孔祥智：迈向更高水平的粮食安全与乡村发展——学习贯彻中央农村工作会议精神

 

孔祥智 中国人民大学吴玉章讲席教授、农业与农村发展学院二级教授

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编者按：农业农村发展关乎国计民生，是全面建设社会主义现代化国家的重要基石。本文系统解读了2025年中央农村工作会议精神，深入剖析了当前我国农业与农村发展的战略部署与实践路径。文章围绕稳定粮油生产、加强水利建设与“菜篮子”产业提质增效、强化耕地保护与常态化帮扶、创造乡村优质生活空间与深化农村改革等重点议题，结合详实数据与政策分析，揭示了我国在粮食安全、农业防灾减灾、乡村治理与城乡融合等方面的最新进展与长远谋划。这些内容不仅有助于全面把握2025年中央农村工作会议的核心要义，也为扎实推进乡村振兴、加快农业农村现代化提供了重要的思路参考与实践启示。

2025年12月29日至30日，中央农村工作会议在北京举行。会议前夕，习近平总书记作出重要指示，主要强调以下四方面内容：一是“要毫不放松抓好粮食生产，促进良田良种良机良法集成增效，提升农业综合生产能力和质量效益”；二是“要提高强农惠农富农政策效能，促进粮食等重要农产品价格保持在合理水平，促进农民稳定增收”；三是“要持续巩固拓展脱贫攻坚成果，把常态化帮扶纳入乡村振兴战略统筹实施，守牢不发生规模性返贫致贫底线”；四是“要学习运用‘千万工程’经验，因地制宜推进宜居宜业和美乡村建设，提升乡村治理和文明乡风建设水平”。

一、稳定粮油生产

2025年中央农村工作会议提出：“要稳定粮油生产，加力实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动，推动粮食品种培优和品质提升。”“稳定”这一要求并非简单地重复往年，而是随着形势发展被赋予了新的内涵与实践指向。

2025年，全国粮食产量达到14297.5亿斤，继续保持在1.4万亿斤以上的高位水平。国家统计局发布的报告也使用了“稳定”一词，即“粮食产量稳定在1.4万亿斤以上”。2024年，我国粮食播种面积继续扩大。这背后有一个值得关注的现象：全国耕地面积已连续四年实现净增长。这在工业化、城镇化持续推进的背景下殊为不易——过去特别是南方地区，耕地会因建设占用而减少，但近年通过一系列有力措施，南北方耕地均出现了恢复性增长。2025年，全国粮食平均单产达到399.1公斤/亩。

在讨论粮食生产时，需先厘清一个概念。我国统计意义上的“粮食”，不仅包括小麦、玉米、水稻等谷物，还包括薯类和豆类。这是一个具有中国特色的宽口径概念，不同于联合国粮农组织等国际机构常用的“谷物”口径。在这样的统计范畴内，能将全国平均单产提升至接近400公斤/亩，是一项非常扎实的成就。2025年，这一指标较上年提高了4.4公斤，其中玉米单产的持续增长贡献尤为突出。可以说，玉米品种和技术创新为粮食总产的稳定增长提供了重要支撑。

政策层面也体现了工作重心的深化与拓展。2025年中央一号文件明确提出：“深入推进粮油作物大面积单产提升行动。”而在2024年，相关表述是“实施粮食单产提升工程”。从“工程”到“行动”，并特别强调“大面积”，意味着这项工作从局部试点、项目化运作，转向了更广范围、更高程度的整体动员和整建制推进。其目标是在一个县乃至更大区域内，实现粮食单产的普遍、实质性提升。这是近两年农业科技推广和系统集成方面取得的重要进展。

纵观历年数据，我国粮食单产总体呈现稳步上升趋势。其中，2024年单产增幅达到5.1公斤，提升幅度显著，这主要归功于以玉米为代表的作物单产提高。单产提升的关键路径在于“四良”集成，即良田、良种、良机、良法的融合增效。习近平总书记强调，要“促进良田良种良机良法集成增效”。过去，农业技术推广往往侧重于单一要素的改进，而近年开展的单产提升行动，核心就在于将这些要素系统性地结合起来。例如在玉米生产上，通过选用耐密植新品种、配套高标准农田建设、优化水肥管理和推广专用机械，实现了合理密植。如今一些地区玉米种植密度能从每亩约4000株提升至5000-6000株，这并非简单的数量增加，而是以良种为前提，配合良田、良法、良机共同作用的结果，从而在单位面积上实现了约三分之一的理论增产潜力。这与历史上缺乏综合支撑的“密植”有根本区别。

