郑风田：统筹新型城镇化和乡村全面振兴

 

郑风田 中国人民大学农业与农村发展学院教授

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编者按：统筹新型城镇化和乡村全面振兴，是推动城乡融合发展、全面建设社会主义现代化国家的重大战略部署。本文系统梳理了新型城镇化与乡村全面振兴两大战略的总体目标、核心指标与重点任务，深入剖析了二者在目标导向上的统一性与实施路径上的差异性。文章聚焦于县域融合、农业转移人口市民化、要素双向流动等关键联结点，阐释了协同推进两大战略的实践方向。同时，对新型城镇化最新行动计划与2026年乡村全面振兴政策要点进行了专业解读，明确了当前及下一阶段“三农”工作的重心与举措。本文立足国家战略全局，论证翔实，思辨深入，对于深刻理解城乡发展规律、准确把握政策方向、切实推动城乡共同繁荣具有重要的参考价值。

一、新型城镇化和乡村全面振兴两大战略各有侧重

城镇化和乡村振兴互促互生，为发挥新型城镇化和乡村振兴双轮驱动作用。2023年中央经济工作会议提出“统筹新型城镇化和乡村全面振兴”，2024年中央经济工作会议再次提出“统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展”。当前，我国正深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划，同步推进乡村全面振兴。

党的二十届三中全会提出“完善城乡融合发展体制机制”，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”，并作出了四个方面的部署：健全推进新型城镇化体制机制，巩固和完善农村基本经营制度，完善强农惠农富农支持制度，深化土地制度改革。这四个方面体现了统筹城乡发展的核心要义，即新型城镇化与乡村振兴之间的互动关系。

（一）统筹新型城镇化和乡村全面振兴两大战略的目标任务分析

锚定全面建成社会主义现代化强国目标，新型城镇化战略的总体目标是城镇化水平和质量的稳步提升，乡村振兴战略的总体目标是实现农业农村现代化。

1.目标指标

基于实现现代化的目标导向，新型城镇化的指标体系涉及城镇人口集聚、基础设施建设和公共服务供给等方面，乡村振兴的指标体系涉及乡村经济社会发展的方方面面。在“十一五”到“十四五”的四个五年规划纲要中，常住人口城镇化率都是经济社会发展的主要指标之一；粮食综合生产能力是“十四五”期间经济社会发展的主要指标之一。

《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》首次构建了新型城镇化指标体系，设置了城镇化水平、基本公共服务、基础设施、资源环境等4个方面18项主要指标，除了城镇化率指标外，还涵盖了住房和城乡建设、义务教育、医疗保障、人力资源和社会保障、土地能源、生态环保、民政设施等领域。规划收官后，没有再设置新的指标体系，而是聚焦城镇化质量和水平的稳步提升，将常住人口城镇化率作为新型城镇化的核心指标。《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》是实施乡村振兴战略的第一个五年规划，提出了产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕等5个方面22项主要指标。

2.重点任务

城镇化聚焦常住人口城镇化率，推进城镇化要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。重点任务包括加快农业转移人口市民化、优化城镇化空间布局和形态、推进新型城市建设、提升城市治理水平、推进城乡融合发展。乡村全面振兴聚焦粮食安全，乡村产业、人才、生态、文化和组织五大振兴，保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终是建设农业强国的头等大事。重点任务包括确保国家粮食安全、确保不发生规模性返贫，提升乡村产业发展水平、提升乡村建设水平、提升乡村治理水平，强化科技和改革双轮驱动，强化农民增收举措。

（二）两大战略的统筹方向分析

从2035年基本实现社会主义现代化，到全面建成社会主义现代化强国，推动实现新型城镇化和农业农村现代化是必然要求，所确定的阶段性目标指标、重点任务和政策举措，是两大战略总体目标顺利实现的重要保障。

1.从共性来看

在总体目标上，新型城镇化和乡村振兴都对标2035年我国基本实现社会主义现代化这一战略目标，明确了新型城镇化、农业农村现代化的本领域目标，在目标导向上是一致的，就是促进城乡共同繁荣。

在主要指标上，新型城镇化和乡村振兴，既有本领域的核心指标，也围绕城镇和乡村发展的重点领域和薄弱环节，设置了代表性指标，探索建立客观反映实施进展的指标和统计体系，在指标设置理念上趋同。

