罗文豪：数字中国建设有力支撑我国经济社会高质量发展

 

罗文豪 北方工业大学科学技术研究院副院长、经济管理学院教授

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编者按：党的十八大以来，习近平总书记深刻把握全球新一轮科技革命趋势，立足我国经济迈向高质量发展的阶段性特征，围绕发展数字经济提出一系列重要论述，深刻揭示了数字经济的战略地位和时代价值。本文从深刻理解数字中国建设的丰富内涵与战略部署、数字中国建设支撑高质量发展的多维体现、数字中国建设需夯实基础完善保障、数字中国建设面临的挑战与展望四个方面，讲解了数字中国的发展历程与任务方向，为广大网友深刻理解数字中国提供了方向。

2025年10月20日至23日，党的二十届四中全会在北京召开。全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）。

《建议》在“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”部分对数字中国建设提出了新的部署：一是健全数据要素基础制度；二是促进实体经济和数字经济深度融合；三是加快人工智能等数智技术创新；四是全面实施“人工智能+”行动；五是加强人工智能治理。这些具体部署彰显了数字中国建设在国家整体发展战略中的重要地位，是我国顺应时代发展潮流，推动经济社会高质量发展的关键举措，将为我国在全球数字化竞争中赢得主动、占据先机提供坚实保障。

一、深刻理解数字中国建设的丰富内涵与战略部署

（一）数字中国建设的提出历程

2015年，习近平主席在第二届世界互联网大会开幕式上指出，“中国正在实施‘互联网+’行动计划，推进‘数字中国’建设”。这表明，数字中国建设已经正式被纳入推进我国经济社会发展的范畴之中。

其实早在2000年，时任福建省省长的习近平同志极具前瞻性和创造性地作出了建设“数字福建”的战略部署，提出了“数字化、网络化、可视化、智慧化”的奋斗目标。2003年，时任浙江省委书记的习近平同志指出，要坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，加快建设“数字浙江”，指引浙江成为全国数字经济发展的试验田和排头兵。

可以说，建设数字中国是习近平同志长达几十年对信息化观察、思考和实践的成果。

2017年，党的十九大报告指出，我们要“建设科技强国、质量强国、航天强国、网络强国、交通强国、数字中国”，这是首次将建设“数字中国”写入党和国家的纲领性文件。

2018年，首届数字中国建设峰会在福州召开。这次峰会的主题是“以信息化驱动现代化，加快建设数字中国”。同时，习近平总书记在致首届数字中国建设峰会的贺信中提出：“加快数字中国建设，就是要适应我国发展新的历史方位，全面贯彻新发展理念，以信息化培育新动能，用新动能推动新发展，以新发展创造新辉煌。”

2023年，中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》（以下简称《规划》）指出，“建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支撑。加快数字中国建设，对全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴具有重要意义和深远影响”，并提出了十六个字的战略路径：“夯实基础、赋能全局、强化能力、优化环境”。可以说，《规划》从党和国家的高度为数字中国建设提供了顶层设计，也说明，数字中国建设是我们在建设现代化国家征程中必须直面且妥善回答的重大问题。

（二）数字中国建设的整体规划与丰富内涵

《规划》对数字中国建设提出了时间表，指出，“到2025年，基本形成横向打通、纵向贯通、协调有力的一体化推进格局，数字中国建设取得重要进展”，“到2035年，数字化发展水平进入世界前列，数字中国建设取得重大成就。数字中国建设体系化布局更加科学完备，经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域数字化发展更加协调充分，有力支撑全面建设社会主义现代化国家”。

时间表明确之后，就要对数字中国建设的总体框架进行论述。《规划》指出，“数字中国建设按照‘2522’的整体框架进行布局”。什么是“2522”？即两大基础、“五位一体”、两大能力、两个环境。

