赵锡军：实现“十五五”良好开局——学习贯彻中央经济工作会议精神

 

赵锡军 中国人民大学资本市场研究院联席院长、教授、博士生导师

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编者按：中央经济工作会议是判断当前经济形势、定调次年宏观经济政策的权威风向标。本文系统梳理了会议对2025年经济工作成绩的全面总结，并对2026年“十五五”开局之年的工作部署进行了深入解读。文章紧扣“稳中求进、提质增效”的总基调，详细阐述了“五个必须”的新认识、“四稳”的着力点以及八大重点任务的具体内涵，同时清晰勾勒出积极财政政策与适度宽松货币政策的协同路径。全文内容翔实、论述严谨，既有对宏观政策的权威阐释，也包含对产业、民生等关键领域的细致分析，为准确理解2025年中央经济工作会议精神、把握未来经济工作方向提供了清晰有力的指引。

2025年中央经济工作会议于12月10日至11日在北京举行。此次会议是在党的二十届四中全会之后中央召开的又一次重要会议。习近平总书记在会议上发表的重要讲话，全面总结2025年经济工作，深刻分析当前国内外形势，系统部署2026年工作，具有很强的战略性、思想性、指导性，既举旗定向、指明“十五五”开局路径，又谋篇布局、擘画2026年抓落实的重点任务，为做好经济工作指明了前进方向、提供了根本遵循。

一、2025年经济工作成绩

2025年，面对国内外经济环境的复杂变化，以习近平同志为核心的党中央团结带领全党全国各族人民迎难而上、奋力拼搏，坚定不移贯彻新发展理念、推动高质量发展，统筹国内国际两个大局，实施更加积极有为的宏观政策，经济社会发展主要目标将顺利完成。我国经济顶压前行、向新向优发展，现代化产业体系建设持续推进，改革开放迈出新步伐，重点领域风险化解取得积极进展，民生保障更加有力。高质量发展取得新成效，经济社会发展主要目标任务圆满实现，“十四五”胜利收官。

2025年，我国国内生产总值超过140万亿元，按不变价格计算，比上年增长5.0%。该增速在全球主要经济体中处于领先水平，2025年全球经济增长率约为3%，我国增速明显高于全球平均水平2个百分点以上。同时，各领域、各行业均取得显著成效。比如，粮食增产丰收，全国粮食总产量增长1.2%；工业生产较快增长，装备制造业和高技术制造业增势较好，全国规模以上工业增加值比上年增长5.9%，装备制造业增加值增长9.2%，高技术制造业增加值增长9.4%，增速分别快于规模以上工业3.3、3.5个百分点；一些新的领域，如3D打印设备、工业机器人、新能源汽车产品产量分别增长52.5%、28.0%、25.1%；服务业平稳增长，全年增加值比上年增长5.4%，其中信息传输、软件和信息技术服务业增长11.1%。

此外，市场销售规模扩大，服务零售较快增长。全年社会消费品零售总额比上年增长3.7%。其中，通讯器材类、文化办公用品类、体育娱乐用品类、家用电器和音像器材类商品零售额分别增长20.9%、17.3%、15.7%、11.0%。特别要说的是，全国网上零售额比上年增长8.6%。其中，实物商品网上零售额占社会消费品零售总额的比重为26.1%。

从投资的方面来看，制造业投资保持增长。其中，高技术产业中的信息服务业，航空、航天器及设备制造业投资分别增长28.4%、16.9%。

货物进出口稳定增长，贸易结构持续优化。全年货物进出口总额比上年增长3.8%。其中，出口增长6.1%，进口增长0.5%。民营企业进出口增长7.1%，占进出口总额的比重为57.3%，比上年提高1.8个百分点。高技术产品出口增长13.2%。

从消费价格来看，居民消费价格总体平稳，核心CPI（消费者物价指数）温和回升。全年CPI与上年持平。扣除食品和能源价格后的核心CPI比上年上涨0.7%，涨幅比上年扩大0.2个百分点。

就业形势总体稳定，城镇调查失业率平稳。全年全国城镇调查失业率平均值为5.2%。居民收入持续增长。全年全国居民人均可支配收入比上年名义增长5.0%，扣除价格因素，实际增长5.0%。

城镇化率继续提高。城镇人口占全国人口的比重（城镇化率）为67.89%，比上年末提高0.89个百分点。从受教育程度看，16—59岁人口平均受教育年限达到11.3年，比上年提高0.1年。

 