2.从特性来看

新型城镇化的目标任务聚焦城镇人口和城镇建设，乡村振兴则聚焦农业、农村和农民。解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。以人的城镇化为主线，农业转移人口和城市间人口的流动带来的城镇化格局优化，城镇人口集聚带来的城镇规划、建设和治理，是新型城镇化目标任务的重要根源。比如，到2035年基本实现新型城镇化的内涵包括：农业转移人口市民化进程总体完成，基本公共服务实现均等化，以经常居住地登记户口制度全面建立；以城市群为主体形态的城镇化格局更加成熟定型，形成若干现代化都市圈，城市规模结构科学合理，大中小城市和小城镇协调联动、网络化、特色化发展；城市综合承载能力显著增强，适应气候变化能力明显提升，功能品质更加完善，宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文成为城市普遍特征，城市治理体系和治理能力现代化基本实现。

乡村振兴围绕农业强、农村美、农民富，部署农业农村现代化的目标任务。比如，到2035年基本实现农业农村现代化的内涵包括：农业结构得到根本性改善，农民就业质量显著提高，相对贫困进一步缓解，共同富裕迈出坚实步伐；城乡基本公共服务均等化基本实现，城乡融合发展体制机制更加完善；乡风文明达到新高度，乡村治理体系更加完善；农村生态环境根本好转，美丽宜居乡村基本实现。

3.实现城乡融合发展、推进中国式现代化两大战略的目标导向是统一且关联的

具体来看，城乡要素配置，着眼于要素自由双向流动，关键是人、地、钱；城乡产业发展，着眼于提高全要素生产率；城乡居民共同富裕，着眼于收入的提高和差距缩小；城乡基础设施建设，着眼于提高公共资源配置效率；城乡公共服务供给，着眼于重点人群公共服务供给。

（三）两大战略的关键联结点

新型城镇化和乡村振兴是相互联系、相互支撑、相互促进的有机统一整体，要统筹部署、协同推进，抓住重点、补齐短板，还要强调精准、因地制宜，激发乘数效应和化学反应，提高统筹两大战略实施的效力效能。

1.促进县域城乡融合发展

县域范围内的县城和中心镇是城镇体系的重要组成部分，是大城市和乡村之间的过渡地带，更是联接广大中小城市、统筹新型城镇化和乡村全面振兴的实施空间单元。统筹新型城镇化和乡村全面振兴，重点任务在县域。要顺应县城人口流动变化趋势，根据不同地区的特点，从实际出发，科学把握功能定位，分类引导县城发展方向，培育壮大县域经济，赋予县级更多的资源整合使用权，强化县、乡、村公共资源和公共服务的统筹力度，因地制宜补齐县城短板弱项，推进县城基础设施向乡村延伸，推进县城公共服务向乡村覆盖，提升县城带动乡村发展的能力。

2.加快农业转移人口市民化

农业转移人口市民化是统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴的重点任务，也是首要任务。要围绕实施新一轮农业转移人口市民化行动，持续深化户籍制度改革，健全常住地提供基本公共服务制度，加强农民工就业服务和技能培训，加快推动城市公共服务向常住人口覆盖，逐步让农业转移人口在城镇进得来、住得下、融得进、能就业、可创业。全面落实城区常住人口300万以下城市取消落户限制要求，确保新落户人口与城市居民享有同等公共服务，更好满足农业转移人口就业安家需求。

保护进城落户农民在农村的合法权益，依法保障他们的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策。

3.畅通城乡要素双向流动

城乡要素双向流动既是实现城乡融合发展的关键措施，又是城乡融合发展的重要目标。要建立健全城乡统一要素市场，破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进发展要素、各类服务更多下乡。

建立完善多层次、广覆盖、可持续的现代农村金融服务体系，增强金融服务能力。建立健全工商资本入乡促进机制，有序扩大农业农村投资。建立健全科技成果转化机制，推动城市科技成果在农村落地转化，促进乡村“土专家”的科技成果得到更好推广。

 

二、新型城镇化战略：最新政策解读

（一）总体要求

经过5年的努力，农业转移人口落户城市渠道进一步畅通，常住地提供基本公共服务制度进一步健全，协调推进潜力地区新型工业化城镇化明显加快，培育形成一批辐射带动力强的现代化都市圈，城市安全韧性短板得到有效补齐，常住人口城镇化率提升至接近70%，更好支撑经济社会高质量发展。