第一，两大基础包括数字基础设施和数据资源体系。具体来讲，一是打通数字基础设施大动脉。加快5G网络与千兆光网协同建设，深入推进IPv6规模部署和应用，推进移动物联网全面发展，大力推进北斗规模应用。系统优化算力基础设施布局，促进东西部算力高效互补和协同联动，引导通用数据中心、超算中心、智能计算中心、边缘数据中心等合理梯次布局。整体提升应用基础设施水平，加强传统基础设施数字化、智能化改造。二是畅通数据资源大循环。传统的资源要素包括：土地、技术、资本、劳动力。在过去，只要有土地、有技术、有资本、有劳动力，就可以换取价值。但是现在，数据成为新的资源要素。那么，这个要素的价值要如何体现？数据如果不创造价值，那么这个数据是没有意义的，我们需要让数据运转起来，流向社会发展的各个领域去创造价值。

第二，“五位一体”包括经济、政治、文化、社会、生态文明。《规划》指出，要全面赋能经济社会发展。一是做强做优做大数字经济。二是发展高效协同的数字政务。三是打造自信繁荣的数字文化。四是构建普惠便捷的数字社会。五是建设绿色智慧的数字生态文明。

第三，两大能力包括强化数字技术创新体系和数字安全屏障。一是构筑自立自强的数字技术创新体系。简单来说，就是要在数字技术上突破“卡脖子”问题。二是筑牢可信可控的数字安全屏障。未来，当我们进入数字社会，数字安全将会是大家最关心的问题。数据安全是影响人们是否敢于使用数据的关键前提。

第四，两个环境是指优化数字化发展国内国际环境。《规划》指出，要优化数字化发展环境。一是建设公平规范的数字治理生态。完善法律法规体系，加强立法统筹协调，研究制定数字领域立法规划，及时按程序调整不适应数字化发展的法律制度。构建技术标准体系，编制数字化标准工作指南，加快制定修订各行业数字化转型、产业交叉融合发展等应用标准。提升治理水平，健全网络综合治理体系，提升全方位多维度综合治理能力，构建科学、高效、有序的管网治网格局。净化网络空间，深入开展网络生态治理工作，推进“清朗”、“净网”系列专项行动，创新推进网络文明建设。二是构建开放共赢的数字领域国际合作格局。2024年，习近平主席在二十国集团领导人第十九次峰会第二阶段会议关于“全球治理机构改革”议题的讲话中指出，“完善全球数字治理，建设创新型世界经济”，“要加强人工智能国际治理和合作，确保人工智能向善、造福全人类，避免其成为‘富国和富人的游戏’”。可以说，数字治理也是我们推动构建人类命运共同体建设的关键一环。

（三）数字中国建设的战略意义

为什么要建设数字中国？第一，数字中国建设是把握新一轮科技革命和产业变革、构筑国际竞争新优势、赢得大国博弈的重要支撑。人工智能是第四次工业革命的核心驱动力。当前，大国博弈的焦点发生了新的变化，除了传统的陆海空等博弈之外，数字空间正成为大国博弈的重点领域。数字空间的主导权归于谁，是我们要探讨的问题。

第二，数字博弈是一场交织技术、产业、经济、政治等多重复杂因素的博弈。数字中国建设是推进中国式现代化、发展新质生产力的重要引擎。数字技术具有高创新性、强渗透性、广覆盖性，催生新产业、新业态、新模式。数字中国建设通过推动数字产业化，进而提升了全社会的生产力水平，促进了产业转型升级，提高了全要素生产率。

第三，数字中国建设是深化国际交流合作、推动构建人类命运共同体的必然选择。建设数字中国，打造开放共赢的数字领域国际合作格局，彰显了中国主动顺应全球数字化浪潮、积极参与全球治理的大国担当。

 

二、数字中国建设支撑高质量发展的多维体现

（一）“十四五”时期，数字中国建设取得了显著成就

在数字基础设施建设方面，根据国家数据局消息，截至2025年6月底，5G基站总数达到455万个，千兆宽带用户达2.26亿户，算力总规模位居全球第二，有力带动经济社会发展。第56次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2025年6月，我国网民规模已经达到11.23亿人，互联网普及率攀升至79.7%。此外，全国5A级旅游景区数字化改造完成率达100%，数字孪生、虚拟现实等新技术应用让千年文明“触手可及”。