二、2026年经济工作安排

（一）为“十五五”开好局

2026年是“十五五”开局之年。在国民经济顶住多重压力保持稳中有进发展态势、高质量发展取得新成效的基础上，2025年中央经济工作会议作出了一系列新部署和新要求，包括：坚持稳中求进、提质增效，实施更加积极有为的宏观政策，持续扩大内需、优化供给，做优增量、盘活存量，因地制宜发展新质生产力，纵深推进全国统一大市场建设，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，确保“十五五”开好局、起好步。

（二）“五个必须”

在一系列新部署和新要求的基础上，对于在新形势下开展经济工作，2025年中央经济工作会议提出了一系列新认识和新体会，体现为要做到“五个必须”：必须充分挖掘经济潜能，必须坚持政策支持和改革创新并举，必须做到既“放得活”又“管得好”，必须坚持投资于物和投资于人紧密结合，必须以苦练内功来应对外部挑战。

这“五个必须”，是我们在近年实践探索中不断总结提炼形成的有效思路和重要认识。其中，挖掘经济潜能是一项重点任务。我国作为世界第二大经济体，产业体系规模庞大、纵深宽广，传统产业与新兴产业并存，各方面都蕴藏着巨大的发展潜力，亟待深入发掘。

要坚持政策支持与改革创新并举。这既体现了要在传统发展路径上持续支撑，也要求在新领域实现新突破，二者不可偏废。

要处理好“放得活”与“管得好”的关系。“放得活”是通过政策引导充分调动各领域、各方面的积极性、主动性和创造性；“管得好”则是为了避免放开后出现混乱失序，确保经济平稳有序运行。

要坚持投资于物和投资于人紧密结合。当前我国发展进入新阶段，经济持续稳定增长越来越依靠创新驱动，而创新驱动从根本上依赖人的因素。因此，培育创新能力关键在于投资于人，营造有利于创新的环境和条件，激发各领域、各类人才的创新意识、精神与动力。加大投入，营造良好创新氛围，是一项新的重要考量。

要坚持苦练内功以应对外部挑战。2026年外部环境依然复杂多变，压力增大、不确定性增强，我们必须更加注重通过自身努力来应对风险挑战。

（三）经济长期向好的支撑条件和基本趋势没有改变

2025年中央经济工作会议指出，我国经济发展中老问题、新挑战仍然不少，外部环境变化影响加深，国内供强需弱矛盾突出，重点领域风险隐患较多。这些大多是发展中、转型中的问题，经过努力是可以解决的，我国经济长期向好的支撑条件和基本趋势没有改变。要坚定信心、用好优势、应对挑战，不断巩固拓展经济稳中向好势头。

（四）做好2026年经济工作的总体要求

2025年中央经济工作会议强调，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，完整准确全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，坚持稳中求进工作总基调，更好统筹国内经济工作和国际经贸斗争，更好统筹发展和安全，实施更加积极有为的宏观政策，增强政策前瞻性针对性协同性，持续扩大内需、优化供给，做优增量、盘活存量，因地制宜发展新质生产力，纵深推进全国统一大市场建设，持续防范化解重点领域风险，着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，保持社会和谐稳定，实现“十五五”良好开局。

所谓“稳就业、稳企业、稳市场、稳预期”，是我们在2025年明确的工作方向和目标。2026年，我们要继续坚持这一导向，着力巩固和实现“四稳”。其中，稳就业居于首位。就业稳定意味着居民有岗位、有收入，从而支撑消费需求，特别是居民消费能力的持续释放，这是经济平稳运行的重要基础。稳企业与稳市场，侧重供给端。企业稳，则就业有载体、供给有保障。就业稳、企业稳，市场需求（包括消费需求和投资需求）就能得到有效对接，市场运行也就更加稳健。当前形势下，稳预期的重要性日益凸显。无论是消费还是投资，都与预期紧密相关。近期尤其可见，预期变化会迅速传导至消费和投资行为。只有信心充足、预期向好，居民才敢消费、企业才愿投资，经济持续发展的内生动力才会更强。因此，稳预期是2026年落实“四稳”的关键一环。

（五）做好2026年经济工作的政策取向

2026年经济工作的政策取向，保持了稳中求进、提质增效的总体方向，同时强调“发挥存量政策和增量政策集成效应，加大逆周期和跨周期调节力度，提升宏观经济治理效能”。从两大宏观经济政策来看，财政政策和货币政策基本上延续了2025年的政策基调。

在财政政策上，2026年要继续实施更加积极的财政政策：保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量，加强财政科学管理，优化财政支出结构，规范税收优惠、财政补贴政策。重视解决地方财政困难，兜牢基层“三保”底线。严肃财经纪律，坚持党政机关过紧日子。

