郝洁：进一步全面深化改革 扩大高水平对外开放

 

郝洁 国家发展改革委对外经济研究所贸易和投资研究室主任、研究员

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编者按：进一步全面深化改革，是实现高质量发展的核心抓手，也是应对复杂形势、破解瓶颈制约、增强发展韧性和动力的现实需要。本文立足“十五五”开局新起点，梳理了进一步全面深化改革的方向和重点任务，着重分析了中国对外开放的历程、内涵与经贸实践，并从积极扩大自主开放、推动贸易创新发展、拓展双向投资合作空间、高质量共建“一带一路”等方面探讨了扩大高水平对外开放的主要任务。

党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）明确指出，“十五五”时期经济社会发展，要以推动高质量发展为主题，以改革创新为根本动力。准确理解、深入贯彻《建议》关于改革的重大决策部署，对于更好发挥制度优势、不断解放和发展生产力、以高质量发展和高效能治理推进中国式现代化意义重大。

一、进一步全面深化改革的方向和重点任务

（一）进一步全面深化改革的方向

以改革为动力推动经济发展，是我们党在长期实践中形成的宝贵经验，是我国能够创造经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹的重要原因。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断深化对我国经济发展阶段性特征和规律的认识，作出我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段的历史性判断，引领推动了从发展理念、发展模式、发展格局到发展目标、发展路径、发展动力的深刻变革。特别是把以高质量发展为主题推动经济社会发展，同以经济体制改革为重点全面深化改革贯通起来，发挥改革的关键一招作用，为推动高质量发展提供了强大动力和制度保障。

新发展理念是在改革中形成的，影响和制约高质量发展的思想观念和体制机制弊端是在改革中破除的，经济发展质的有效提升和量的合理增长也是在改革中逐步实现的。

“十五五”时期，必须聚焦制约高质量发展的体制机制障碍，推进深层次改革，扩大高水平对外开放，推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应，持续增强发展动力和社会活力。

（二）进一步全面深化改革的重点任务

《建议》从七个方面部署了经济发展的重点任务和重大举措。

第一，建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基。《建议》提出，坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，坚持智能化、绿色化、融合化方向，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国，保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系。我们要按照《建议》的部署，在优化提升传统产业、培育壮大新兴产业和未来产业、促进服务业优质高效发展、构建现代化基础设施体系等方面持续深化改革，破除体制机制弊端，健全政策体系，创造良好发展环境。

第二，加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力。发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点。新质生产力的显著特点是创新，既包括技术和业态模式层面的创新，也包括管理和制度层面的创新，必须继续做好创新这篇大文章。《建议》提出，加强原始创新和关键核心技术攻关，推动科技创新和产业创新深度融合，一体推进教育科技人才发展，深入推进数字中国建设。我们要结合党的二十届三中全会的战略部署统筹推进，健全相关规则和政策，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系，大幅提升全要素生产率。

第三，建设强大国内市场，加快构建新发展格局。《建议》提出，大力提振消费，增强居民消费能力，扩大优质消费品和服务供给，完善促进消费制度机制；扩大有效投资，保持投资合理增长，提高投资效益，优化政府投资结构，发挥政府投资基金引导带动作用，激发民间投资活力、提高民间投资比重；坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点，统一市场基础制度规则，完善产权保护、市场准入、信息披露、社会信用、兼并重组、市场退出等制度，消除要素获取、资质认定、招标投标、政府采购等方面壁垒。

第四，加快构建高水平社会主义市场经济体制，增强高质量发展动力。《建议》提出，坚持和完善社会主义基本经济制度，更好发挥经济体制改革牵引作用，完善宏观经济治理体系，确保高质量发展行稳致远。一是充分激发各类经营主体活力，坚持和落实“两个毫不动摇”，促进各种所有制经济优势互补、共同发展。深化国资国企改革，做强做优做大国有企业和国有资本。落实民营经济促进法，从法律和制度上保障平等使用生产要素、公平参与市场竞争、有效保护合法权益。二是加快完善要素市场化配置体制机制，促进各类要素资源高效配置。三是提升宏观经济治理效能，加强财政、货币政策协同。