（二）实施新一轮农业转移人口市民化行动

1.发展方向

以进城农民工及其随迁家属为重点、兼顾城市间流动人口，进一步拓宽城镇落户渠道，努力缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口在社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等方面享有同迁入地户籍人口同等权利，逐步使未落户常住人口享有均等化城镇基本公共服务，促进农业转移人口加快融入城市。

2.重点任务

第一，进一步深化户籍制度改革。全面落实城区常住人口300万以下城市取消落户限制要求，全面放宽城区常住人口300万至500万城市落户条件。完善城区常住人口500万以上超大特大城市积分落户政策，鼓励取消年度落户名额限制。

第二，健全常住地提供基本公共服务制度。把握人口流动客观规律，推动相关公共服务随人走。

第三，促进农业转移人口在城镇稳定就业。完善农民工等重点群体就业支持体系。推进就业服务常住人口全覆盖，加强农民工劳动权益保障。

第四，保障随迁子女在流入地受教育权利。以公办学校为主将随迁子女纳入流入地义务教育保障范围，加大公办学校学位供给力度，持续提高随迁子女在公办学校就读比例。

第五，完善农业转移人口多元化住房保障体系。鼓励有条件的城市逐步将稳定就业生活的农业转移人口纳入城市住房保障政策范围。加大农业转移人口经济可承受的小户型保障性租赁住房供给。

第六，扩大农业转移人口社会保障覆盖面。健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策。

3.政策措施

第一，完善农业转移人口市民化激励政策。进一步推动转移支付、要素配置等与农业转移人口市民化挂钩。完善中央财政农业转移人口市民化奖励资金制度，人口净流入省份可结合实际建立健全省对下农业转移人口市民化奖励机制。

第二，健全进城落户农民农村权益维护政策。规范开展农村不动产确权登记颁证工作。保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，不得以退出上述权益作为农民进城落户的条件，探索建立自愿有偿退出的办法。

（三）实施潜力地区城镇化水平提升行动

1.发展方向

以冀中南、皖北、鲁西南、豫东南、湘西南、粤西、川东等城镇化潜力较大的集中片区为重点，兼顾其他城镇化率低且人口规模大的县（市、区），在协调推进新型工业化城镇化方面加快突破，构建产业梯度布局、人口就近就业、大中小城市协调发展的良性互动格局。

2.重点任务

第一，培育特色优势产业集群。依托各地区资源禀赋和产业基础，培育引进具有生态主导力和核心竞争力的产业链“链主”和龙头企业，带动上下游专精特新企业集聚，打造专业优势突出、协作配套紧密的产业集群。引导劳动力丰富和区位便利地区发挥要素成本优势。

第二，促进产业园区提级扩能。推动同质低效产业园区整合升级，构建高水平专业化产业服务支撑平台。

第三，强化产业发展人才支撑。加大潜力地区职业院校（含技工院校）、实训基地建设力度，优先在产业园区周边布局。对接主导产业发展需要，动态调整职业院校专业设置，推动优质高等职业教育资源下沉县域中职学校、合作开展一体化办学。

第四，增强城镇综合承载能力。推动有条件省份培育发展省域副中心城市，有效分担省会城市非核心功能。推动节点城市提升产业和人口承载能力，推进以县城为重要载体的城镇化建设。

3.政策措施

第一，健全产业跨区域新布局激励机制。完善产业在国内梯度有序转移的协作机制。

第二，强化土地节约集约利用。支持在潜力地区依据国土空间规划综合运用增减挂钩等政策工具，提高土地节约集约利用水平。

第三，加强资金多元投入保障。完善中央财政县级基本财力保障机制，支持潜力地区新型工业化城镇化项目建设。

（四）实施现代化都市圈培育行动

1.发展方向

加快转变超大特大城市发展方式，依托中心城市辐射带动周边市县共同发展，培育一批同城化程度高的现代化都市圈，推动通勤便捷高效、产业梯次配套、生活便利共享，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。

2.重点任务

第一，提升城际通勤效率。推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”发展，实现“零距离”换乘和一体化服务。

第二，强化产业分工协作。加强都市圈创新链产业链资金链人才链深度融合发展，围绕产业升级主攻方向，共建一批高水平创新联合体、科技成果转化平台和中试孵化基地。

第三，加快市场一体化建设。推动准入标准一体化、市场监管一体化、要素市场一体化。

第四，推进公共服务共建共享。超大特大城市要有序疏解过度集中的高等教育和优质医疗资源，支持与周边城市开展优质中小学、三级医院等多模式合作办学办医，推动跨城市医院检查结果互认。