在货币政策上，2026年要继续实施适度宽松的货币政策：把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量，灵活高效运用降准降息等多种政策工具，保持流动性充裕，畅通货币政策传导机制，引导金融机构加力支持扩大内需、科技创新、中小微企业等重点领域。保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。

其中，关于“把物价合理回升作为货币政策的重要考量”，当前无论是CPI（居民消费价格指数）还是PPI（工业生产者出厂价格指数）均面临较大压力。实际上，央行已在2026年开年即释放明确信号：通过降息等操作，灵活运用多种政策工具，体现了适度宽松的政策导向，旨在保持流动性合理充裕。

同时，2025年中央经济工作会议还强调，要增强宏观政策取向一致性和有效性。将各类经济政策和非经济政策、存量政策和增量政策纳入宏观政策取向一致性评估。健全预期管理机制，提振社会信心。

（六）做好2026年经济工作的八大重点任务

2025年中央经济工作会议确定了2026年经济工作的八大重点任务，分别是：坚持内需主导，建设强大国内市场；坚持创新驱动，加紧培育壮大新动能；坚持改革攻坚，增强高质量发展动力活力；坚持对外开放，推动多领域合作共赢；坚持协调发展，促进城乡融合和区域联动；坚持“双碳”引领，推动全面绿色转型；坚持民生为大，努力为人民群众多办实事；坚持守牢底线，积极稳妥化解重点领域风险。

1.坚持内需主导，建设强大国内市场

2025年中央经济工作会议指出，深入实施提振消费专项行动，制定实施城乡居民增收计划。扩大优质商品和服务供给。优化“两新”政策实施。清理消费领域不合理限制措施，释放服务消费潜力。推动投资止跌回稳，适当增加中央预算内投资规模，优化实施“两重”项目，优化地方政府专项债券用途管理，继续发挥新型政策性金融工具作用，有效激发民间投资活力。高质量推进城市更新。

2.坚持创新驱动，加紧培育壮大新动能

2025年中央经济工作会议指出，制定一体推进教育科技人才发展方案。建设北京（京津冀）、上海（长三角）、粤港澳大湾区国际科技创新中心。强化企业创新主体地位，完善新兴领域知识产权保护制度。制定服务业扩能提质行动方案。实施新一轮重点产业链高质量发展行动。深化拓展“人工智能+”，完善人工智能治理。创新科技金融服务。

3.坚持改革攻坚，增强高质量发展动力活力

2025年中央经济工作会议指出，制定全国统一大市场建设条例，深入整治“内卷式”竞争。制定和实施进一步深化国资国企改革方案，完善民营经济促进法配套法规政策。加紧清理拖欠企业账款。推动平台企业和平台内经营者、劳动者共赢发展。拓展要素市场化改革试点。健全地方税体系。深入推进中小金融机构减量提质，持续深化资本市场投融资综合改革。

4.坚持对外开放，推动多领域合作共赢

2025年中央经济工作会议指出，稳步推进制度型开放，有序扩大服务领域自主开放，优化自由贸易试验区布局范围，扎实推进海南自由贸易港建设。推进贸易投资一体化、内外贸一体化发展。鼓励支持服务出口，积极发展数字贸易、绿色贸易。深化外商投资促进体制机制改革。完善海外综合服务体系。推动共建“一带一路”高质量发展。推动商签更多区域和双边贸易投资协定。

5.坚持协调发展，促进城乡融合和区域联动

2025年中央经济工作会议指出，统筹推进以县城为重要载体的城镇化建设和乡村全面振兴，推动县域经济高质量发展。严守耕地红线，毫不放松抓好粮食生产，促进粮食等重要农产品价格保持在合理水平。持续巩固拓展脱贫攻坚成果，把常态化帮扶纳入乡村振兴战略统筹实施，守牢不发生规模性返贫致贫底线。支持经济大省挑大梁。加强重点城市群协调联动，深化跨行政区合作。加强主要海湾整体规划，推动海洋经济高质量发展。

6.坚持“双碳”引领，推动全面绿色转型

2025年中央经济工作会议指出，深入推进重点行业节能降碳改造。制定能源强国建设规划纲要，加快新型能源体系建设，扩大绿电应用。加强全国碳排放权交易市场建设。实施固体废物综合治理行动，深入打好蓝天、碧水、净土保卫战，强化新污染物治理。扎实推进“三北”工程攻坚战，实施自然保护地整合优化。加强气象监测预报预警体系建设，加紧补齐北方地区防洪排涝抗灾基础设施短板，提高应对极端天气能力。

