把握产业发展规律 优化新兴产业治理

在全球新一轮科技革命和产业变革交汇演进的关键期，新兴产业和未来产业已成为大国竞争的核心战场和经济增长的新引擎。习近平总书记强调，培育壮大新兴产业和未来产业。“十五五”规划纲要提出建设现代化产业体系，对优化提升传统产业、培育壮大新兴产业和未来产业作出了总体部署。近几年，伴随以人工智能、具身智能、量子信息等为代表的新兴技术不断创新突破，新兴产业得到了极大发展。新兴产业在蓬勃发展的同时也面临不可避免的治理挑战。如何把握新兴产业发展规律，优化新兴产业治理，是推动科技创新与产业创新深度融合、加快推进新兴产业创新发展的关键。

把握产业发展规律的差异是优化新兴产业治理的逻辑起点

新兴产业不是传统产业的简单延伸或技术升级，而是体现出一种全新的产业形态，与传统产业在发展规律上存在核心驱动力、成长速度、资源整合模式三大本质不同。

从核心驱动力来看，新兴产业发展由技术驱动而非资源或规模驱动。传统产业以土地、劳动力、资本等要素投入为主要支撑，政策设计侧重要素配置优化和产能调控；新兴产业则以颠覆性技术突破为核心驱动力，技术路线迭代、核心环节突破直接决定产业发展走向。比如，大模型的出现让AI从“工具”变为“生产力”，电动垂直起降航空器（eVTOL）的成熟催生了低空经济新赛道。技术迭代快决定先发优势极为关键。因此，新兴产业政策需要将治理重心向技术端转移，而非简单沿用传统产业的产能管控、要素补贴等政策模式。

从成长速度来看，新兴产业呈现爆发式跃迁而非平稳渐进发展。传统产业生命周期长，发展节奏平缓，政策修订周期相对稳定；而新兴产业技术创新突破不确定性大，技术迭代快、市场爆发性强，产品和业态更新周期短。以人工智能为例，该技术迭代以月为单位，市场格局变化速度极快。传统产业的政策制定速度已不适用于新兴产业发展需要，在革新“铺摊子、给补贴、上项目”等老办法的同时，必须缩短修订周期，建立动态调整机制，避免政策滞后于产业发展。

从资源整合模式来看，新兴产业发展重视跨界整合而非垂直整合。传统产业以垂直整合为主要特征，产业链条清晰，企业聚焦单一领域深耕，协同方式以产业链上下游配套合作为主；新兴产业则以跨界融合为核心，跨行业、跨领域、跨区域协同频繁，常形成“技术+资本+场景”的融合生态。如智能网联汽车产业融合了汽车制造、电子芯片、通信技术、人工智能等多个领域，“车路云一体化”发展需要车企、科技企业、基建运营商等深度协作。这就需要强化政策协同性，打破部门壁垒、行业分割和区域界限，建立跨部门、跨区域政策协同机制，统筹科技、产业、金融、人才等各类政策工具，形成政策合力。

充分认识新兴产业发展和产业治理面临的矛盾

新兴产业和传统产业发展存在的三大本质不同决定了发展新兴产业不能沿用传统产业的政策框架，必须构建更加精准、迭代及时、协同性强的政策体系。只有充分认识新兴产业发展和产业治理面临的矛盾，才能有效制定政策机制，释放新兴产业创新活力。

技术创新速度和制度供给滞后的矛盾。制度“慢半拍”，导致“野蛮生长”与“过度抑制”并存。新兴产业具有高度不确定性、跨界融合性和快速迭代性，而传统政策制定周期长、修订过程慢，往往“跑在产业后面”。如人工智能大模型的生成式应用已广泛渗透，但数据权属界定、算法监管规则仍存在空白；低空经济领域eVTOL飞行器加速商业化，却面临空域管理、飞行审批等制度供给不足的问题。制度供给的滞后不仅导致创新主体面临合规不确定性，还可能因过度约束抑制创新活力，或因监管真空引发风险隐患，形成“一放就乱、一管就死”的治理困境。

传统监管模式和新兴业态发展的矛盾。传统产业监管基于清晰的行业边界和成熟的产品标准，一般采用“事前审批+事后处罚”的刚性监管模式基本就可以达到治理效果；而新兴产业多为跨界融合业态，行业边界模糊、技术路径多元。部分地区仍沿用传统产业的“产能管控”“标准一刀切”监管方式，既无法适应新兴业态的灵活发展需要，也难以应对跨界带来的风险传导问题，从而导致监管低效和制约创新并存。比如，关于如何解决数据要素价值释放和隐私安全保护的问题，传统“分区管控”“逐项审批”的监管逻辑，不仅增加了企业数据合规的时间成本和行政成本，还可能因审批流程滞后错失技术迭代窗口。

