詹新宇：更好发挥经济体制改革牵引作用

 

詹新宇 北京工商大学经济学院执行院长、教授

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【编者按】“十五五”时期，推动高质量发展，必须聚焦制约高质量发展的体制机制障碍，推进深层次改革，扩大高水平开放，持续增强发展动力和社会活力。本文围绕“坚持和完善社会主义基本经济制度，更好发挥经济体制改革牵引作用”这一主题，从以经济体制改革为先导、以加快完善要素市场化配置体制机制为核心、以协同高效为目标、以制度型开放为抓手四个方面，深入剖析深化经济体制改革，推动高质量发展的现实逻辑、难点堵点以及实现路径。文章认为，坚持有效市场和有为政府更好结合，以系统性、集成式改革破除体制机制深层次障碍，为推进中国式现代化提供了重要的实践指引。

 

习近平总书记强调，“深化经济体制改革仍是进一步全面深化改革的重点”。“十五五”规划纲要提出“聚焦制约高质量发展的体制机制障碍”，强调“坚持和完善社会主义基本经济制度，更好发挥经济体制改革牵引作用，建设高标准市场体系，提升宏观经济治理效能，促进资源配置效率最优化和效益最大化，激发全社会内生动力和创新活力，确保高质量发展行稳致远”。这为当前深化经济体制改革，着力推动高质量发展提供了重要指引。

一、以经济体制改革为先导，破除高质量发展体制机制障碍

（一）以经济体制改革为先导的历史、理论和现实逻辑

以经济体制改革为先导，有着深刻的历史逻辑、理论逻辑和现实逻辑。从历史逻辑看，我国改革开放四十多年的历程，本质上是一场以经济体制改革为突破口、渐进式带动全方位变革的深刻实践。从农村家庭联产承包责任制“破冰”，到国有企业改革、价格改革、财税金融外贸体制改革，每一步都紧扣“解放和发展生产力”这一根本主题。正是通过经济领域的率先突破，我们不仅构建了日益完善的社会主义市场经济体制，更通过“以点带面”的方式，为社会、政治、文化等领域的协同改革奠定了坚实基础，确保了国家发展进程的总体稳定。这个以经济体制改革为先导、带动全局改革的路径，已被历史证明是符合我国国情的成功经验，必须在进一步全面深化改革中继续坚持和发展。从理论逻辑看，坚持以经济体制改革为牵引，根植于马克思主义关于生产力与生产关系、经济基础与上层建筑矛盾运动的基本原理。通过持续深化经济体制改革，特别是聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，我们能够从根本上理顺生产关系和交换关系，充分释放生产力活力。这不仅是实现经济高质量发展的必然要求，也为政治、文化、社会、生态文明等各领域的制度完善提供了坚实的物质基础和体制机制条件。从现实逻辑看，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要与发展不平衡不充分之间的矛盾。当前面临的城乡区域差距、科技短板、需求不足等结构性难题，深层症结大多与经济体制的机制障碍密切相关。因此，破解高质量发展中的“瓶颈”，最直接、最有效的突破口正在于经济体制改革。宏观调控政策，虽然可以缓解短期压力，但唯有通过经济体制改革，构建有效市场与有为政府更好结合的制度环境，才能真正打通制约发展的深层次堵点。特别是面对数字化时代新质生产力发展的新要求，更需通过经济体制的系统性创新，重塑与之适配的新型生产关系，为实现中国式现代化提供持久动力。

（二）制约新质生产力、影响高质量发展的体制机制障碍

高质量发展，本质上是一场以“新质生产力”为核心驱动的深刻变革。而这场变革要取得成功，首要前提并非仅仅追求技术突破，更在于重塑与之相适应的新型生产关系。这就意味着，我们必须通过深化改革，系统性地破除那些束缚新质生产力萌发与壮大的体制机制障碍。当前，制约新质生产力培育、从而影响高质量发展进程的体制机制核心障碍，主要集中体现在以下三个关键维度：

第一，科技创新的体制障碍。科技创新是新质生产力的核心驱动力，制约我国新质生产力技术突破的障碍主要表现为创新体系的结构性失衡。

一是创新体系的组织化与协同效能不足。这集中体现在国家创新体系内部各主体间存在协同性不足。尽管我国拥有全球最完整的产业体系，但创新资源在高校、科研院所、企业之间的配置仍存在分散、重复和低效的问题。一方面，高水平研究型大学和国家科研机构作为知识创新的策源地，其研究成果与产业实际需求之间常常存在断层。另一方面，企业在技术创新决策、研发投入和科研组织中的主体地位仍有待加强。这种主体间的松散耦合，导致难以形成攻克复杂尖端技术所需的体系化、建制化力量。