总结来说，当前的单产提升行动主要突出四个导向：一是突出“大面积”，以整县推进为主要模式；二是突出“四良”融合，强调整体解决方案；三是突出关键环节攻关，聚焦影响单产的核心技术瓶颈；四是突出主体带动，发挥新型农业经营主体的示范引领作用。正是在这种系统化、集成化的工作思路推动下，我国粮食生产才能在连续高位运行的基础上，持续夯实产能，并不断迈向更高水平。

2025年中央农村工作会议提出，“加力实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动”。新一轮千亿斤粮食产能提升行动，是在已有坚实基础上提出的战略性举措。回顾上一轮行动，自2009年启动时全国粮食产量约为1万亿斤，到2020年已稳步增长至1.3万亿斤以上，实际增产规模超过2600亿斤，远超“千亿斤”的预期目标。这一历程充分说明了我国粮食产能提升的潜力与韧性。因此，本轮行动虽以“千亿斤”为阶段性目标，但从历史经验和当前基础看，其最终实现的增产成效很可能再超预期。

2024年，国务院正式印发《新一轮千亿斤粮食产能提升行动方案（2024－2030年）》（以下简称《方案》），为行动提供了清晰的路线图。《方案》明确了多维度目标：一方面，要求粮食播种面积稳定在17.5亿亩左右，谷物面积保持在14.5亿亩左右，这是保障产能的基本盘；另一方面，提出到2030年粮食单产力争达到420公斤/亩，体现了向科技要产量的鲜明导向。值得关注的是，到2025年，全国粮食播种面积已达到17.91亿亩，已在面积指标上提前达到并超过了《方案》对2030年的预期，这为单产提升留下了更从容的空间和更聚焦的任务。

《方案》在实施路径上突出了区域聚焦与品种优化。它规划了六大粮食生产片区，明确了不同省份的产能提升任务，并重点支持720个粮食产能提升重点县，推动政策、技术、投入等要素集约落地。在品种结构上，确立了“巩固提升口粮、主攻玉米大豆、兼顾薯类杂粮”的思路。具体而言，水稻、小麦生产重在品质提升与结构优化，满足人民群众从“吃得饱”到“吃得好”的需求升级；玉米生产重在技术集成与单产攻坚，这是短期内提升粮食总产最有效的突破口；大豆生产则重在多措并举挖掘增产潜力，以缓解对外依存度过高的压力；同时鼓励因地制宜发展薯类、杂粮杂豆，丰富食物供给来源，满足消费多元化趋势。

那么，为何在粮食连年丰收的背景下，仍需如此大力度的产能提升行动？这需要从我国粮食供需的深层结构来理解。一个关键指标是粮食进口量。2024年，我国粮食进口量超过1.58亿吨，其中大豆进口达1.05亿吨，约占进口总量的66%，这一规模已占全球大豆贸易量的60%以上。此外，玉米、小麦、大麦、高粱等谷物进口量也保持在较高水平。这些进口粮食，特别是大豆和部分玉米、小麦、大麦，绝大部分并非用于直接食用，而是转化为饲料、食用油等。这清晰地揭示出，当前我国粮食安全的主要压力已从“口粮安全”转向了包含“饲料粮安全”在内的更广义的整体安全。

驱动这一转变的根本力量是消费结构的持续升级。随着居民收入水平提高和城镇化进程深入，城乡居民的食品消费模式发生深刻变化：人均直接消费的口粮数量稳步递减，而对肉、蛋、奶、水产品等动物蛋白，以及植物油、食糖、水果等的需求快速增长。这些产品的生产均需消耗大量粮食资源，例如，生产1公斤猪肉大约需要4-5公斤饲料粮。这种“间接消费”的增长，使得粮食需求总量持续攀升。正因如此，习近平总书记明确指出，“今后一个时期粮食需求还会持续增加，供求紧平衡将越来越紧”。