第五，扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面。增强国内大循环内生动力和可靠性，并以此形成对全球要素资源的强大吸引力、在激烈国际竞争中的强大竞争力、在全球资源配置中的强大推动力。别国越是搞“小院高墙”“脱钩断链”，我们越要坚持高水平对外开放不动摇。“十五五”时期，要稳步扩大制度型开放，维护多边贸易体制，拓展国际循环，以开放促改革促发展，与世界各国共享机遇、共同发展。

第六，加快农业农村现代化，优化区域经济布局。只有实现了城乡、区域协调发展，国内大循环的空间才能更广阔、成色才能更足。要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，促进各类要素双向流动，形成城乡融合发展新格局。全面推进乡村振兴，必须加快推进农村重点领域和关键环节改革，激发农村资源要素活力。要统筹建立常态化防止返贫致贫机制，坚持精准帮扶，完善兜底式保障，强化开发式帮扶，增强农业农村发展内生动力。

第七，加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国。“十五五”时期，要推动美丽中国建设取得新的重大进展，必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，筑牢生态安全屏障，增强绿色发展动能。《建议》提出，加快落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度，完善生态环境标准、监测、评价和考核制度，建立健全绿色低碳标准体系，落实促进绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格、科技、环保政策。

（三）进一步全面深化改革与扩大高水平对外开放的内在关系

中国改革开放以来的历史进程，深刻揭示了改革与开放之间相互促进、相互成就的内在联系。

第一，改革为开放提供制度基础和动力源泉。从家庭联产承包责任制到社会主义市场经济体制的确立，从国企改革到财税、金融、要素市场化配置等领域的制度创新，每一步改革都在为更高水平的开放创造条件。没有改革所释放的活力，开放就难以持续、深入推进。

第二，开放为改革提供外部动力、示范效应和技术路径。扩大开放使中国能够接触国际先进技术、管理经验和市场规则，倒逼国内改革。

第三，改革与开放共同推动了中国经济的持续增长和结构升级。改革释放的内生动力与开放引入的外部资源相结合，形成了“双轮驱动”的发展格局。外向型经济的发展带动了制造业升级，而制造业的扩张又推动了劳动力、土地、资本等要素市场的改革；与此同时，改革所形成的更高效的市场体系，使中国能够在全球价值链中不断攀升。两者相互强化，共同支撑了中国迈向高质量发展阶段。

改革越深入，对开放水平的要求就越高；开放水平越高，对改革的促进作用就越大。“十五五”时期，要在改革中扩大开放，减少制约要素流动的“边境上”和“边境后”壁垒，把握数字化、绿色化发展机遇，既持续深化要素流动型开放，又稳步扩大制度型开放；要在开放中深化改革，主动对接、积极吸纳国际高标准经贸规则，深化外贸、外商投资和对外投资管理体制改革，完善高水平对外开放体制机制。

 

二、中国对外开放的历程、内涵与经贸实践

“十四五”时期，在党中央坚强领导下，我们实行更加积极主动的开放战略，推动对外开放事业取得历史性成就，为中国式现代化提供了更为坚实的战略支撑。贸易强国建设取得积极成效，货物贸易规模连续8年稳居世界第一，服务贸易规模稳居世界前列，数字贸易快速发展；利用外资结构不断优化，“投资中国”金字招牌持续擦亮；对外投资稳居世界前三，产业链供应链国际合作有序推进；多双边和区域经贸合作成果丰硕。实践充分证明，中国越发展就越开放，开放是国家繁荣发展的必由之路。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，扩大高水平对外开放具有重大意义。

（一）中国对外开放的发展历程

1.第一阶段：以党的十一届三中全会胜利召开为标志，对外开放开启了破冰之旅（1978—1991年）

1978年党的十一届三中全会拉开了中国改革开放的序幕。这一阶段主要特点是在计划经济体制大背景下进行对外开放的试点，重点是推动计划经济体制下的贸易管理制度改革，核心是为了出口创汇。同时，也在摸索市场经济规律，积累对外开放经验和信心，为全国范围内的市场化改革创造条件。

第一，通过深圳、珠海、汕头和厦门四个沿海城市的特区建设，制定特区的政策法规体系，引入市场经济的做法，吸引外资投资，提高效率促进生产，建立面向海外市场的出口加工基地。

第二，通过在全国设立经济技术开发区和高新技术产业开发区，实行特殊的产业和税收政策，进一步加大招商引资力度，积极扩大出口规模。1984年9月，国家在大连设立第一个经济技术开发区。1988年5月，国家在中关村设立第一个高新技术产业开发试验区。经济技术开发区和高新技术产业开发区的蓬勃发展，有力促进了中国产业结构的调整升级。