（二）数字中国建设的重要特征

第一，发展模式更加强调体系化推进。这意味着，数字中国建设不再局限于单一领域或环节，而是从顶层设计出发，构建起涵盖数字基础设施、数据资源、数字技术等全方位、多层次的体系架构。通过统筹规划、协同推进，实现各领域之间的互联互通、数据共享与业务协同，形成数字中国建设的强大合力，推动经济社会全面数字化转型。

第二，发展导向更加突出惠民化服务。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把人民放在心中最高的位置，坚持以人民为中心的发展思想。在数字中国建设方面，我们也要坚持以人民为中心。我们要通过提高数字化水平，为老百姓带来可见、可得、可感的数字发展红利。

第三，发展重点更加强调场景化应用。在医疗领域，人工智能可助力疾病诊断、药物研发，提升医疗服务的精准性与效率；在交通领域，能优化交通流量管理、实现自动驾驶，让出行更加安全便捷；在教育领域，可提供个性化学习方案、智能辅导，促进教育公平与质量提升。通过与各行业场景的深度融合，人工智能将充分释放数字中国建设的潜力，推动各行业实现智能化升级与变革。

第四，发展动力更加突出数字化创新。数字化创新作为数字中国建设的关键驱动力，正以前所未有的速度重塑着经济社会的发展模式。这种创新动力不仅体现在技术层面的突破，更体现在制度机制、商业模式、服务模式等全方位的变革。

（三）数字中国建设如何促进经济社会高质量发展

第一，数字经济引领新质生产力发展。一是数字经济核心产业规模稳步扩大。国家数据局消息：2024年，我国数字经济核心产业增加值占GDP比重约10%。根据全国组织机构统一社会信用代码数据服务中心统计数据，截至2024年，我国数字经济核心产业企业总量达到457.41万家，与2023年底相比增长17.99%，呈迅猛增长态势。在人工智能领域，之前我们处于跟随发展的状态。但是，近两年来，我们成功且迅速地达成了并驾齐驱的目标，甚至在某些方面实现了引领发展的态势。2025年10月，中国信息通信研究院发布数据显示，截至2025年9月，我国人工智能企业数量超5300家，全球占比达到15%，形成覆盖基础底座、模型框架、行业应用的完整产业体系。全球占比达到15%意味着什么？意味着，我们在人工智能领域进入了第一梯队。当前，人工智能企业数量已超5000家，国家级人工智能专精特新“小巨人”企业超400家，已建成3.5万余家基础级、6300余家先进级、230余家卓越级智能工厂。

二是数字产业发展量质齐升。近年来，我国数字产业的总体规模和利润保持平稳增长。从重点行业看，数字产业已经成为发展新质生产力的重要载体。

三是工业数字化转型再加速。我们的第一产业、第二产业、第三产业在人工智能的助推下，正在实现产业转型。在制造业领域，截至2024年底，我国重点工业企业数字化研发设计工具普及率达到84.1%。同时，我们的制造业正在加快推动高端化、智能化、绿色化发展。2024年，工业和信息化部发布的数据显示，我国智能制造装备产业规模已经达到了3.2万亿元以上；重点培育主营业务收入10亿元以上的系统方案供应商超过150家。

随着人工智能的不断发展，“黑灯工厂”正呈现快速发展态势。什么是“黑灯工厂”？它是指依托机器人集群、工业互联网、人工智能算法等技术，通过机械臂、无人搬运车、自动化视觉检测系统等智能设备，实现无人化生产的智能工厂。由于生产过程无需人工值守，工厂可以在“关灯”状态下持续运行，因而得名“黑灯工厂”。

四是服务业数字化持续提质扩容。2024年，我国网上零售额为15.5万亿元，连续12年成为全球最大网络零售市场。

还有，随着我国文化数字化战略深入实施，以数字化、网络化、智能化为主要特征的文化新业态行业快速发展，已经成为推动中国文化产业高质量发展的重要支撑。

五是数字化全面赋能农业农村现代化发展。其一，智慧农业飞速发展。当前，智慧农具、智慧播种等先进理念与技术，已经被广泛应用在农业发展中。其二，农村电商服务体系不断完善。当前，农村物流体系基本实现了村村覆盖，无论身处何地，快递均可送达。这得益于物流体系的广泛布局。

