协同增效突破生态环境治理关键瓶颈

“十五五”时期是美丽中国建设承上启下、实现生态环境根本好转的关键时期。党的二十届四中全会对未来五年发展擘画了战略蓝图，把“美丽中国建设取得新的重大进展”作为“十五五”时期经济社会发展的主要目标之一，要将其转化为现实图景，仍需付出艰巨努力。当前，我国已进入实现碳达峰目标的关键攻坚期，生态环境质量改善成效还不够稳固，减缓和适应气候变化、固体废物和化学品、新污染物等新型环境风险的交互影响日益凸显，对协同治理提出更高要求。多重压力与降碳、减污、扩绿、增长目标相互交织，真正实现跨领域多目标协同增效，将成为推动美丽中国建设取得新的重大进展的关键所在。

协同增效目前面临的多重深层制约

当前，协同增效理念在实践中仍面临诸多梗阻，现有治理体系、政策工具和激励机制，与加快经济社会发展全面绿色转型、建设美丽中国的要求还有不小差距。

治理能力的“精准化”建设未能完全跟上污染源防控新形势。随着固定污染源得到有效管控，移动源、生活源、农业面源等非固定源污染逐渐成为制约生态环境质量持续改善的主要障碍。这类污染点多面广、隐蔽随机，大大增加了治理和监管的难度。例如，汛期农业面源污染瞬时爆发，传统人力巡查和末端拦截方式成本高昂且效果有限，暴露出实时监测、快速溯源和精准响应能力短板。同时，跨介质、跨行政区域的复合型污染协同治理机制仍需加强。

政策工具的“协同性”与绿色转型的要求不相适应。建设美丽中国绝非单一环保任务，而是触及发展方式、产业结构、能源结构等的系统性变革。但关键领域的政策衔接、制度衔接还不到位。比如，全国碳市场与用能权、排污权等衔接机制尚在探索，统一高效的资源环境要素市场化配置体系尚不完善。应对气候变化法律体系和标准制度尚不完善，碳核算、碳足迹、绿证、碳市场等政策衔接需进一步加强。在国际层面，以欧盟碳边境调节机制（CBAM）为代表的国际规则加速演进，单边主义与贸易保护主义色彩明显，对我国产业构成“绿色壁垒”风险，也倒逼国内降碳减污加速。

激励机制效能不足制约了高质量发展“绿色化”导向的实现。绿色转型需要持续激发市场内生动力，通过制度设计让保护者获益、损害者付费。但目前环境经济政策效能有待释放。在政府层面，央地生态环境事权与支出责任划分尚未完全理顺，部分环境基础设施长效运营经费不足，存在“重建轻管”难题。在市场层面，绿色信贷已成为当前信贷增长的绝对主力，但产品创新仍显不足，企业环境信息披露的强制性与规范性有待加强。生态保护补偿方式还较为单一，多元化、市场化的补偿方式仍处于探索阶段。环境权益抵质押融资，受制于评估、登记、处置等方面瓶颈，尚未实现大规模推广。在公众层面，绿色消费激励手段有限，“优质不优价”现象仍存，通过绿色消费倒逼企业绿色转型的机制还较为薄弱。

构建协同增效的系统化治理路径

美丽中国建设是一项系统而复杂的工程，面对上述深层次矛盾，必须深化生态文明体制改革，坚持系统观念，坚持全面转型、协同转型、创新转型、安全转型，加快推进经济社会发展绿色化、低碳化。应当清醒认识到，实施路径上面临着技术成本与安全、利益协调难度、路径依赖等现实挑战，只有统筹处理好发展和安全、整体和局部、当前和长远、政府和市场的关系，系统性破除这些障碍，协同增效的治理红利才能充分释放。

加快健全天空地海一体化的现代化生态环境监测体系。精准治理前提是精准感知。必须构建全域覆盖、实时感知、智能分析的生态环境监测网络，加快补齐生态质量、新污染物、水生态、海洋环境等领域监测短板，综合运用卫星遥感、物联网、人工智能、区块链等技术，编织天空地海一体化监测网。一是推进减污降碳协同监测，推动将碳监测逐步纳入常规监测体系，加强重点区域空气质量与颗粒物组分、挥发性有机物组分协同监测。二是发展高光谱遥感数据获取技术，实现对重点农业面源污染源、黑臭水体的精准识别；探索应用便携监测设备，提升生态环境监测的实时性与便携性。三是充分发挥生态环境大数据作用，推动国家生态环境监测网络数智化转型，实现污染源实时监控、自动识别与智能应急，保障监测数据“真、准、全、快、新”，强化生态安全风险监测预警，变被动应对为主动防控。从长远来看，生态环境监测网络还需与国土空间规划、产业布局调整深度融合，加强自然资源、生态环境、水利等部门协作，实现监测数据向治理效能的转化。完善生态环境监测数据共享相关制度，提高国家、区域流域、省市间监测数据共享交换能力，同时平衡好监管需求与企业、个人权益，保障数据安全与隐私保护。

不断健全市场驱动、激励与约束并重的环境经济政策体系。前提是让资源环境价格真实反映其稀缺程度和生态价值。一是推动环境权益市场协同融合，探索碳市场与排污权、用能权、水权等交易机制衔接，为企业节能减排提供市场化工具。二是健全生态产品价值实现机制，探索多元化、市场化的生态保护补偿机制。推进生态产品评价结果进监测、进规划、进考核、进决策，推动核算结果在生态补偿、绿色金融等领域应用。三是健全激励与约束并重的绿色金融体系。强化金融机构环境风险管理责任和信息披露强制性要求，严厉打击“洗绿”“漂绿”行为，鼓励开发与环境信用评级挂钩的动态金融产品。政策设计必须充分考量区域异质性。对东部发达地区，可率先探索碳排放总量控制下的配额拍卖机制，提高碳价发现效率。对中西部生态功能区，应扩大生态补偿覆盖面，探索在中央预算内投资支持的生态产品价值实现项目中运用评价结果。对老工业基地，推动政府和金融机构设立绿色转型专项基金，加快传统产业转型升级。加强财政基金与金融工具配合，为市场提供长期稳定的政策预期，鼓励地方探索建立“绿色项目库”（即环保低碳项目名单）与“棕色项目清单”（即需限制的高污染、高耗能项目名单）相结合的分类管理机制，对入库项目给予优先审批、利率优惠，对清单项目设置融资限制，强化金融调控的精准性。

加快构建权责清晰、多元共治的现代环境治理体系。一方面，严格执行《生态环境保护督察工作条例》《地方党政领导干部生态环境保护责任制规定（试行）》，强化党政领导干部落实生态环境保护责任，加快构建覆盖全面、权责一致、奖惩分明、环环相扣的责任体系，确保“关键少数”主动扛起生态文明建设的政治责任。另一方面，健全环境治理企业责任体系、全面行动体系，落实企业主体责任，发挥行业协会自律作用。推广“环保管家”“环境医院”等第三方治理模式，为中小企业提供一站式环保解决方案。在工业园区层面，推行“绿色供应链管理”，将环境绩效纳入供应商准入与考核。在社区层面，畅通监督渠道，探索公众参与正向激励机制，建立“个人碳账户”，将环保行为转化为可兑换的信用积分，让更多公众从“旁观者”变为“参与者”。在区域协同层面，深化京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重点区域生态环境联建联防联治，建立统一的环境准入标准和联合执法机制。加快构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系，将制度优势转化为治理效能，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，努力推动美丽中国建设取得新的重大进展，加快推进人与自然和谐共生的现代化。

责任编辑：王梓辰

文章来源：http://www.71.cn/2026/0129/1283337.shtml