3.政策措施

发挥国家发展规划的统领作用、国土空间规划的基础作用，加快推动都市圈发展规划落地实施。

（五）实施城市更新和安全韧性提升行动

1.发展方向

以人口规模大密度高的中心城区和影响面广的关键领域为重点，深入实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，特别是抓好城市地下管网等“里子”工程建设，加快补齐城市安全韧性短板，打造宜居、韧性、智慧城市。

2.重点任务

要推进城镇老旧小区改造；加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造；加强城市洪涝治理；实施城市生命线安全工程；推进绿色智慧城市建设。

 

三、乡村全面振兴战略：2026年中央一号文件解读

党的二十届四中全会对“三农”工作作出战略擘画，强调“农业农村现代化关系中国式现代化全局和成色”，要求“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”，“加快建设农业强国”。2026年是“十五五”开局之年，习近平总书记对做好“三农”工作作出重要指示，强调“锚定农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴，推动城乡融合发展”。2026年中央一号文件，深入贯彻党的二十届四中全会部署，全面贯彻习近平总书记重要指示精神，以推进乡村全面振兴为总抓手，以学习运用“千万工程”经验为引领，对当前及今后一个时期“三农”工作作出了系统部署。

2026年中央一号文件主要有六个方面的内容，包括四大重点任务、两大支撑保障。具体而言，四大重点任务是提升农业综合生产能力和质量效益、实施常态化精准帮扶、积极促进农民稳定增收、因地制宜推进宜居宜业和美乡村建设；两大支撑保障是强化体制机制创新、加强党对“三农”工作的全面领导。与2025年相比，2026年中央一号文件的一个突出特点是专门增设了“积极促进农民稳定增收”部分，并将其作为独立章节进行部署。乡村产业必须是强县富民产业，必须切实带动农民增收。唯有如此，才能为2035年基本实现社会主义现代化奠定坚实基础。

（一）提升农业综合生产能力和质量效益

2026年中央一号文件第一部分延续历年惯例，仍以“提升农业综合生产能力和质量效益”为首要任务。其中，第一部分是稳定发展粮油生产，保障粮食安全这一“压舱石”；第二部分是促进“菜篮子”产业提质增效，并配套相应政策支持。这两方面共同构成保障国家粮食和重要农产品供给安全的核心内容。

如何实现上述保障？第三部分强调加强耕地保护和质量提升，包括分区分类高质量推进高标准农田建设等工作，切实稳住农业生产的根基。第四部分强调提升农业科技创新效能。应当认识到，科技在未来农业发展中扮演着至关重要的角色。第五部分强调强化农业防灾减灾体系建设。近年来，特别是2025年，我国粮食主产区春季遭遇持续干旱，秋季又面临暴雨洪涝，极端天气对农业生产造成显著影响，受灾面积达一亿亩以上。正因此，加快完善防灾减灾体系尤为迫切。第六部分强调促进农产品贸易和生产相协调。鉴于国内部分农产品价格高于国际市场，若大量低价进口农产品，将对农民增收带来冲击，因此必须妥善协调二者关系。

我国粮食产量已经连续两年（2024年和2025年）稳定在1.4万亿斤以上。粮食安全是“国之大者”，确保国家粮食安全是“三农”工作的底线任务。关于当前我国粮食安全形势，可以用三句话来概括：一是“总体有保障”。尽管这些年自然灾害多发重发，但是我国粮食连续多年丰产丰收。2025年我国人均粮食占有量达到508.9公斤，远超国际公认的400公斤的安全线，粮食等重要农产品供给丰富、市场平稳、储备充足。可以说，经过持续的努力和多年的投入，我国农业生产的基础设施、机械装备、技术条件，与过去相比都有了显著的提升，确保粮食稳产丰产是有坚实基础的。

二是“产需紧平衡”。现在粮食消费当中，口粮消费在下降，但是饲料粮消费在增加，今后一个时期粮食的总需求还将持续增长，我国粮食供需总体紧平衡的格局没有改变，对此要保持清醒的认识。