第三，国家开始逐步推进外贸体制改革。主要措施包括：打破外贸垄断经营，赋予广东、福建两省更大外贸经营权限，引导外贸企业与工业企业对接合作。经过这一阶段的艰难探索，中国外贸体制开始逐步适应国际规范。

第四，随着经济特区、沿海沿边沿江开放城市以及经济技术开发区的设立，中国利用外资体制逐渐形成。在管理方面，1979年《中华人民共和国中外合资经营企业法》公布，初步确立了中国外商投资的管理体制。在产业方面，1987年12月《指导吸收外商投资方向暂行规定》发布，将外商投资项目分为鼓励、允许、限制、禁止四类，初步形成了利用外资的产业引导政策。

第五，开始探索海关特殊监管区政策，为之后的国际贸易发展铺路。1990年6月，外高桥保税区在浦东新区设立，这是中国境内的第一个海关特殊监管区。保税区的设立使得货物可以在保税区与境外自由出入，极大地改善了贸易便利化水平，增强了保税区对外资的吸引能力。

2.第二阶段：以邓小平南方谈话和党的十四大胜利召开为标志，对外开放由点及面、全面系统推进（1992—2000年）

党的十四大提出正确认识和处理计划与市场的关系，党的十四届三中全会进一步明确要建立社会主义市场经济体制，中国的对外开放进入了市场化改革阶段。这一阶段的主要特点是构建与社会主义市场经济体制相适应的对外开放政策体系，重点是制造业领域的对外开放，核心是利用外资和扩大出口，为加入世界贸易组织，更好地参与全球竞争合作创造条件。

第一，对外贸易体制改革持续深化。1994年1月，国务院决定进一步深化对外贸易体制改革，将统一政策、放开经营、平等竞争、自负盈亏、工贸结合、推行代理制，建立适应国际经济通行规则的运行机制，作为中国对外贸易体制改革的目标。

第二，实行更加积极的利用外资政策。党中央确定了积极合理有效利用外资的方针，在扩大规模的同时，拓宽利用外资领域，采取更加灵活的方式，引导外资投向基础设施、工业、农业和部分服务业，中国吸收外资进入了高速发展的新时期。从1996年到2000年，我国实际吸收外资保持在年均400亿美元以上的规模。

3.第三阶段：以加入世界贸易组织为标志，社会主义市场经济体制下的全面开放加速推进（2001—2012年）

加入世界贸易组织，为中国经济更加有效地参与全球竞争合作打开了新的空间，中国的对外开放进入新的时期。这一阶段的主要特点是中国的市场经济体制开始全面与国际规则接轨，重点是对外经贸制度的全面调整和服务业的对外开放，核心是提高利用外资质量，转变外贸发展方式，积极推行“走出去”战略。

第一，强化涉外经济法治化建设。在非歧视原则、自由贸易原则和公平竞争原则下，中国集中清理了2300多部中央级的法律法规和部门规章、19万多件地方的规章制度。对其中不符合世贸组织规则和中国入世承诺的，分别予以废止或修订。新修订的法律法规减少和规范了行政许可程序，建立健全了贸易促进、贸易救济、利用外资等涉外经济法律体系。通过大规模的清理和修订，中国涉外经济体制与WTO规则基本一致。

第二，优化发展对外贸易。2004年修订的《中华人民共和国对外贸易法》颁布实施，将企业外贸经营权由审批制改为备案登记制，所有对外贸易经营者均可以依法从事对外贸易。

第三，提高利用外资质量。对《外商投资产业指导目录》进行多次修订，放开银行、商业、外贸、旅游、运输、会计、审计等服务贸易领域，对一些传统制造业不再鼓励外商投资，并开始严格限制外商投资“两高一资”项目。2008年，取消给予外商投资企业低于国内企业税率的所得税优惠，实现“两税合一”。出台《中西部地区外商投资优势产业目录》，大力引导外资向中西部地区转移和增加投资。

第四，积极扩大对外投资。2004年国家发展改革委公布《境外投资项目核准暂行管理办法》，2009年商务部公布《境外投资管理办法》、国家外汇管理局发布《境内机构境外直接投资外汇管理规定》，基本上形成了关于境外投资用汇、核准等在内的管理体系。