7.坚持民生为大，努力为人民群众多办实事

2025年中央经济工作会议指出，实施稳岗扩容提质行动，稳定高校毕业生、农民工等重点群体就业，鼓励支持灵活就业人员、新就业形态人员参加职工保险。推进教育资源布局结构调整，增加普通高中学位供给和优质高校本科招生。优化药品集中采购，深化医保支付方式改革。实施康复护理扩容提升工程，推行长期护理保险制度，加强对困难群体的关爱帮扶。倡导积极婚育观，努力稳定新出生人口规模。扎实做好安全生产、防灾减灾救灾、食品药品安全等工作。

8.坚持守牢底线，积极稳妥化解重点领域风险

2025年中央经济工作会议指出，着力稳定房地产市场，因城施策控增量、去库存、优供给，鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房等。深化住房公积金制度改革，有序推动“好房子”建设。加快构建房地产发展新模式。积极有序化解地方政府债务风险，督促各地主动化债，不得违规新增隐性债务。优化债务重组和置换办法，多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险。

（七）全面贯彻2026年经济工作的总体要求和政策取向

2025年中央经济工作会议指出，要自觉把思想和行动统一到党中央对形势的科学判断上来，把握我国发展大势，坚定对未来发展的信心。要全面贯彻明年经济工作的总体要求和政策取向，坚持积极务实的目标导向，着力解决存在的困难问题，在质的有效提升上取得更大突破，增强居民和企业的获得感；增强改革与政策的协同效应，推动经济运行和市场预期持续向好。要在大局中把握明年经济工作的关键着力点，围绕做强国内大循环，拓展内需增长新空间；围绕发展新质生产力，推动科技创新和产业创新深度融合；围绕激发高质量发展的动力活力，坚定不移深化改革扩大开放；围绕不断增进民生福祉，加大保障和改善民生力度；围绕守牢安全底线，稳妥做好重点领域风险化解。

 

三、继续实施积极的财政政策

（一）积极的财政政策成效明显

根据2025年中央经济工作会议的部署，继续实施积极的财政政策是一个重要的政策取向。2025年，积极的财政政策成效显著，财政宏观调控的有效性和精准性持续提升，有力促进了经济社会平稳健康发展。通过保持合理的赤字水平，政策力度充足，在稳就业、稳物价、扩内需等方面发挥了关键作用，推动经济社会发展保持良好势头。

近年来，财政政策为经济稳定发展、就业保障以及国家重大战略的实施提供了坚实支撑。截至2025年9月的相关数据表明，“十四五”期间，全国一般公共预算支出累计预计超过136万亿元，推动深入落实科教兴国、乡村振兴、区域协调发展等战略，为高质量发展提供了坚实的支撑，也为民生改善作出了重要的贡献；全国财政支出70%以上用于民生，支持建成世界上规模最大的教育体系、社会保障体系、医疗卫生体系，生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化；财政应对风险挑战的能力进一步加强，安全发展根基更加稳固。

从2025年1—11月的财政支出结构可以看出，民生保障仍是重点。其中，社会保障和就业支出超过4万亿元，同比增长8.1%，显著高于同期财政总支出1.4%的增速；教育支出约3.78万亿元，同比增长4.4%；农林水支出近2万亿元，同比增长13.6%；卫生健康支出约1.86万亿元，同比增长4.7%；城乡社区支出近1.68万亿元。科学技术、节能环保、文化旅游体育与传媒等相关支出也位列前十。整体来看，财政支出大头集中在民生领域，有力保障并持续提升了民生福祉。

（二）继续实施更加积极的财政政策

财政事关治国安邦、强国富民，在推动高质量发展和中国式现代化建设中承担重要职责。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，国内外形势的变化将对财政的运行带来新影响。因此，必须有效应对形势变化，切实提高财政政策效能、财政宏观调控能力和财政科学管理水平，更好推动高质量发展。

2026年继续实施积极的财政政策，将进一步提高政策的精准性和有效性，做优增量、盘活存量，着力扩内需、优结构、增动能、惠民生，着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，着力推改革、强管理、防风险、增效益，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，保持社会和谐稳定，为实现“十五五”良好开局提供有力保障。具体而言，主要体现在五个方面：一是扩大财政支出盘子，确保必要支出力度。从一般公共预算等各类预算安排看，2026年财政支出总量将继续保持增长。2025年全国财政支出规模已超过40万亿元（含一般公共预算与政府性基金预算），2026年将进一步扩大，确保对经济社会发展的支持力度。

二是优化政府债券工具组合，更好发挥债券效益。政府发行债券是财政筹集资金的重要手段，包括长期特别国债、地方政府债券等多种类型。2026年将着力优化债券期限、品种结构，更好发挥债券资金对扩投资、促增长的带动作用。