三是“责任不放松”。从历史经验来看，粮食生产滑坡容易上坡难，特别是在世界百年变局加速演进的情况下，粮食安全这根弦必须始终绷紧，不能因为现在粮食丰收了、产量上去了，就掉以轻心、麻痹松懈，必须坚决把牢粮食安全的主动权。

2026年中央一号文件，着眼于守牢国家粮食安全底线，强调要坚持产量产能、生产生态、增产增收一起抓，对提升农业综合生产能力和质量效益作出了部署。一是要紧抓粮食生产。一方面，持续稳面积、提单产。促进良田良种良机良法集成增效，推进粮油作物大面积提单产，确保粮食产量稳定在1.4万亿斤左右。另一方面，要注重优结构、提品质。由产量主导向产量品质并重转变，因地制宜优化种植结构和区域布局，推动粮食品种培优和品质提升，促进适销对路、优质优价。

二是要推动产能提升。要加力实施新一轮粮食产能提升行动，全方位夯实粮食生产的根基。要向耕地要产能。严守耕地红线，严格耕地占补平衡管理，要坚决打击各类破坏耕地违法行为。同时，要分区分类推进高标准农田建设，完善立项、建设、验收和管护机制，确保建一块要成一块。要向科技要产能。要提升农业科技创新的效能，加强农业关键核心技术攻关和科技成果的高效转化应用，推动科技创新和产业创新深度融合，要以人工智能等现代科技赋能现代农业发展。

三是要强化防灾减灾。自然灾害是粮食生产最大的威胁，抓防灾减灾也就是抓增产增收。近两年，我国每年因为各种自然灾害造成农作物受灾面积高达1000多万公顷。要把农业防灾减灾体系建设摆在更加突出的位置，加强灾害监测预报预警。

当前，新一轮科技革命和产业变革，可以说给农业发展带来了难得的机遇。2026年中央一号文件围绕农业科技创新、发展农业新质生产力，主要从三个方面进行了部署：一是强化集成创新。重点是提升农业科技创新体系的整体效能。在创新机制上，强调统筹科技创新平台基地建设，深化农业科研院所改革，整合各级各类优势科研资源，解决各自为战、低水平重复等问题。在创新主体上，更加强调企业主体地位，培育壮大农业领域科技领军企业，促进创新资源向企业集聚，推进产学研融合。在创新领域上，聚焦种子、农机等关键领域攻关，加快选育和推广突破性品种，加快补上高端智能、丘陵山区适用农机装备短板。

二是拓展应用场景。随着现代信息技术、生物技术等方面的应用和创新，发展农业新质生产力展现出广阔前景。比如，我国已成为农用无人机保有量第一大国，全球约有50万台农用无人机，我国就超过了30万台。现在的无人机，就像过去的镰刀、锄头一样，成为一些农民必不可少的“新农具”，从植保作业、播种施肥、农田监测到农用物资和农产品运输，应用场景不断丰富拓展。再比如，人工智能在农业育种、现代种养等领域落地应用，从靠经验种地，到靠数据经营、靠算法增效，加快赋能农业数智化转型。要抓住这一轮科技革命机遇，促进人工智能与农业发展相结合，拓展无人机、物联网、机器人等应用场景，让更多新质生产力成为现代农业发展的“新引擎”。

三是促进成果转化。农业科技成果不能只是为了发论文、评专利，而要真正写在大地上、落到乡村里。要坚持需求导向、应用导向，围绕产业急需、农民急盼，加快推动农业科技成果熟化转化，解决农民生产经营中遇到的实际问题。同时，要推进基层农技推广体系改革和建设，发挥好科技特派员、科技小院等作用，打通农业科技成果进村入户“最后一公里”。

（二）实施常态化精准帮扶

2026年中央一号文件提出，要“健全常态化帮扶政策体系”，“提高监测帮扶精准性时效性”，“提升产业和就业帮扶实效”，“分层分类帮扶欠发达地区”。2026年是进入常态化帮扶新阶段的第一年。常态化帮扶有哪些设计安排、有什么新特点新要求？重点是要把握好四个方面：一是在帮扶对象上实行动态管理。防止返贫致贫监测帮扶覆盖全体农村人口，只要有风险就可以纳入监测帮扶。要合理确定防止返贫致贫对象认定的标准，扎实做好乡村两级常态化监测，健全精准识别和快速响应机制，确保早发现、早干预、早帮扶。风险消除之后，实行动态退出，不固化身份标签。对于原建档立卡脱贫人口，在综合评估的基础上实行分类管理，对于离开帮扶政策会出现返贫风险的，要继续实施帮扶。