4.第四阶段：以党的十八大胜利召开和“一带一路”倡议提出为标志，开放型经济新体制加快形成（2013年至今）

随着全球经济的稳步复苏，中国经济进入新常态，党的十八届三中全会提出了新的改革开放重大举措，供给侧结构性改革成为改革开放的主线，中国成为倡导和维护新型全球化的重要力量，对外开放进入新时代。这一阶段的主要特点是加快构建开放型经济新体制，发展更高层次的开放型经济。重点是形成开放发展新理念，推动形成全面开放新格局，构建人类命运共同体。核心是围绕“一带一路”和自由贸易试验区（自由贸易港）建设积极参与全球经济治理。

第一，形成开放发展新理念。中国经济发展进入新常态，表现出速度变化、结构优化、动力转换三大特点，必须用高水平开放推动高质量发展，以开放促改革、促发展、促创新，与世界各国互利共赢、共享发展成果。一是坚持“引进来”和“走出去”相结合，拓宽国民经济和社会发展外部空间。二是坚持沿海开放和沿边开放相结合，优化区域开放布局。三是坚持制造领域开放和服务领域开放相结合，以高水平开放促进经济结构调整升级。四是坚持向发达国家开放和向发展中国家开放相结合，扩大同各国的利益交汇点。五是坚持多边开放和区域开放相结合，推动经济全球化和区域经济一体化。

第二，“一带一路”建设成为扩大对外开放和拓展国际合作空间的重大战略举措。“一带一路”建设逐渐从理念转化为行动，从倡议转变为现实，在政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通方面取得一定成效。一是加强了同共建国家和地区发展战略对接，增进了战略互信。二是大力推进互联互通、产业和金融合作。三是提高贸易投资自由化便利化水平，全面加强海关、检验检疫、运输物流、电子商务等领域合作。四是建立了多层次人文合作机制，推动教育、科技、文化、体育、卫生、青年、媒体、智库等领域合作，夯实民意基础。

第三，积极推进自由贸易试验区建设，引入“负面清单”管理制度，不断改善营商环境。2018年4月，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区。2020年6月，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》。2025年12月18日，海南自贸港封关正式启动，成为构建开放型经济新体制的重要引领。

（二）高水平对外开放的内涵与举措

中国高水平对外开放是一个不断深入推进提升的进程，对外开放是我国现代化建设不断取得新突破的关键法宝之一。党的十八大以来，我国坚定不移推进全面深化改革，着力构建开放型经济新体制，始终坚持扩大高水平对外开放，深度参与全球产业分工与合作，拓展中国式现代化的发展空间。2014年2月，中共中央政治局会议提出，构建开放型经济新体制，推动高水平对外开放，加快培育国际竞争新优势。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，实行高水平对外开放，开拓合作共赢新局面，坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，依托我国超大规模市场优势，促进国际合作。党的二十大报告指出，推进高水平对外开放，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。

1.高水平对外开放的内涵

高水平对外开放，就是要全方位、多层次、宽领域开放，就是要顺应潮流，采用更先进更科学更公平的贸易投资规则，就是要让商品、服务、要素、资本、人才跨境流动更自由便捷，使开放对我国经济高质量发展、国际竞争力提升、科技创新能力持续增强起更大的促进作用。

从本质来看，高水平对外开放使商品、服务、要素、资本、人才等跨境流动的障碍、壁垒越来越少，贸易投资更加自由便利。

从核心来看，高水平对外开放使经贸规则与国际最佳实践深度对接，向更科学更合理更先进的规则靠拢，更加强调制度型开放。制度型开放就是基于最大限度的规则制度共识的开放，实质上是与国际高标准高水平的贸易投资最佳制度实践的接轨。中国将以制度型开放为重点，聚焦投资、贸易、金融、创新等对外交流合作的重点领域深化体制机制改革，完善配套政策措施，积极主动把对外开放提高到新水平。

