构建现代化基础设施体系

党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，构建现代化基础设施体系，并将其作为建设现代化产业体系、巩固壮大实体经济根基的重要任务之一。这是党中央立足我国基础设施发展所处的历史方位，着眼于构建现代化产业体系，对基础设施体系发展作出的重大战略部署。推动“十五五”时期基础设施高质量发展，需要准确把握新时代构建现代化基础设施体系的重要意义、时代要求，科学谋划基础设施发展的路径。

构建现代化基础设施体系具有重要意义

基础设施在国家发展全局中具有战略性、基础性、先导性作用。习近平总书记高度重视基础设施建设对经济社会发展和全面建设社会主义现代化国家的重要作用，多次就加快基础设施建设、构建现代化基础设施体系作出重要指示。党中央、国务院一以贯之地大力推动构建现代化基础设施体系。2019年12月召开的中央经济工作会议提出，要着眼国家长远发展，加强战略性、网络型基础设施建设。2020年2月召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议审议通过了《关于推动基础设施高质量发展的意见》。2022年10月，党的二十大报告提出，优化基础设施布局、结构、功能和系统集成，构建现代化基础设施体系。

基础设施是经济社会发展的重要支撑、现代化产业体系的重要保障。基础设施为产业发展提供不可或缺的公共服务，是现代化产业体系的重要组成部分，对支撑实体经济发展具有重要作用。基础设施的发展状况已成为体现一个国家发展水平和文明程度的重要元素，对产业转型升级、人口合理流动、城乡区域协调发展至关重要，是经济社会协调发展的重要基础。

构建现代化基础设施体系对培育发展新质生产力具有重要意义。在世界现代化史上，蒸汽机、内燃机、发电机、计算机等创新技术的大范围推广应用，都离不开相应交通、能源等基础设施的大规模建设和适度超前发展。现代化基础设施网络奠定了科技创新要素流通运行的设施基础框架。以交通基础设施为代表，通过运输链、信息链和供应链的组织，压缩时空距离和位移成本，加速各种生产要素在区域间进行流动和转移。以能源、水利等基础设施为代表，通过充分发挥其固有用途，为新质生产力科技创新提供配套服务保障。以通信、数据、算力等基础设施为代表，通过将数据融入创新要素，延伸产业内存量创新要素使用边界，增加创新要素供给，在推进存量要素效用最大化的同时，优化创新资源配置。

构建现代化基础设施体系的若干认识

我国基础设施同国家发展和安全保障需要相比还不适应，存在不少短板弱项，在一些重要领域同发达国家有较大差距，综合交通运输协同效应没有充分发挥，农业和水利基础设施抵御重大自然灾害能力不强，各类基础设施协同不够，等等。这些问题要系统谋划解决。

科学认识现代化基础设施体系的时代特征。2024年3月1日召开的国务院常务会议，研究加快现代化基础设施体系建设等工作，指出要适应建设社会主义现代化强国的需要，加快构建先进适用、系统完备、集约高效、安全绿色的现代化基础设施体系。先进适用是构建现代化基础设施体系的本质要求。现代化的关键是科学技术的现代化，离开技术的先进就无从谈起基础设施的现代化，同时先进技术应用于基础设施发展还存在经济性的要求，要着力实现先进技术与经济效益相统一。系统完备是构建现代化基础设施体系的核心要义，以整体优化、协同融合为导向，正确处理各类基础设施间的替代、互补、协调、制约关系，统筹协调各领域基础设施的建设。集约高效是构建现代化基础设施体系的应有之义，基础设施直接关系经济社会运行效率和社会成本高低，要加强资源整合和共建共享，集约节约利用水、土地、廊道、岸线等资源。安全绿色是基础设施可持续发展的基本保障。一方面，提升基础设施韧性和安全防护水平，有效应对自然灾害、突发事件等情况，提高应急响应和自我恢复能力。另一方面，推动基础设施规划、设计、建设、运营、维护等全链条的绿色低碳发展。

把握好基础设施从单领域向跨领域系统谋划转变的新要求。长期以来，交通、能源、水利、信息、城市、环境等基础设施总体上是各自规划、独立建设，取得了巨大成就。从单领域基础设施来看，我国已经拥有全球规模最大的高速铁路、高速公路、港口、邮政快递、电力、宽带等基础设施网络。党的二十届四中全会提出，“加强基础设施统筹规划，优化布局结构，促进集成融合，提升安全韧性和运营可持续性”，这是立足于我国基础设施发展情况和“十五五”时期经济社会发展需求提出的明确要求。目前，我国各单领域基础设施建设都面临着布局不均衡和结构不合理的问题。虽然一直推动基础设施内部一体化，也出现集水利发电航运等多功能于一体的基础设施，以及促进交旅、交能等产业融合，但总体上对跨领域基础设施体系的集成融合等需求日益增多，需要对单领域基础设施和跨领域基础设施统筹规划，持续优化基础设施的布局、结构、功能和系统集成。

把握好现代化基础设施体系的发展方向。现代化基础设施发展要坚持智能化、绿色化、融合化方向。智能化是把握人工智能等新科技革命浪潮的必然要求，要持续拓展数字化、人工智能等在基础设施全生命周期的应用深度。绿色化就是抓住绿色经济、绿色技术快速发展的机遇，努力实现资源节约、环境友好，加快基础设施全面绿色转型，落实碳达峰碳中和目标要求，更好支撑美丽中国建设。随着新技术新业态新模式不断涌现，许多基础设施边界越来越模糊，基础设施的现代化，必须推动各领域基础设施之间、基础设施与城市、基础设施与产业深度融合，更好释放基础设施的综合效益。