在农产品销售方面，过去农民种植的水果、蔬菜往往因销路不畅而堆积在田间地头。如今，明星、网红，包括农民都能够借助电商平台开展直播带货，这使得农产品的销售渠道得到极大拓展。

 

第二，数字政务服务保持全球领先。一是数字政务服务网络扩容提质。2025年，国务院出台了《政务数据共享条例》。这意味着，我们从政务数据角度实现了“一盘棋”统筹、“一本账”管理、“一站式”服务、“一体化”运行，有力地推动了政务数据共享平台高效、规范、协同建设。

二是着力推动“高效办成一件事”助力政务服务改革再升级。“高效办成一件事”是我国优化政务服务、提升行政效能的关键举措，旨在通过改革引领与数字赋能双轮驱动，推动跨部门业务协同和数据共享，实现办事流程精简、成本降低、效能提升。当前，国家政务服务平台已设立“高效办成一件事”专区，集成政策查询、在线办理、地图导航等功能，成为深化“放管服”改革、优化营商环境的核心抓手。  

第三，数字文化建设深入推进。一是数字技术加快赋能中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展。在数字化浪潮的推动下，中国多地文旅项目深度融合数字技术，成功打造出智慧旅游沉浸式体验新空间，显著提升了文化表达与游客体验。北京朝阳的亮马河国际风情水岸与陕西西安的长安十二时辰主题街区，正是其中两个代表性案例。  

‌二是数字文娱产业实现高速发展。微短剧作为文化与科技深度融合的新兴文艺形态，兼具影视剧基因与短视频特性，以其快节奏、高密度、题材丰富的内容优势，低成本、短周期、体量灵活的制作优势，接地气、懂网络、贴近生活的传播优势，广泛触达各类视听受众、深度参与内容生态优化、迅速打通多种发行渠道、有效形成多元商业模式，对推动文艺创新、丰富人民多样化精神文化生活、赋能千行百业有重要作用。2025年，国家广播电视总局办公厅发布《关于实施“微短剧+”行动计划 赋能千行百业的通知》，并提出了六方面计划：“跟着微短剧去旅行”、“跟着微短剧来学法”、“跟着微短剧来科普”、“跟着微短剧学经典”、“微短剧里看品牌”、“微短剧里看非遗”。这说明，在数字化时代，微短剧凭借其极快的传播速度，对广大民众颇具吸引力。所以，我们要从国家层面对其进行引导与规划，最终，让微短剧成为优质的数字文化产品。

第四，数字社会更加普惠便捷。一是大力发展数字化教育。我国已经建成世界最大的高质量国家智慧教育公共服务平台。国家智慧教育公共服务平台构建起以基础教育、职业教育、高等教育和终身教育为“四横”，德、智、体、美、劳为“五纵”的资源供给体系。目前汇集中小学资源11万条，职业教育在线精品课程1.1万余门，高等教育在线课程3.1万门，终身学习超2000门课程。

二是数字医疗健康更加普惠可及。截至2024年12月，全国跨省联网定点医药机构达64.4万家，其中，跨省联网定点医疗机构23.03万家，跨省联网定点零售药店41.37万家，较2023年底增长16.99%。全国跨省异地就医直接结算2.38亿人次，较2023年增长84.70%。

在智慧养老方面，以太原为例，太原因地制宜打造“1+2+1+N”的智慧养老顶层架构，即1个以政务云为依托的基础支撑底座、2个数据+技术双重赋能的数字化引擎、1个以养老业务为核心的智慧养老数字化平台和N个以数据要素为抓手的养老全产业应用场景，有效破解政府监管不足、市场供给不足、精细服务不足等养老难点痛点问题。

三是交通物流数智化发展按下“加速键”。以北京为例，北京于2020年启动建设全球首个“车路云一体化”高级别自动驾驶示范区，深度践行“车路云一体化”技术路线，聚焦车、路、云、网、图五大关键要素，已实现试验环境搭建与小规模部署，率先建成城市级工程试验平台，加速推动规模部署与场景拓展，为标准形成与建设提供先验技术环境与应用场景。