多元主体参与和协同治理缺位的矛盾。新兴产业治理涉及政府、企业、科研机构、社会组织乃至公众，但目前仍以“政府单打独斗”为主。平台企业掌握大量算法和数据却缺乏透明度，公众对技术风险认知不足、参与渠道有限，行业协会自律机制薄弱。这种“治理孤岛”现象，使得政策执行效果打折，甚至引发“一刀切”式监管，抑制了创新活力。以人工智能生成式技术为例，头部平台的算法模型训练数据来源、内容审核标准始终处于“黑箱”状态，政府监管部门因缺乏技术协同难以精准判定合规边界，而行业协会尚未建立统一的自律规范，公众在遭遇算法歧视、虚假信息侵扰时，既无便捷的反馈渠道，也缺乏专业机构的支持，最终导致部分地区为降低监管风险，简单采取“暂停服务”“限制功能”等粗放式管控，反而阻碍了技术的良性迭代。

系统发力不断优化新兴产业治理

历史经验证明，每一次重大技术突破都会带来5至10年的关键时间窗口。当前，我国制造强国建设正处于由大向强转变的关键阶段，必须把握这一稍纵即逝的战略机遇，牢牢抓住时间窗口，充分发挥我国在市场体量、工业基础、体制机制上的优势，不断优化调整新兴产业治理体系和政策体系，推动科技创新与产业创新深度融合，加快推进新兴产业创新发展。

以超大规模市场为牵引，强化“技术—场景—市场”良性循环，加速创新成果产业化。产业不断发展成长，市场需求是最终的核心驱动。新兴产业的生命力在于快速实现从“实验室”到“生产线”再到“千家万户”的转化。我国拥有14亿多人口、4亿多中等收入群体，是全球最具潜力的消费市场。这一市场不仅是吸纳产能的“蓄水池”，更是驱动技术创新的“试验场”。为此，新兴产业治理必须建立“技术—场景—市场”良性循环机制，打通“技术供给—场景验证—市场放大”的闭环。一方面，要以真实场景牵引技术创新。政府应主动开放城市治理、医疗健康、绿色交通、应急管理等高价值应用场景，为新技术提供“试验田”和“首用场”。建设高级别自动驾驶示范区，有效推动智能网联汽车技术迭代。另一方面，要进一步完善首台套、首批次、首版次支持政策，降低早期市场准入门槛。通过政府采购、消费激励等方式，帮助创新产品跨越“死亡之谷”，形成“以用促研、以研促产、以产促用”的良性循环。

以完整工业体系为支撑，补齐新兴产业卡点堵点、构建区域创新引擎，着力破解创新乏力难题。创新是新兴产业不断培育壮大的灵魂。我国完整的工业体系，打造出了强大的关键核心技术攻关能力，也发展出一批工业基础雄厚、科技资源丰富的优势地区，为此必须构建起良性的区域创新机制，为新兴产业创新发展提供有力支撑。一方面，以关键核心技术攻关体系为“底盘”，补齐新兴产业短板弱项。针对新兴产业发展中的技术卡点堵点，由政府牵头梳理重点产业链“卡脖子”技术清单，组织龙头企业联合高校院所开展定向攻关。同时，在先进制造、新材料、人工智能等关键领域布局一批中试基地和概念验证中心，推动实验室成果在真实工业场景中快速熟化、就地转化，变“论文专利”为“产品产能”。另一方面，以优势地区为“引擎”，构建区域产业创新策源地。依托长三角、粤港澳大湾区、成渝地区等工业基础雄厚、科技资源丰富的重点区域，推动人才、资本、技术、数据等要素高效集聚，率先形成“研发—制造—服务”一体化的新兴产业创新策源地。

以体制机制优势为保障，营造良好制度环境，切实提效能、防风险。新兴产业治理现代化的核心，是打破部门壁垒、整合治理资源、激活多元主体。针对技术快速演进，治理体系必须更具前瞻性、灵活性和包容性，从“管控型”向“赋能型”转型。一方面，构建“政产学研用”协同治理生态。设立国家层面的新兴产业统筹协调机构，打通科技、工信、发改、交通、民航、卫健等部门管理渠道；支持行业协会、龙头企业牵头制定技术标准、伦理指南，形成“法律+标准+自律”的多层次规则体系；鼓励高校设立科技伦理研究中心，培养复合型治理人才；建立公众参与平台，广泛吸纳社会意见。另一方面，构建“敏捷、包容、底线清晰”的风险防控机制。积极推行“沙盒监管”“试点容错”，允许在可控范围内试错。开展制度型开放试点，通过“边测试、边评估、边完善”，既防范系统性风险，又保留创新空间。同时，对于涉及国家安全、公共安全、生命健康、伦理道德的核心领域，必须设立刚性红线。

优化新兴产业治理十分迫切、非常关键。必须充分重视新兴产业区别于传统产业的发展差异，抓准当前面临的突出矛盾，在守住安全底线的前提下以开放创新的心态和思维不断强化新兴产业治理政策体系，为产业创新留足空间，防止僵化政策制约产业快速成长。

（作者系中国电子信息产业发展研究院党委书记）

责任编辑：王梓辰

文章来源：http://www.71.cn/2026/0330/1288048.shtml