慧宜居城市

北京要加快建设全球新型智慧城市标杆，推动数字技术与城市治理深度融合，实现治理模式创新、治理方式重塑、治理效能提升。

第一，构建城市数字底座。推进“城市大脑”建设，建立统一的地理信息平台、物联感知体系和数据资源体系。打破数据壁垒，建立跨部门、跨层级、跨区域的数据共享协调机制，推动公共数据开放利用。强化网络安全管理，建立健全数据分类分级保护制度，保障个人信息安全。

第二，推进治理场景智能化。围绕交通治理、环境管理、应急响应等重点领域，开发智能化应用场景，提升城市运行效率和风险防控能力。深化“一网通办”改革，推动政务服务事项全程网办、跨省通办，提升市民办事便利度。推进“一网统管”建设，实现城市运行“一屏全览、一键联动”。

第三，弥合数字鸿沟。开展数字技能普及培训，帮助老年人、残疾人等特殊群体适应数字社会。保留传统服务方式，推进适老化和无障碍改造，让智能化管理适应人、服务人。

 

四、北京城市治理的能力要求与保障措施

推动人民城市理念深度融入北京城市治理全过程，既需要治理主体具备适配超大城市治理现代化的核心能力，更需要构建起“制度筑基、资源支撑、组织保障、监督评估”的系统性保障体系。作为首都，北京的治理能力建设必须对标首善标准，保障措施需紧扣“四个中心”战略定位，以更高维度的能力素养与更坚实的支撑体系，确保城市治理实践不偏向、不走样、不落空。

（一）核心能力要求：锻造适配人民城市建设的治理本领

城市治理能力是人民城市理念落地的“关键变量”。北京作为超大城市，其治理主体需突破传统管理思维，锻造“系统谋划、依法治理、群众工作、数字赋能、文化引领”五大核心能力，为治理现代化提供本领支撑。

1.系统谋划能力：把握首都治理的全局逻辑

首都治理的特殊性在于“既要管好城市，更要保障首都功能”，必须具备“跳出局部看全局、跳出当下看长远”的系统思维。一是提升功能统筹能力，要实现“核心功能强化与民生改善”的有机统一，既要做好《北京城市总体规划（2016年-2035年）》的落地衔接，又要兼顾老城保护、新城建设与乡村振兴的有效协同，防止“重建设轻传承、重城区轻乡村”。二是提升风险预判能力，面对超大城市人口密集、功能叠加的特性，需建立“全周期管理”思维，提前预判交通拥堵、环境反弹、公共卫生等潜在风险，实现“源头防控与应急处置”的无缝衔接。

2.依法治理能力：筑牢规范运行的制度根基

法治是现代城市治理的“压舱石”，更是人民城市“保障民权、规范公权”的关键。北京的依法治理能力要体现首善标准。一是立法精准，能够紧扣治理实践空白，推动《北京市接诉即办工作条例》《北京市数字经济促进条例》等法规迭代升级，让治理有法可依、有章可循。二是执法规范，在拆违治乱、环境监管等领域，既能坚守法律底线，又能体现民生温度，避免“简单化、‘一刀切’”。三是普法实效，通过“八五”普法规划落地，让尊法、学法、守法、用法成为政府、企业、市民的自觉行动，构建“多元共治的法治共识”。

3.群众工作能力：激活共建共享的内生动力

人民城市的核心是“依靠人民治理”，群众工作能力是连接政府与民众的“桥梁纽带”。北京的群众工作能力需从“被动响应”向“主动服务”跃升。一是群众诉求洞察能力，依托“接诉即办”“社区议事厅”等渠道，既能精准捕捉民众的个性化诉求，又能从海量诉求中提炼共性问题，实现“个案解决与制度完善”的联动。二是治理共识凝聚能力，在老旧小区改造、胡同保护等涉及多元利益的领域，能够通过“拉家常”“老街坊协商”等方式，化解分歧、凝聚共识，避免“政府决策与民众期待脱节”。三是群众参与治理能力，通过“小巷管家”“责任规划师”等机制，为市民参与治理提供渠道与平台，让民众从“治理旁观者”变为“治理主人翁”。

4.数字治理能力：抢占智慧赋能的时代高地

北京作为全球数字经济标杆城市，其数字治理能力需体现科技为民的导向。一是数据贯通能力，打破“条块分割”的数据壁垒，构建“城市大脑”统一数据底座，实现人口、空间、设施等基础数据“一次采集、全域共享”。二是场景创新能力，围绕民生痛点打造智慧交通、智慧社区、智慧养老等应用场景，让技术真正服务于“出行更便捷、居住更舒适、服务更可及”。三是全龄数字应用能力，尤其要关注老年群体、乡村居民等数字弱势群体，通过“适老化改造”“线下兜底服务”破解数字鸿沟，确保技术红利全民共享。