四是城市全域数字化转型取得积极成效。以河北雄安为例，雄安新区坚持数字城市与现实城市同步规划、同步建设，地上、地下、云上“三座城”同步推进，聚焦数据汇聚、处理、流通、应用、运营、安全保障全流程，适度超前、统筹集约部署数据基础设施，构建生长即汇聚的数据融通应用环境，把数字化技术和应用渗透到雄安新区规划、建设、管理和生产生活全过程。

五是数字乡村建设提档加速。2025年，我们出台了《乡村全面振兴规划（2024－2027年）》。该规划指出：“加快数字乡村建设。完善信息基础设施，实施智慧广电乡村工程，推动基础设施数字化、智能化升级，构建综合信息服务体系。”

第五，生态文明建设更加绿色智慧。一是不断完善生态文明数字治理体系。二是不断提升生态文明智慧监管能力。三是自然资源“一张图”建设提质提速。四是积极打造具有预报、预警、预演、预案“四预”功能的数字孪生水利体系。五是推动数字技术赋能行业绿色化转型。

三、数字中国建设需夯实基础完善保障

（一）“十四五”时期，数字中国建设取得重大进展

第一，数字技术创新取得新突破。我们在数字化领域突破了一批关键核心技术，“缺芯少魂”等突出问题逐步解决，人工智能综合实力实现整体性、系统性提升。“东数西算”成为国家重大生产力布局的战略工程，算力和数据基础设施加快布局，在规模、技术等方面实现长足发展。

第二，数字经济发展动能更加强劲。实体经济和数字技术融合程度显著加深，智能化转变、数字化改造加速推进，数据产业逐步壮大，全国一体化数据市场正在加快构建。数据基础制度不断完善，深入开展数据应用示范场景建设，数据要素的放大、叠加、倍增作用日益凸显。

第三，数字公共服务更加可感可及。数字技术显著提升公共服务的公平普惠水平，教育、医疗、社保、养老等数字化水平不断提升。数字技术的发展打破了传统公共服务的流程壁垒、数据壁垒，越来越多的事项实现了数据多跑路、群众少跑腿。

第四，数字领域国际合作取得显著成效。我们积极提出数字经济“中国主张”，与26个国家签署数字经济合作谅解备忘录，“丝路电商”伙伴国增加到36个。加强数字基础设施、数据规则标准、数字经济人才的国际合作，数字领域国际交流的深度和广度不断拓展。  

“十四五”时期，我国建成了全球技术领先、规模最大的信息通信网络，迈入“双千兆”时代。在这一时期，我国的数字基础设施建设做到了四个升级：一是向覆盖完善、性能领先升级；二是向算网融合、高效敏捷升级；三是向资源共享、绿色节能升级；四是向城乡一体、内外畅联升级。

在这一时期，我们在数字基础设施建设领域形成了产业链优势。从华为、中兴的5G设备，到中芯国际的芯片制造，再到各种终端厂商，我国已经形成了一条涵盖“设备制造－安装施工－运营服务”的完整链条。这种产业链优势不仅降低了基建成本，还能迅速响应技术更新换代，形成了基建带动产业发展，产业反哺基建的良性循环。

 

（二）数据资源体系不断完善

第一，健全数据管理体制机制。近年来，我国在数据标准体系、数字经济、数据资源以及数据基础设施等领域统筹施策，相继颁布了一系列政策文件，使得数据基础制度的基本框架更为坚实。2025年，国家数据局在印发的《数字中国建设2025年行动方案》中部署了体制机制创新、地方品牌铸造、“人工智能+”、基础设施提升、数据产业培育、数字人才培育、数字化发展环境优化、数字赋能提升等8个方面的重大行动。

第二，推动公共数据汇聚利用。当前，我们已经实现数据资源产量、流量、质量的“三量”齐升。公共数据开发利用制度框架已初步构建，2024年，全国地市级以上地方公共数据开放平台数量增长7.5%，开放的数据量增长7.1%，超六成省（自治区、直辖市）、计划单列市启动公共数据授权运营工作。