从对象来看，高水平对外开放对全球高端投资、技术、人才、企业、资源的集聚吸引力更强，对国际市场的开拓利用更有效。

从实践方向来看，高水平对外开放，要在重点领域深化拓展开放，在推动绿色发展、人工智能、数字经济等领域占领制高点。

2.高水平对外开放的举措

第一，对标国际高标准经贸规则推进国内相关制度改革。在数字贸易规则方面，积极制定中国数字贸易安全标准体系。规范数据跨境安全管理，组织开展数据出境安全评估、规范个人信息出境标准合同备案等相关工作。制定重要数据目录，实施数据安全管理认证制度，促进数据跨境有序流动。加快制定和完善数据跨境流动安全评估的操作性办法、流程。自贸试验区可根据区位优势及产业定位，主动推动与重点合作经济体在市场互联互通、规则协同对接及标准互认共建等方面的制度创新。在政府采购方面，进一步优化采购程序、完善采购管理、加强采购监督，构建规范透明、科学公正的政府采购管理体系。破除制约各类所有制企业平等参与招投标的不合理限制，制定招投标领域公平竞争审查规则。

第二，推动我国市场准入及“边境后”规则与国际最佳制度实践接轨。可探索放松部分服务领域外商投资限制，持续推进电信、医疗等领域扩大开放。开展放宽科技创新领域外商投资准入试点。北京、上海、广东等自由贸易试验区扩大开放试点，选择外资企业开展基因诊断治疗，探索更广泛的试点空间。

 

（三）对外贸易发展实践

20世纪80年代，国际贸易70%左右的贸易商品为制成品。随着加工贸易的不断发展，中间品贸易逐渐成为国际贸易的重中之重，到2010年国际贸易60%左右的贸易商品为中间品，到2018年上升至70%以上。在加工贸易发展的带动下，发展中国家在国际贸易中的地位不断上升，表现最为明显的是中国成为全球货物贸易第一大国。

1.从货物贸易结构看，我国进出口结构持续优化

出口方面，我国工业制成品出口比重不断提高。1978年初级产品出口占53.5%，工业制成品出口占46.5%；到1986年，工业制成品出口比重开始超过初级产品，达到63.6%；2001年起，工业制成品所占比重已超过90%，占据了我国出口商品的绝对主导地位。此后，初级产品出口比重进一步下降。此外，我国实现从劳动力密集型产品出口向电子信息技术类产品出口的转变，机电产品在我国出口额中的比重不断提高。

进口方面，工业制成品进口高于初级产品进口，但近年来初级产品进口比重持续提高。2022年，我国初级产品进口贸易额占比40.2%；工业制成品进口贸易额占比59.8%。

2.从贸易协调发展看，贸易方式在不断优化

一般贸易占货物贸易总额的比重经历了先降后升的过程，于2010年再次达到货物贸易总额的半数。这说明，近十年来产业链更长、附加值更高、更能反映企业自主发展能力的一般贸易进出口对我国对外贸易发展的贡献持续增强，提升了产业链价值和贸易竞争力。

3.从企业类型看，民营企业进出口规模占比过半

2022年，民营企业进出口规模所占比重达到50.9%，较上年提高了2.3个百分点，年度占比首次超过一半，对我国外贸增长贡献率达到80.8%。这说明，民营企业在外贸方面发挥的作用日益凸显。

（四）吸引外资发展实践

1.历史进程

1978年到1991年为起步探索期，外资以周边地区来源、劳动密集型项目为主，规模较小。

1992年到2001年进入快速扩张期，对外开放范围拓展，欧美日等发达国家投资大幅增加，制造业成为引资核心。

2002年到2011年，因加入WTO实现全面融入，营商环境接轨国际，外资量质齐升，技术密集型产业和服务业引资占比提升。

2012年到2022年转向提质增效，政策聚焦招商选资，自贸试验区等平台带动高端制造、现代服务等领域引资增长，2022年外资规模创历史新高。

2023年受全球经济、地缘政治等因素影响，外资规模出现小幅下降，但高技术产业和服务业引资占比进一步优化，外资对中国市场的长期信心未变。

2024年，中国实际使用外资金额8262.5亿元人民币，仍保持发展中经济体最大引资国地位。其中，高技术制造业实际使用外资962.9亿元人民币，占全国实际使用外资的11.7%。医疗仪器设备及仪器仪表制造业、专业技术服务业、计算机及办公设备制造业实际使用外资分别增长98.7%、40.8%和21.9%。

2.我国外商投资管理体制发展演化的主要特点

第一，开放政策是推动我国利用外资高质量发展的重要保障。比如，特殊经济区的政策，不论是改革开放初期的经济特区、沿海开放城市，还是后来的经济技术开发区、海关特殊监管区域以及近年的自由贸易试验区等，均在特定时期成为我国吸引外资的聚集地。又如，产业政策、区域经济发展政策，有效引导外资企业在国内各地区的流向。