二是在帮扶方式上要突出精准高效。强化开发式帮扶，发挥社会救助兜底保障作用，推动帮扶政策协同集成，着力增强内生动力，防止“大水漫灌”和一味“等靠要”，避免出现政策“悬崖效应”。产业帮扶重点是要优化帮扶的方式，加强对产业的统筹规划和长期培育，不搞“一窝蜂”，防止大起大落。就业帮扶要进一步强化有组织的劳务输出，用好就业帮扶车间、乡村公益性岗位等就业渠道，着力稳定就业规模。

三是在帮扶区域上注重分层分类。把乡村振兴重点帮扶县作为欠发达地区的帮扶单元，分别确定160个国家乡村振兴重点帮扶县和一批省级乡村振兴重点帮扶县，继续从财政、金融、土地、人才等方面给予集中支持。通过改善基础设施条件、提升公共服务水平、发展壮大县域经济等政策，集中支持这些地区整体发展，帮助他们加快发展步伐，缩小发展差距，让欠发达地区的农民群众越来越远离贫困、增收致富。

四是在帮扶政策上要保持总体稳定。在财政投入、金融支持、资源要素配置等方面，不搞急转弯、急刹车，保持中央财政常态化帮扶资金规模以及省市两级投入资金规模稳定。同时，要在总结攻坚期和过渡期经验的基础之上，继续实行五级书记抓、东西部协作、中央单位定点帮扶、驻村第一书记和工作队选派等行之有效的体制机制和做法，健全常态化帮扶政策体系，持续擦亮脱贫攻坚这张国家名片。

 

（三）积极促进农民稳定增收

2026年中央一号文件提出，要“保护和调动农民务农种粮积极性”，“培育壮大县域富民产业”，“促进农民工稳岗就业”，“多措并举扩大乡村消费”。2026年的中央一号文件提出，要“积极促进农民稳定增收”。习近平总书记强调，“检验农村工作成效的一个重要尺度，就是看农民的钱袋子鼓起来没有”。增加农民收入始终是“三农”工作的中心任务。

近年来，农民收入稳定增长，城乡居民收入倍差持续缩小。同时也要看到，当前部分农产品价格较为低迷，农民工稳岗就业压力增大，农民增收形势不容乐观。2026年中央一号文件针对这一新形势，把促进农民增收摆在重要位置，提出了一揽子增收措施，打出一套政策“组合拳”。一是稳定农民务农种粮收益。重点是统筹用好价格、补贴、保险等政策，健全种粮农民收益保障机制，防止谷贱伤农。价格方面，用好最低收购价、目标价格等政策工具，统筹做好市场化收购和政策性收储，促进粮食等重要农产品价格保持在合理水平。补贴方面，稳定实施耕地地力保护补贴、玉米大豆生产者补贴和稻谷补贴政策，实施好农机购置与应用补贴政策，鼓励地方开展粮油种植专项贷款贴息试点，给农民真金白银的支持。保险方面，强化稻谷、小麦、玉米、大豆保险保障，支持发展地方特色农产品保险，提高保险理赔效率，有效防范自然风险和市场风险，给农民种粮系上“安全带”。

二是发展壮大县域富民产业。产业兴旺是乡村振兴的物质基础，也是农民增收的重要渠道。要突出特色。支持各地依托本地特色资源，发展各具特色的县域经济，推动兴业、强县、富民一体发展。要强化产业项目统筹规划，防止陷入同质化、内卷式竞争。要强化融合。产业融合赋予乡村产业发展新空间，要丰富产业形态，延伸产业链、拓展价值链。近年来，农村电商、直播带货等新业态快速发展，要完善政策体系和标准体系，促进健康有序发展，真正发挥助农增收的作用。要突出联农。发展乡村产业归根到底是要富民，要让农民有活干、有钱赚。要拓展农民参与产业发展渠道和方式，完善公平分享产业发展收益机制，实现产业发展和农民增收的良性循环。