第三，释放商业数据价值潜能。数据要素是除了资本、劳动、土地、技术以外的第五大关键生产要素。它的价值依赖于生产、储存和流通三大环节的动态耦合。《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》指出，要“加快培育数据要素市场”，“提升社会数据资源价值”。

在释放商业数据价值潜能的过程中，要做到以下三点：一是数据产品化；二是数据资产化；三是数据交易平台化。在数据产品化方面，我们要将原始数据进行深度加工与整合，依据不同行业、不同场景的需求，开发出具有针对性、实用性的数据产品。比如，精准营销数据包、行业分析报告等，让数据以更直观、便捷的形式服务于各类主体。在数据资产化方面，我们要明确数据的产权归属，建立科学合理的数据价值评估体系，通过确权与评估，使数据成为可计量、可交易、可抵押的资产，充分彰显其经济价值。在数据交易平台化方面，我们需搭建安全、高效、规范的数据交易平台，制定完善的交易规则与流程，保障数据交易的合法合规与安全有序，促进数据在不同主体间的流通与共享，进一步释放商业数据的巨大潜能。

四、数字中国建设面临的挑战与展望

在数字中国建设进程中，虽已取得诸多令人瞩目的成就，但也面临着一些不容小觑的挑战，具体如下：一是数字领域竞争渐趋激烈；二是人工智能产业竞争白热化；三是全球数字治理体系亟待完善；四是核心自主技术创新仍需强化；五是算力设施布局、算力生态以及算力与场景融合方面尚需加强；六是数据要素价值有待进一步挖掘；七是人工智能技术引发网络综合治理、数据治理、算法治理等新挑战；八是数据安全风险增大；九是数字社会发展的区域差距扩大。

如何应对这些挑战？《建议》提出了五个方案。第一，健全数据要素基础制度，建设开放共享安全的全国一体化数据市场。一是健全数据要素基础制度。建立保障权益、合规使用的数据产权制度，完善持有权、使用权、经营权的制度框架。完善数据要素流通交易制度和收益分配制度。二是优化数据要素市场化配置。加快培育全国一体化数据市场，规范数据流通交易行为，降低流通交易成本，提高流通交易效率。三是深化数据资源开发利用。加强公共数据资源的汇聚和治理，推动建立企业行业数据共享平台，促进产业链上下游数据流通。  

第二，促进实体经济和数字经济深度融合，实施工业互联网创新发展工程。一是深入实施产业数字化转型。加快推进农业、工业、服务业等领域的数字化转型，推动产业迭代升级和提质增效。二是培育国际一流的数字产业集群。重点培育国际一流数字标杆企业，促进相关企业“串珠成链”，形成全方位协同的利益共同体，打造具有国际竞争力和影响力的集群品牌。三是实施工业互联网创新发展工程。加快实现工业数据的汇聚、分析和应用。四是推动平台经济创新和健康发展。

第三，加快人工智能等数智技术创新，突破基础理论和核心技术，强化算力、算法、数据等高效供给。一是构建系统完备的数智技术创新体系。二是突破人工智能基础理论和核心技术。加强人工智能基础理论研究，研发具有自主知识产权的算法框架，提升大模型训练效率和性能。

第四，全面实施“人工智能+”行动，全方位赋能千行百业。一是强化示范引领，支持人工智能落地。二是推进人工智能规模化商业化应用。三是加强人工智能同产业发展、文化建设、民生保障、社会治理相结合。

第五，加强人工智能治理。一是提升安全防护能力。二是强化数据安全保障。三是加强安全技术供给。

展望未来，数字中国建设前景广阔。随着数字技术不断突破，数据安全保障体系将不断健全。同时，我们的人才培养力度将不断加大，通过优化教育资源配置、开展产学研合作等方式，培养出更多适应数字中国建设需求的复合型人才。数字中国建设将深度融入我国经济社会各领域，推动产业升级、改善民生福祉、提升国家治理能力，为实现中华民族伟大复兴的中国梦注入强大动力。    

报告人 | 罗文豪

责编 | 李天翼

校对 | 王瑱

审核 | 张一博、孙楠、叶其英

监审 | 刘斌  

责任编辑：李天翼

文章来源：http://www.71.cn/2025/1230/1281067.shtml