三是提高转移支付资金效能，增强地方自主可用财力。转移支付是中央财政支持地方发展的重要方式。2026年将进一步完善转移支付机制，提升资金配置效率，切实增强地方可支配财力，保障基层平稳运行。

四是持续优化支出结构，强化重点领域保障。围绕2026年经济工作重点任务，财政资源将进一步向国家重大战略、民生短板、科技创新、绿色发展等重点领域倾斜，增强支持的精准性和可持续性。

五是加强财政金融协同，放大政策效能。财政政策与货币政策都是宏观调控的重要工具。2026年将更加注重两者的协调配合，形成政策合力，共同促进经济平稳健康发展，确保全年各项目标任务顺利完成。

（三）推动更加积极的财政政策落地

在政策取向上，要坚持稳中求进、提质增效，发挥存量政策和增量政策集成效应，加大逆周期和跨周期调节力度，提升宏观经济治理效能。

在具体做法上，要准确把握2026年经济工作的总体要求和政策取向，保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量，提高政策精准性和有效性。用好用足各类政府债券资金，发行超长期特别国债，持续支持“两重”建设、“两新”工作。支持优化“两新”政策实施，用好个人消费贷款和服务业经营主体贷款“双贴息”政策，大力支持实施提振消费专项行动。适当增加中央预算内投资规模，优化实施“两重”项目，优化地方政府专项债券用途管理，更好发挥政府投资带动效应，推动投资止跌回稳。加强财政科学管理，优化财政支出结构，规范税收优惠、财政补贴政策。加强财政政策与金融政策协同，更好同向发力、形成合力。重视解决地方财政困难，兜牢基层“三保”底线。积极有序化解地方政府债务风险，督促各地主动化债，严禁违规新增隐性债务。严肃财经纪律，党政机关要坚持过紧日子。健全预期管理机制，提振社会信心。进一步提高财政宏观调控效能，有力推动经济社会持续健康发展。

（四）2026年积极财政政策的重点举措

第一，全方位扩大国内需求，支持建设强大国内市场。牢牢把握扩大内需这个战略基点，持续释放内需潜力。加大税收、社会保障、转移支付等的调节力度，多渠道增加居民收入，优化收入分配结构，大力提振消费。综合运用财政补贴、贷款贴息等政策工具，培育壮大新的消费增长点，打造消费新场景。统筹用好专项债券、超长期特别国债等资金，优化政府投资方向，围绕打基础、利长远、补短板、调结构加大力度，鼓励吸引民间资本参与重大项目建设，推动扩大有效投资。

第二，支持高水平科技自立自强，促进新质生产力加快发展。锚定科技强国建设目标，强化科技投入，进一步向基础研究、应用基础研究、国家战略科技任务聚焦，全力支持关键核心技术攻关。综合运用税收、政府采购、政府投资基金等工具，优化提升传统产业，培育壮大新兴产业和未来产业，推动科技创新和产业创新深度融合，加快建设现代化产业体系。

第三，在高质量发展中切实保障和改善民生，持续增进民生福祉。坚持就业优先，支持企业稳岗扩岗、个人创业就业，着力解决重点群体就业和结构性就业矛盾。支持办好人民满意的教育，推动教育资源扩优提质。织密扎牢社会保障网，加强困难群众基本生活保障，推进分层分类社会救助。强化卫生健康服务保障，健全公共卫生服务体系，支持提升基层医疗卫生服务能力。完善人口发展支持政策体系，优化养老、托育服务供给。

第四，完善财政资源环境政策体系，加快推进美丽中国建设。推动经济社会发展全面绿色转型，推进污染防治攻坚，加强生态系统保护和修复，健全绿色低碳发展支持政策，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，增强绿色发展动能。

第五，扎实推进城乡区域融合发展，拓展现代化发展空间。健全多元投入格局，推进乡村全面振兴。支持高标准农田建设，用好惠农补贴、农业保险等政策，增强粮食等重要农产品稳产保供能力。支持加强乡村基础设施和公共服务供给，加快建设宜居宜业和美乡村。大力实施城市更新，推进以人为本的新型城镇化。

第六，切实防范化解地方政府债务风险，推动财政可持续发展。不断深化改革，提升财政治理效能。加强监督和管理，优化税制结构，更好发挥税收促进高质量发展、社会公平、市场统一的作用。完善财政转移支付体系，增加地方自主财力，兜牢基层“三保”底线。

报告人 | 赵锡军

责编 | 王瑱

校对 | 赵苇

审核 | 张一博、孙楠、叶其英

监审 | 刘妍君、刘斌

责任编辑：王瑱

文章来源：http://www.71.cn/2026/0424/1290407.shtml