三是促进农民工稳岗就业。工资性收入占农民收入的大头，要统筹做好外出务工服务保障和返乡就业创业扶持。对于外出务工的，要落实农民工稳岗就业支持政策，支持重点行业企业稳定和拓展农民工就业岗位，同时实施大规模职业技能培训，促进培训项目与岗位需求精准匹配。对于返乡回乡的，要通过以工代赈、创业扶持等措施，多措并举开辟就近就地就业门路。需要注意的是，春节前是农民工工资结算的高峰期，要着力做好保障农民工工资支付工作，加大欠薪整治力度，依法坚决打击恶意欠薪行为。

四是盘活用好农村闲置资源资产。要因地制宜发展壮大新型农村集体经济，用好农村集体产权制度改革成果，加快构建产权明晰、分配合理的运行机制，增加农民的集体资产收益。依法盘活用好闲置土地和房屋，有序推进农村集体经营性建设用地入市，赋予农民更加充分的财产权益，创造条件多渠道增加农民财产性收入。同时，要守好这方面的底线和红线，严禁农村集体经营性建设用地入市用于建设商品住房，严查严防违法违规购买农房宅基地，加强农房租赁规范管理。

（四）因地制宜推进宜居宜业和美乡村建设

2026年中央一号文件提出，要“统筹优化乡村国土空间布局”，“加强农村基础设施建设和管护”，“加强县域基本公共服务供给统筹”，“一体化推进乡村生态保护修复”，“深入实施文明乡风建设工程”。当前农业农村现代化已经进入关键推进期，但部分农村地区在基础设施、公共服务等方面还有不少短板。2026年将重点采取以下措施，加快补上农业农村现代生活条件短板：一是强化村庄规划引领。当前和今后一个时期，农村人口向城镇流动仍然是大趋势，村庄发展仍在分化。2025年，我国乡村常住人口4.51亿人，较2024年减少1369万人，较1995年的峰值减少了47.5%。要适应人口变化趋势，统筹优化村镇布局，合理确定建设重点和优先序。要因地制宜完善乡村建设实施机制，分类有序、片区化推进乡村振兴，避免无效投入造成浪费。当然，对一些人口流出较多的村，也要保障基本公共服务供给，不能对老百姓基本民生需求不管不顾。

二是提高基础设施完备度。重点是按照“缺什么补什么”的原则，因地制宜建设好农村基础设施，解决好农村供水、供电、道路交通等突出短板，有条件的还要升级拓展。比如，针对农村电动车充电难问题，强调扩大农村充电设施覆盖范围；针对农村物流成本高问题，强调支持农村寄递物流设施共建共享，促进农村及偏远地区商贸流通降本增效；针对有的地方网络覆盖不足问题，强调提升农村及偏远地区网络覆盖水平，等等。

三是提高公共服务便利度。围绕解决农民群众上学、看病、养老等急难愁盼问题，文件提出了不少有含金量的政策举措。教育方面，强调稳慎优化农村中小学校和幼儿园布局，实施县域普通高中振兴行动计划，加强县域教师队伍统筹配置。医疗方面，强调实施医疗卫生强基工程，稳步提高医保基金在县乡村医疗卫生机构使用比例，实施大学生乡村医生专项计划。养老方面，强调以居家养老为基础，鼓励有条件的地方发展助餐服务、日间照料、康复护理等养老服务，因地制宜探索符合农村实际的养老模式。

四是提高人居环境舒适度。近年来，农村人居环境持续改善，农村卫生厕所普及率、生活垃圾处理率显著提升。但巩固提升好这方面的成果并不容易，要以钉钉子精神解决好农村改厕、垃圾围村等问题，改善村容村貌，建设美丽乡村。改厕方面，着重强调要完善农村厕所社会化管护服务体系，让卫生厕所实用、好用、耐用。污水方面，要因地制宜选择农村生活污水治理模式，加快消除农村黑臭水体。垃圾方面，要推进农村生活垃圾源头减量，健全收运处置常态化运行保障机制。同时，要加强农村生态环境保护和修复，持续推进农业农村污染治理攻坚，让乡村生态美起来、环境靓起来。

农业农村现代化的过程，往往伴随着传统熟人社会重构的过程。当前，乡村治理的复杂性也明显增加，需要进一步加强党的领导，提高党建引领基层治理效能。2026年中央一号文件重点从四个方面作了有针对性的部署：一是要抓实建强基层党组织。给钱给物，不如有个好支部。要选好用好带头人。

二是要创新完善治理方式。传统的治理资源蕴含着中华大地土生土长的文明基因和文化积淀，要与现代治理手段有效结合起来，探索党组织领导的自治法治德治相结合的有效形式，通过制定村规民约等自律规范，达到春风化雨、润物无声。