面对不断增长的需求，国内粮食生产却面临着多重刚性约束。尽管近年来耕地保护成效显著，实现了面积净增长，但人多地少的基本国情和耕地资源紧张的长期趋势并未改变。水资源短缺问题突出，农业用水总量控制日益严格。同时，劳动力成本、土地流转费用、生产资料价格持续上涨，推动农业生产成本进入上升通道，影响了部分农产品的国际竞争力。

在这一背景下，保障国家粮食安全必须树立大食物观，构建更高层次、更可持续的安全保障体系。这意味着：首先要坚守底线，藏粮于地、藏粮于技，确保谷物基本自给、口粮绝对安全；其次要拓展视野，全方位、多途径开发食物资源，在保护好生态环境的前提下，向森林、草原、江河湖海要食物，向植物动物微生物要热量、要蛋白；最后，要基于大国经济规律和全球视野，用好“两个市场”、“两种资源”，在确保国内产能稳固的基础上，实现农产品的适度进口，这是缓解国内资源环境压力、平衡供需的必要举措。归根结底，必须一以贯之地全面落实“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，才能在新形势下筑牢国家粮食安全的坚固基石。

 

二、加强水利建设 “菜篮子”产业提质增效

2025年中央农村工作会议明确提出，要“加强水利基础设施建设，强化气象监测预报预警，增强农业防灾减灾能力”。这一部署具有极强的现实针对性。近年来，受全球气候变化影响，我国农业自然灾害呈多发、频发态势，特别是黄河流域等地区，旱涝急转等极端天气对农业生产造成严重冲击。例如2024年，河南、山东等地部分农民就经历了春季因旱无法适时播种、秋季收获期又遭遇连绵阴雨的艰难局面，不仅影响收成，更直接关系到农民的收入与生计。

增强农业防灾减灾能力，必须立足于我国耕地的现实条件。目前，全国耕地中水田和水浇地面积合计约9.6亿亩，占总耕地面积的一半左右。然而，正是这约占一半的灌溉耕地，生产出了全国80%以上的农产品。另一半耕地多为丘陵、旱地等，产能有限且部分面临撂荒风险。这一结构性特征决定了，提升灌溉耕地的稳定产能和抗灾能力，是保障国家粮食和重要农产品供给安全的关键。

经过持续努力，我国高标准农田建设已取得显著成效，累计建成大量田间水利、道路等基础设施。但同时也应看到，由于设施分布面广、量大，后续管护维修面临挑战，存在监管不到位、效益可持续性不足等问题。对此，要探索借鉴“河长制”、“林长制”的经验，创新推行覆盖到田的管护责任机制，确保建成的高标准农田能够长期稳定发挥效益。

针对近年来暴露出的防灾减灾短板，需系统施策、多措并举：一是建设现代化防洪减灾体系，全面开展病险水库除险加固，加强中小河流治理和大中型灌区建设改造，推进蓄滞洪区关键设施建设和管理机制改革。二是提升气象服务的精准性与时效性，加强灾害风险监测预警预报。三是培育新型农业经营主体，提高带动小农户能力。例如，河南荥阳的新天地合作社及其带动的一批合作组织，在灾害预警后能迅速组织抢收、烘干，有效避免了粮食霉变发芽的损失，这凸显了规模化、组织化经营在应对风险时的独特优势。四是国家农机购置补贴向灌溉、烘干等防灾减灾机械倾斜。五是培育更加适应气候变化的品种，根据气象预报及时调整早播、晚播、早熟、晚熟品种，提高农业产生对气候变化的适应能力。

2025年中央农村工作会议提出，“促进‘菜篮子’产业提质增效，提升多元化食物供给能力”。“菜篮子”工程自1988年提出并实施，其核心目标与建设重点随时代发展而不断演进。早期主要着力于解决大中城市副食品供应短缺的问题，到21世纪初已取得显著成效。2001年，农业部开始实施“无公害农产品行动计划”，标志着工作重心从保障数量向提升质量安全过渡。2010年，国务院发布《关于统筹推进新一轮“菜篮子”工程建设的意见》，进一步明确了以质量为导向的发展方向。2017年，国务院办公厅印发《“菜篮子”市长负责制考核办法》，通过制度化考核压实了地方政府在保障供给与食品安全方面的责任。