5.文化引领能力：彰显古今交融的城市特质

北京作为历史文化名城与全国文化中心，文化引领能力是人民城市“铸魂育人”的重要支撑。这种能力体现在文化传承与现代治理的深度融合。一是文脉守护能力，在城市更新中坚守老城不能再拆原则，保护中轴线、胡同四合院等历史遗存，让城市发展有历史温度。二是文化活化能力，将工业遗存、非遗文化等转化为公共文化空间，让文化资源成为民生福祉。三是文明培育能力，通过垃圾分类、文明出行等文明创建活动，培育共建共享的城市文化，让文化成为凝聚市民认同、提升治理效能的软实力。

（二）系统性保障措施：夯实人民城市建设的实践根基

城市治理能力的提升需要保障体系的支撑。北京需构建“制度、资源、组织、监督”四位一体的保障体系，为人民城市理念落地提供全方位支撑，确保治理实践“有人抓、有资源、有规矩、有成效”。

1.制度保障：构建刚性约束与柔性适配的规则体系

通过法规、政策的系统性构建，为人民城市建设定方向、立规矩。一是完善治理法规体系，重点推进城乡融合、基层治理、数字治理等领域立法，将“接诉即办”“未诉先办”等成熟经验上升为法律规范，形成覆盖“规划-建设-治理-服务”全链条的法规闭环。二是创新柔性治理制度，针对新业态、新场景，完善容错纠错等制度，既要守住安全底线，又为治理创新留足空间；既确保治理方向不偏离以人民为中心，又赋予基层治理足够的灵活性。

2.资源保障：集聚全域统筹与精准配置的支撑要素

通过财政、人才、科技等资源的优化配置，为人民城市建设做好保障。一是优化财政投入机制，建立民生导向的财政预算体系，将资金向基层治理、乡村振兴、公共服务等领域倾斜，确保钱花在刀刃上；创新“政府引导、社会参与”的投融资模式，鼓励社会资本参与老旧小区改造、智慧城市建设等项目。二是建设专业化人才体系，依托高校、科研院所设立城市治理专业，培养“懂首都功能、懂民生需求、懂数字技术”的复合型人才；实施“人才下沉”计划，鼓励干部、专家、技术人员到街道社区、乡村一线任职服务，破解基层人才匮乏难题。三是强化科技资源支撑，以“三城一区”为载体，集聚人工智能、区块链等前沿技术资源，为“城市大脑”“智慧治理”提供技术赋能；建立“产学研用”协同机制，推动科研成果快速转化为城市治理实效，让科技成为民生改善的“硬支撑”。

3.组织保障：强化党建引领与基层夯实的治理核心

通过党建引领与基层组织建设，为人民城市建设聚合力、强根基。一是健全党建引领机制，将党的领导贯穿治理各层级、各环节，完善“市委统筹、区负总责、街乡主抓、社区落实”的四级联动体系；深化“党建+物业”“党建+社会组织”模式，将党组织覆盖延伸至治理末梢。二是夯实基层治理根基，深化街道乡镇管理体制改革，赋予基层更多人事、财政、执法自主权，实现“权责对等”；推进社区规范化建设，完善“居委会+业委会+物业+社会组织”协同机制，让社区成为“民生服务的主阵地、矛盾化解的第一线”。三是构建多元协同组织，尤其是要统筹政府、企业、居民、社会组织等多元主体，建立“需求对接、资源共享、项目共建”的协同机制；培育一批专业化社会组织，重点在养老托育、矛盾调解、文化服务等领域发挥作用，形成“政府主导、多元参与”的治理合力。

4.监督评估保障：建立人民满意与动态优化的闭环机制

要以人民满意为核心，构建科学的评价与调整机制，确保人民城市建设不偏航、见实效。一是构建“民意导向”的评价体系，打破“唯指标”评价惯性，将“接诉即办”解决率、满意率、民生福祉改善度等作为核心评价指标，引入第三方机构开展独立评估，确保评价结果客观真实。二是健全全流程监督机制，整合人大监督、政协民主监督、纪检监察监督、社会监督等多种形式，对治理政策制定、执行、成效等环节进行全方位监督，及时发现并纠正“脱离群众、形式主义”等问题。三是建立动态优化机制，将监督评估结果与干部考核、政策调整直接挂钩，对群众不满意、成效不明显的举措及时整改；定期开展治理实践“回头看”，结合人口的年龄结构、科技进步、民生需求等变化趋势，动态优化治理路径与政策措施，确保人民城市建设始终与民众期待同频共振。

报告人 | 安树伟

责编 | 张一博

校对 | 范璧萱

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文章来源：http://www.71.cn/2025/1205/1278978.shtml