构建现代化基础设施体系的主要任务

“十五五”时期，要巩固拓展我国超大规模基础设施的优势，从布局、结构、集成融合等方面补强短板弱项，加快新型基础设施建设和传统基础设施数智化升级，基本实现交通运输现代化，推进能源强国建设，加快建设现代化水网，提高基础设施安全韧性水平和平急两用能力，为基本实现社会主义现代化提供更加有力的基础设施服务保障。

适度超前建设新型基础设施，提质升级传统基础设施。我国传统基础设施的规模、技术等级等位居世界前列。“十五五”时期，要着力优化传统基础设施和新型基础设施的结构比例。一方面，适度超前建设新型基础设施。包括基于新一代信息技术演化生成的基础设施，比如以5G、物联网、工业互联网、卫星互联网等为代表的信息通信网络基础设施，以人工智能、云计算、区块链等为代表的新技术基础设施，以数据中心、智能计算中心等为代表的算力基础设施等，也包括支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的创新基础设施，比如重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等。另一方面，统筹基础设施的存量和增量结构关系。推进交通、物流、能源、市政等传统基础设施更新升级，深度应用互联网、大数据、人工智能等技术对传统基础设施进行数智化改造，进而形成融合基础设施，比如智能交通基础设施、智慧能源基础设施等。此外，应用绿色建筑技术，提升基础设施集约绿色水平，为“十五五”时期碳达峰目标如期实现作出贡献。

完善现代化综合交通运输体系，加快建设交通强国。我国交通运输已较好适应经济社会发展要求，多项指标位居世界前列，交通运输发展向世界一流迈进。建设交通强国需要以智能现代的交通运输网络、完备有效的交通治理体系和治理能力、创新自主的交通技术研发体系为支撑。“十五五”时期，率先基本建成现代化的交通基础设施网络，为构建安全、便捷、高效、绿色、经济、包容、韧性的现代化综合交通运输体系和加快建设交通强国打下坚实物质技术基础。一是加强跨区域统筹布局、推进区际大通道建设，加快建设国家综合立体交通网“6轴7廊8通道”主骨架待贯通路段，基本建成“八纵八横”高速铁路主通道和“71118”国家高速公路网。二是加强跨方式一体衔接，推进综合交通枢纽建设，大力发展货物多式联运和旅客联程联运。三是优化布局，立足于缩小区域发展差距，加快中西部地区路网建设，强化薄弱地区覆盖和通达保障，努力实现基础设施通达程度比较均衡。四是健全多元化、韧性强的国际运输通道体系，深化基础设施“硬联通”，提升中欧（亚）班列发展水平，加快西部陆海新通道建设。

加快建设新型能源基础设施，推进能源强国建设。相对于传统能源体系，新型能源体系的结构特点是以非化石能源为供应主体、化石能源为兜底保障、新型电力系统为关键支撑。我国建成了世界规模最大的清洁电力供应体系，2024年风电光伏累计装机超过煤电，特高压输电、先进核电成为“中国名片”。“十五五”时期，要加快建设新型能源基础设施，坚持风光水核等多能并举，统筹就地消纳和外送，促进清洁能源高质量发展，提高新能源供给比重。我国煤炭消费比重大，油气对外依存度高，应坚决控制化石能源消费，推动煤炭和石油消费达峰以保障如期实现碳达峰，形成陆海并重的“一带一路”进口通道，提升安全韧性。着力构建新型电力系统，大力发展新型储能，加快智能电网和微电网建设。加强清洁能源基地、调节性资源和能源骨干通道在规模能力、空间布局、建设节奏等方面的协同，建设能源强国。推动新一代信息技术、人工智能等与能源系统深度融合，数字能源产业发展壮大。

加快建设现代化水网。现代化水网是国家重要的基础性、战略性、先导性公共设施和服务系统。2023年中共中央、国务院印发的《国家水网建设规划纲要》明确了国家水网建设的目标、任务。“十五五”时期，要构建防洪减灾工程体系，推动国家水网主骨架大动脉、骨干输排水通道、重要节点工程建设。以全国江河湖泊水系为基础，以跨流域跨区域水资源配置和供水保障工程为通道、控制性调蓄工程为节点、智慧化调控为手段，促进集成融合，统筹解决水资源、水生态、水环境、水灾害问题，基本建成“系统完备、安全可靠、集约高效、绿色智能、循环通畅、调控有序”的现代化水网，在更高水平上保障水安全。围绕努力实现基本公共服务均等化、人民基本生活保障水平大体相当的目标，推行城乡供水一体化、集中供水规模化、小型供水规范化，提高城乡供水保障能力。

推进城市平急两用基础设施建设，提高安全韧性水平和运营可持续性。统筹城市基础设施平时和急时功能，提升基础设施的防灾、减灾、抗灾、应急救灾能力和极端条件下城市重要基础设施快速恢复能力、关键部位综合防护能力。推进平急两用公共基础设施建设，提升平急转换和应急保障能力，打造既有日常服务功能又能应急响应的公共基础设施。落实统筹高质量发展和高水平安全的要求，提高基础设施全生命周期抵御自然灾害冲击能力，增强安全性和可靠性。加强恶劣天气短临暴雨、山洪泥石流、滑坡等灾害预报预警，建立全覆盖全天候的基础设施监测感知体系，加强影响监测和风险隐患排查处置能力。坚持有效市场和有为政府相结合，统筹用好各类政府投资，完善民营企业参与重大项目建设长效机制，发挥政府投资基金引导带动作用，激发民间投资活力、提高民间投资比重，增强市场主导的有效投资增长动力，有效防范和化解债务等各类风险，提高基础设施的运营可持续性。

（作者系国家发展和改革委员会综合运输研究所所长）

责任编辑：王梓辰

文章来源：http://www.71.cn/2025/1216/1280011.shtml