第二，制度创新成为新形势下我国利用外资高质量发展的新的推动力量。从改革开放初期给外资提供超国民待遇逐渐转向准入前和准入后的国民待遇，政府对外资的管理从初期的严管为主向高效服务转化，持续的制度创新成为利用外资质量提升的重要保障。

第三，营商环境的持续优化是吸引外资和留住外资的可持续优势。实践证明，我国各类特殊经济区良好的软硬件环境对外资具有极大吸引力。外资的进入促进了我国要素市场改革，包括外资用地成本的下降、企业融资环境的改善、能源和交通等基础设施的改善、外籍人才流动和人才跨区域流动的改善、国内企业整体技术创新水平的提升、完善的产业链配套环境等，营造了我国良好的营商环境，这是吸引外资、留住外资的长久优势。

3.国内外环境变化

国际层面，受全球经济复苏放缓、新兴经济体债务风险加大、地缘冲突加剧等影响，全球外国直接投资（FDI）持续疲软。联合国贸发会议发布的《2025年世界投资报告》显示，2024年全球外国直接投资下降11%至约1.5万亿美元，连续第二年下滑。全球投资活动连续下降，表明全球投资疲软已经形成趋势。实际上，全球投资活动自2008年国际金融危机后，就从未迎来真正意义上的复苏。

国内层面，全球产业链供应链格局加速调整，催生外商对华直接投资由“效率导向”部分转为“安全导向”，我国实际利用外资金额出现下降。2024年，中国实际使用外资同比下降‌27.1%‌；全国新设立外商投资企业59080家，同比增长9.9%。2025年1月到10月，全国新设立外商投资企业53782家，同比增长14.7%；实际使用外资金额6219.3亿元人民币，同比下降10.3%。

4.中国吸引外资的长期核心优势与竞争力

长久优势源于经济韧性、产业基础、制度保障等多维度系统性支撑，超大规模市场、完备高效的产业链供应链体系、持续优化的创新环境，都为外商在华投资兴业创造了有利条件。较全球其他经济体具有不可替代性和长期稳定性。一是超大规模市场与持续消费升级红利；二是全产业链工业体系与产业集聚效应；三是制度型开放与稳定可预期的营商环境；四是创新生态完善与人才储备充足；五是全球经济稳定锚与多边合作红利。中国是全球经济重要稳定器，对世界经济增长有重要贡献。中国坚持贸易投资自由化便利化，在全球保护主义抬头背景下，持续扩大服务业开放试点，为跨国资本提供长期战略布局空间。

在新发展阶段，中国式现代化是开放的现代化而不是封闭的现代化，外资经济是中国式现代化不可或缺的一部分；中国式现代化是以市场经济为基础的现代化，外资经济有利于推进市场公平竞争、提高市场效率；外资经济是先进生产方式和先进要素的代表和载体，利用好外资有助于推进中国式现代化；外资经济是我国深度参与全球产业分工与合作的战略选择，有利于提升我国产业链供应链韧性。

统筹开放、发展和安全的关系，将外资作为我国多种所有制结构的重要组成部分，扬长避短，发挥外资的积极作用，加强利用外资与境外投资、对外贸易、跨境服务等开放重点领域政策的相互协调，构建既具有中国特色符合中国发展阶段要求，又对接国际高标准经贸规则的利用外资制度环境。重点面向发达国家吸引高质量外资，引资引技引智相结合，通过外资引入优质跨国公司、中高端产业、中高端环节以及全球中高端技术、人才、知识、数据、制度等先进要素和先进生产力，推动形成与全球经济更深层次的分工关系，推动产业链深度融合，提升对全球生产销售网络的影响力。增强外资的外溢效应，提升外资在我国技术创新、扩大开放、体制改革、促进经济增长等方面的积极作用。

我们将以降低市场准入门槛为重点，进一步扩大开放；保障在华外资企业同等享受国民待遇，维护市场公平竞争；加强同外商沟通交流，为外商来华贸易投资尽可能提供便利，依法保护外资企业合法权益。同时，中国坚定不移走和平发展道路，努力为外资企业发展营造良好外部环境。

 