经过数十年的持续建设，我国“菜篮子”产品的供给保障能力实现了历史性跨越，主要体现在以下三个方面：一是产量充足，结构丰富。2024年，全国蔬菜产量达8.6亿吨，水果产量3.4亿吨，肉类、禽蛋、水产品等主要产品产量均位居世界第一。其中，蔬菜和水果产量分别约占全球总产量的53%和51%。人均占有量大幅提升，蔬菜超过500公斤，肉类超过60公斤，多数产品已达到或超过世界平均水平。二是生产布局优化，供给均衡稳定。蔬菜播种面积稳定在3亿亩以上，其中设施蔬菜占比超过30%，有效克服了自然季节限制，实现了全年均衡供应，彻底改变了以往冬季依靠“冬储大白菜”的单一供给局面。三是质量安全水平稳步提高。全国范围内逐步建立起从生产到消费的全程质量安全追溯体系，农产品质量安全监测总体合格率长期稳定在97%以上。

在“菜篮子”产能大幅提升的同时，农业的绿色可持续发展理念也同步深化。2015年，农业部制定了化肥、农药使用量到2020年实现“零增长”的行动方案。实践表明，相关措施取得了超出预期的效果，农药使用量自2016年、化肥使用量自2017年起已进入持续下降的“负增长”通道。这反映了我国农业生产方式正在向更加高效、环保的方向转型。

当前，“菜篮子”产业发展也面临新的结构性挑战，主要矛盾已从总量不足转向了供需结构的有效匹配与区域协调发展问题。一个突出的现象是，果、菜、茶等部分产品在局部地区出现同质化竞争与产能过剩压力。特别是在原脱贫攻坚的832个县中，许多县将果、菜、茶作为巩固脱贫成果、推动乡村振兴的主导产业，例如约有300多个县以茶为主，600多个山区县则重点发展水果或干果产业。这与东部、中部传统优势产区的产品在市场上形成叠加，导致部分品种供应充裕，价格波动风险加大，销售压力向产业链传导。因此，推动产业结构的战略性调整势在必行。有观点建议，在“十五五”时期，应引导东部等传统产区主动优化结构、适度调减饱和产品的产能，为西部等新兴产区的发展腾出必要的市场空间，促进形成优势互补、供需适配的全国性产业布局。

要从更宏大的视角根本性保障国家食物安全，必须牢固树立并践行大食物观。习近平总书记指出，“要树立大农业观、大食物观”，“向森林、草原、江河湖海要食物，向植物动物微生物要热量、要蛋白”。我国拥有约42亿亩林地和40亿亩草地，以及广阔的江河湖海资源，但目前这些资源所提供的食物总量占比较低，开发潜力巨大。2024年，国务院办公厅发布《关于践行大食物观构建多元化食物供给体系的意见》，明确提出要“培育发展生物农业，开拓新型食品资源”。这指向了食物供给体系的前沿领域，即利用合成生物学、生物制造等现代科技，开发细胞培养肉、微生物蛋白、藻类食品、植物基蛋白、可食昆虫等新型产品。这实质上是拓展了食物的来源边界，通过“农业”与“工业”的深度融合，为构建更可持续、更富韧性的国家食物安全保障体系开辟了全新的战略路径。

 

三、加强耕地保护和质量提升 健全常态化帮扶政策体系

2025年中央农村工作会议提出：“加强耕地保护和质量提升，严守耕地红线，分区分类高质量推进高标准农田建设。”其核心抓手主要体现在两方面：一是严格实行耕地“占补平衡”，并强调以省域内平衡为主；二是持续推进高标准农田建设。

全国高标准农田建设依据《全国高标准农田建设规划（2021－2030年）》系统推进。该规划设定的“到2022年建成10亿亩”目标已如期实现。数据显示，建成后的高标准农田亩均粮食产能可提升10%～20%，通过节水、节药、节肥、节电，可实现亩均节本增效约500元，综合效益显著。此类建设以国家投入为主，产生的节本增效收益则直接惠及农民，形成了有效的正向激励。

截至2024年底，我国耕地面积达19.4亿亩。党的二十大报告明确提出，“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”。这意味着建设目标已从“增量”转向对全部永久基本农田的“提质”，相关部门也据此对建设规划进行了相应优化与调整。