三是要深入推进农村移风易俗。乡村振兴既要塑形，也要铸魂，必须坚持物质文明和精神文明一起抓，要向不良风气坚决说不。

四是要确保农村社会和谐稳定。坚持和发展新时代“枫桥经验”，预防在前、调解在先，将家庭矛盾、邻里纠纷、心理健康等问题最大限度地处置在源头、化解在基层。

（五）强化体制机制创新

2026年中央一号文件提出，要“加快健全现代农业经营体系”，“规范有序做好农村各类资源盘活利用”，“创新乡村振兴投融资机制”，“推动城乡要素双向流动”。如何适应现代农业发展需要，在做好二轮土地延包工作的基础上，加快构建现代农业经营体系，2026年中央一号文件重点从三个方面作了部署：一是稳定土地承包关系。按照党中央部署，二轮延包试点正在有序推进、逐步推开，2026年将在除了贵州、西藏之外的29个省（区、市）全面开展整省试点。这项工作政治性、政策性、群众性都很强。要把准政策基调。总的原则是“大稳定、小调整”。“大稳定”就是确保绝大多数农户原有承包地保持稳定、顺利延包，决不能推倒重来、打乱重分，更不能借机违法调整或收回农户承包地。“小调整”就是对确需调整的特殊情形，要依法依规从严掌握，在农村集体经济组织的个别农户之间适当调整。要规范工作程序。及时总结前期试点探索的有效办法，细化实化工作流程和操作办法。要通过高质量做好延包工作，让农民吃上“定心丸”。

二是要发展适度规模经营。我国的国情总体上来讲就是“人均一亩三分地、户均不过十亩田”，这是我国农业发展需要长期面对的现实，发展适度规模经营是农业现代化的重要方向。要规范承包地经营权流转。坚持依法自愿有偿原则，完善土地经营权流转服务制度，平等保护流转双方的合法权益，不能通过下指标、定任务、搞考核等方式硬推土地流转，更不能通过行政命令搞整村整乡流转。要大力发展农业社会化服务。聚焦小农户和农业生产中的关键薄弱环节，完善便捷高效的农业社会化服务体系。

三是要促进农业经营主体高质量发展。新型农业经营主体，正在日益成为农业发展的主力军。对于家庭农场来讲，重点是提升生产经营能力。对农民合作社而言，重点是提高发展质量，要清理和规范“空壳社”，真正发挥连接小农户和大市场的桥梁纽带作用。同时，也要推动城乡要素双向流动。

（六）加强党对“三农”工作的全面领导

2026年中央一号文件提出，要“强化乡村振兴责任制落实”，“加强农村基层党组织建设”，“改进农村工作方式方法”。2026年中央一号文件专门提出，改进农村工作方式方法，避免政策执行“一刀切”、层层加码。其重点是要把握好三个方面：一是坚持一切从实际出发。我国地域辽阔，各地农情千差万别。要结合实际、因地制宜，把党中央统一部署要求与本地农情民情结合起来，创造性抓好工作落实，避免政策执行简单化。要自觉按规律办事，加强调查研究和科学决策，办事见实功、求实效，坚决防止搞“形象工程”“政绩工程”。农村集体经济是要支持发展，但也要实事求是，不能不顾实际下指标、弄虚作假，要严控集体经营风险和债务，让集体经济发展实打实、可持续。

二是发挥农民主体作用。农民是乡村振兴的受益者，也是乡村振兴的参与者和建设者。在农村干什么事，都要先想着问问农民答应不答应、满意不满意，不能包办代替，更不能强迫命令。要激发农民主人翁意识，充分尊重农民意愿，充分调动农民群众的积极性、主动性和创造性。

三是激发基层干事创业活力。一方面，要营造良好环境。坚持政策支持和改革创新并举，鼓励基层结合实际大胆探索。另一方面，要加强监督管理。深化整治乡村振兴领域腐败和作风问题，深入整治农村集体资金、资产和资源管理突出问题，强化涉农资金项目全过程监管，严肃查处弄虚作假、优亲厚友、“雁过拔毛”、挤占挪用等问题，维护好农民群众的合法权益和切身利益。

报告人 | 郑风田

责编 | 王瑱

校对 | 赵苇

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文章来源：http://www.71.cn/2026/0421/1290094.shtml