三、扩大高水平对外开放的主要任务

我们要稳步扩大制度型开放，维护多边贸易体制，拓展国际循环，以开放促改革促发展，与世界各国共享机遇、共同发展。

（一）积极扩大自主开放

对接国际高标准经贸规则，结合自身发展需要主动扩大开放。以服务业为重点扩大市场准入和开放领域，研究推动进一步扩大电信、医疗领域开放试点，优化国家服务业扩大开放综合试点示范。扩大单边开放领域和区域，落实好给予已建交的最不发达国家100%税目产品零关税待遇。加快推进区域和双边贸易投资协定进程，扩大高标准自贸区网络，持续推进加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》《数字经济伙伴关系协定》，高质量实施《区域全面经济伙伴关系协定》。

优化区域开放布局，打造形态多样的开放高地。实施自贸试验区提升战略，优化调整区域布局范围，开展更大力度制度型开放试验，提升创新引领发展能级，高标准建设海南自由贸易港，完善国家级经开区政策支撑体系，统筹布局建设科技创新、服务贸易、产业发展等重大开放合作平台。

有序推进人民币国际化，提升资本项目开放水平，建设自主可控的人民币跨境支付体系。推进全球经济治理变革，全面深入参与世贸组织改革，积极参与联合国、二十国集团、亚太经合组织、金砖国家等机制合作，推动构建和维护公平公正、开放包容、合作共赢的国际经济秩序。

（二）推动贸易创新发展

第一，优化升级货物贸易。进一步优化贸易产品结构、市场布局和发展模式，提升贸易发展质量和效益。

推动市场多元化发展，深化高质量共建“一带一路”经贸合作，充分运用《区域全面经济伙伴关系协定》等自贸协定，巩固提升与东盟国家等周边国家贸易合作，加强与拉美、非洲、中东等地区贸易合作，打造更为紧密、互利共赢的区域产业链供应链。

加快内外贸一体化改革，推动内外贸法律法规、资质、标准、规则、信用体系等相衔接，深入开展产销对接、品牌对接、渠道对接，助力企业在国内国际两个市场顺畅切换。建设综合服务平台，培育内外贸业务融合的优质企业，支持内外贸一体化经营。

拓展中间品贸易、绿色贸易。发展中间品贸易，促进产业链供应链国际合作。绿色贸易是未来外贸发展的重要方向，是贸易可持续发展的重要支撑。要加快构建绿色贸易体系，推动制定外贸产品绿色低碳标准，积极促进绿色低碳产品贸易。

推动进出口平衡发展。优化出口结构，加快培育外贸发展新动能。优化进口结构，适时调整进口关税，扩大优质消费品进口，加快推进粮食、能源资源等进口来源多元化，支持关键设备、技术和零部件进口，做好全链条进口保障。放宽外商投资市场准入，引导投资外向型产业，更好发挥外资对进出口的带动作用。

第二，大力发展服务贸易。深入推进服务贸易高水平开放、深层次改革、系统性创新，推动服务贸易规模扩大、结构优化、竞争力提升。

鼓励服务出口。增强运输、旅行服务国际竞争力，支持知识密集型服务发展，鼓励中华文化、医药、餐饮、体育等传统优势服务出口，提升专业服务机构国际化服务能力。建立跨部门服务出口促进机制，完善服务贸易政策体系，优化服务出口发展环境。同时，扩大国内急需的生产性服务和医疗健康、文化娱乐等优质生活性服务进口。

完善跨境服务贸易负面清单管理制度。推动电信、互联网、教育、文化、医疗等领域有序扩大开放。优化资金、技术、人员、数据等要素跨境流动监管，促进高效便利安全流动。更好发挥自由贸易试验区、海南自由贸易港引领作用，加快建设国家服务贸易创新发展示范区，主动对接国际高标准经贸规则，在扩大服务贸易市场准入、完善服务贸易全链条监管等方面开展先行先试和压力测试。

提升服务贸易标准化水平。实施服务贸易标准化行动计划，加快制定服务贸易领域标准。开展服务贸易标准国际化工作，鼓励在具备条件的领域采用国际通用标准。完善服务贸易统计监测制度，推进部门间数据交换和信息共享，提升服务贸易统计数据公共服务水平。