从耕地质量现状看，提升潜力巨大。根据调查评价，全国耕地中，质量最优的一至三等耕地面积约为6.32亿亩，占总面积的31.24%；四至六等耕地面积约为9.47亿亩，占比46.81%；而七至十等耕地生产能力则相对有限。因此，通过高标准农田建设将中低产田稳步改造提升，对全国粮食产能的巩固和增长具有决定性意义。

2025年中央农村工作会议提出，“要统筹建立常态化防止返贫致贫机制，健全常态化帮扶政策体系，接续支持欠发达地区发展，持续巩固拓展脱贫攻坚成果。”过去几年的实践表明，相关工作已建立有效基础：第一，防止返贫的动态监测和帮扶机制运行较为精准有效，能够落实到户、到人。第二，产业帮扶成效显著，832个脱贫县均已培育出2～3个特色主导产业，并带动近三分之二的脱贫人口与新型经营主体建立了利益联结机制。未来的重点在于如何将这些产业进一步做大做强，提升其市场竞争力。第三，脱贫人口的就业规模保持稳定并持续扩大。

展望下一步，常态化帮扶工作将坚持“大稳定、小调整”的原则，在精准施策的基础上，将其全面融入乡村振兴战略框架中统筹实施，核心目标是牢牢守住不发生规模性返贫的底线。

四、创造乡村优质生活空间 进一步深化农村改革

2025年中央农村工作会议提出：“要因地制宜完善乡村建设实施机制，统筹优化乡村国土空间布局，加快补齐农村现代生活条件短板，创造乡村优质生活空间。”其核心在于因地制宜地补齐农村现代生活条件短板。这实质上是城乡融合发展理念的具体落实。自党的十九大提出“城乡融合发展”以来，如何实现融合一直是关键课题。2019年《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确了五个方面的推进路径；2021年中央一号文件进一步将重点聚焦于“县域内城乡融合”，这为不同发展水平的地区提供了切实可行的工作单元。当前的重点并非追求县城与偏远村庄面貌的完全一致，而是精准识别并加快弥补那些与现代化生活水平差距显著的短板。

近年来，乡村建设已取得实质性进展：全国农村卫生厕所普及率达76%，行政村生活垃圾集中收运处理率超90%，生活污水治理率超45%。公共服务方面，超过95%的村卫生室已纳入医保，累计建成农村互助养老服务设施超14万个、敬老院超1.6万家。数字乡村建设稳步推进，乡风文明持续改善，由农民自发组织的“村BA”、“村超”、“村晚”等活动生动展现了乡村文化活力。此外，丰收节、农产品文化节、二十四节气相关活动日益丰富。“十四五”以来，农民生活状况改善显著，乡村生活条件发生了根本性变化。

创造优质生活空间，首要任务是大力发展乡村产业，提高农民收入水平。值得注意的是，一批新兴农产品区域公共品牌正在崛起，如四川、浙江的鱼子酱，安徽、山东的鹅肝，贵州的抹茶等，这与莱阳梨、烟台苹果等传统品牌共同构成了乡村产业多元化发展的新图景。同时，需推动基础设施向农村延伸，更多向农户倾斜；大力提高农村基本公共服务水平；健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

2025年中央农村工作会议指出：“做好农村基层组织换届选举，提高党建引领乡村治理效能。”新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》为此提供了新规范，例如明确“村民委员会主任可以由村党组织负责人通过法定程序担任”，并鼓励“交叉任职”，旨在加强党建引领，提升治理效能。

2025年中央农村工作会议指出：“要进一步深化农村改革，全面开展第二轮土地承包到期后再延长三十年整省试点，规范有序做好农村各类资源盘活利用，创新乡村振兴投融资机制，不断增添乡村发展动力活力。”目前，相关试点已在部分省份和数百个县展开。从总体情况研判，稳妥推进二轮延包工作具备坚实基础，将为乡村发展注入稳定而持久的活力。

报告人 | 孔祥智

责编 | 王瑱

校对 | 赵苇

审核 | 张一博、孙楠、叶其英

监审 | 刘斌

责任编辑：王瑱

文章来源：http://www.71.cn/2026/0311/1286109.shtml