第三，创新发展数字贸易。坚持创新为要、安全为基，扩大开放、合作共赢，促进数字贸易改革创新发展。

有序扩大数字领域开放，放宽数字领域市场准入。建立高效便利安全的数据跨境流动机制，促进和规范数据跨境流动。拓展数字贸易平台载体，建设国家数字贸易示范区，做强做优国家数字服务出口基地。积极参与数字贸易国际规则制定，营造开放、公平、公正、非歧视的数字发展环境。

支持数字贸易重点领域发展。积极发展数字产品贸易，加强数字应用场景和模式创新，提升数字产品国际竞争力。持续优化数字服务贸易，推动服务外包加快数字化转型。大力发展数字技术贸易，培育壮大数字贸易经营主体，打造具有国际竞争力的数字产业集群。

第四，优化外贸促进体系。强化贸易政策和财税、金融、产业政策协同，打造贸易强国制度支撑和政策支持体系。

提升贸易促进平台功能。优化现有展会，培育若干知名度高、影响力大的国际展会。继续办好中国国际进口博览会、中国进出口商品交易会、中国国际服务贸易交易会、全球数字贸易博览会、中国国际消费品博览会、中国国际投资贸易洽谈会等展会，丰富完善展会功能，增强吸引力和国际影响力。培育进口贸易促进创新示范区，充分发挥在促进进口、服务产业、提升消费等方面的示范引领作用。

支持跨境电商等新业态新模式发展。推进通关、税务、外汇等监管创新，营造有利于新业态新模式健康发展的制度环境。推进跨境电商综合试验区建设，鼓励引导多元主体建设海外仓。支持外贸企业通过跨境电商等新业态新模式拓展销售渠道、培育自主品牌。支持离岸贸易发展，在有条件的地方发展新型离岸贸易业务。

第五，强化贸易风险防控体系。强化底线思维，防范化解贸易领域各类风险，织密织牢开放安全网，坚决维护我国发展权益。

完善出口管制和安全审查机制。加快完善出口管制体系，稳妥有序列管物项，加强精准许可管控和调查执法，充分用好出口管制对话机制，为国内重点产业发展提供有力保障。完善贸易安全风险管控机制，健全输华食品、动植物及其产品国家准入评估制度。

优化贸易摩擦应对机制。建立健全出口管制工作机制，妥善应对不合理贸易限制措施。推动形成多主体协同的贸易摩擦应对机制，发挥好预警体系和法律服务机制作用，完善贸易救济制度，对受影响的重点实体帮扶纾困。进一步完善反制裁、反干涉、反制“长臂管辖”法律法规。

（三）拓展双向投资合作空间

持续打造“投资中国”品牌，推动产业链供应链国际合作。塑造吸引外资新优势，落实好“准入又准营”，缩减外资准入负面清单，实施好新版鼓励外商投资产业目录，促进外资境内再投资。

健全外商投资服务保障体系，办好外资企业圆桌会议，开展“服务保障进外企”专项走访活动，全面落实国民待遇，推进数据高效便利安全跨境流动，营造透明、稳定、可预期的制度环境。

有效实施对外投资管理，健全海外综合服务体系，推动形成央地联动、区域协同、资源集聚、内外贯通的出海综合服务生态。引导产业链供应链合理有序跨境布局，完善产业链供应链合作伙伴关系网络，促进贸易投资一体化，拓展境外经贸合作区贸易投资平台功能。

（四）高质量共建“一带一路”

强化同共建国家友好互信和利益融合，不断拓展共赢发展新空间。加强与共建国家战略对接，强化合作规划统筹管理，完善立体互联互通网络布局，统筹推进重大标志性工程和“小而美”民生项目建设。深化贸易、投资、产业、人文务实合作，鼓励投资、建设、运营综合发展，扩大三方和多方市场合作，推进产业互通。

拓展绿色发展、人工智能、数字经济、卫生健康、旅游、农业等领域合作新空间，高标准建设“丝路电商”合作先行区。完善多元化、可持续、风险可控的投融资体系，支持企业开展产地多元化布局，推动合作领域、模式、业态创新。

加强海外利益保护，健全涉外法律服务体系，为企业海外投资权益提供更高水平法治保障，维护好发展和安全利益。

报告人 | 郝洁

责编 | 范璧萱

校对 | 李天翼

审核 | 张一博、孙楠、叶其英

监审 | 刘斌

责任编辑：范璧萱

文章来源：http://www.71.cn/2026/0421/1289984.shtml