二是关键核心技术攻关面临特殊的市场失灵。在集成电路、高端数控机床、基础软件等战略性、基础性领域，技术突破具有周期长、投资大、风险高、外部性强等特点。纯粹依赖市场自发机制，私人资本往往因规避风险而投入不足，容易导致“卡脖子”困境长期存在。这属于典型的市场失灵领域，需要超越短期市场回报逻辑的机制进行干预和引导。

三是科技成果转化不畅与激励机制错配。大量的科研成果停留在论文和实验室阶段，科研项目与产业发展结合不紧密，难以走向产品和市场，从而转化为现实生产力，例如，我们的高校和科研院所积累了大量的科技成果，但“确权难、转化难”曾长期存在，造成了科研院所支撑服务产业发展不足、与市场脱节等现象。其症结在于产权制度与激励体系，职务科技成果的产权界定不清、处置程序繁琐、收益分配激励不足，严重抑制了科研人员和转化机构的积极性。同时，支撑成果转化的金融体系也不健全，缺乏专注于“投早、投小、投长期、投硬科技”的耐心资本，使得许多原创性技术在孵化阶段便难以为继。

第二，生产要素创新性配置的体制障碍。资源要素创新性配置是培育新质生产力的关键机制，但我国当前的资源配置市场化运行体系仍面临三大突出问题。

一是全国统一大市场尚未完全贯通，要素自由流动面临隐性壁垒与区域分割。我国拥有超大规模的市场优势，但这优势要真正转化为资源配置优势，关键在于要素能否在全国范围内自主、高效地流动。目前，虽然物理阻隔已基本消除，但隐性的制度壁垒依然存在，导致了市场的分割。一些地方在招商引资、产业扶持上，仍然存在或明或暗的地方保护行为，通过设定歧视性准入条件、倾斜性补贴或采购政策，进行“内卷式”的恶性竞争。这不仅扭曲了市场信号，造成部分战略性新兴产业，如曾经的光伏、新能源汽车领域，出现“优不胜、劣不汰”的同质化内耗，稀释了国家整体的产业竞争力，更重要的是，它阻碍了资源向高效、具有创新活力的地区和企业集聚。

二是要素市场化配置体系不健全，传统与新型要素面临双重束缚。一方面，劳动力、资本、土地等传统要素的跨区域流动仍面临制度性约束。金融资源在区域间、行业间的配置仍不平衡，存在“脱实向虚”或过度向传统领域集中的倾向，面向科技创新周期长、风险高的“耐心资本”供给严重不足。另一方面，数据、技术等新型生产要素的流通则面临更基础的制度缺失。数据、技术等新型生产要素的市场化配置刚刚起步，数据要素因其权属界定不清、交易规则与定价机制不健全、流通基础设施缺乏，其巨大价值难以被有效释放和市场化配置。

三是要素配置的结构性失衡，供需错配与激励扭曲。即使要素能够流动，也未必能精准流向最具创新活力的领域。一个突出表现是高层次人才配置的严重失衡。数据显示，我国每年毕业的数万名理工科博士，超过80%首选进入高校和科研院所，流向企业的比例长期徘徊在20%左右，这导致大量顶尖智力资源沉淀在学术闭环中。

 

第三，产业转型升级的体制障碍。产业转型升级是发展新质生产力的核心路径，但一些体制机制层面的深层次矛盾制约着我国建设现代化产业体系的步伐，主要表现在新旧动能转换不畅与微观活力不足两个突出问题。

一是传统产业与新兴产业发展逻辑的“激励不相容”，导致新旧动能转换不畅。这一矛盾主要体现在政策工具箱和评价体系，尚无法精准适配两类产业截然不同的发展规律。对于传统产业的绿色化、智能化改造，如钢铁、化工等行业的超低排放改造，其特点是投资规模大、回报周期长、社会效益显著但短期财务效益不突出。然而，我们现有的金融与财税支持体系，往往更倾向于评估“短平快”的项目，缺乏能够匹配这类长周期、重资产转型的跨周期金融工具和包容性评价机制。这直接导致企业面临“不想转、不敢转”的现实困境，因为改造的巨额投入可能在短期内拖累企业财务报表，影响其市场估值和融资能力。与此同时，对于战略性新兴产业和未来产业，如人工智能、生物制造等，又容易陷入另一种“短平快”思维。这些产业的发展需要长期深耕基础研究和技术迭代，具有高度不确定性和颠覆性。但一些地方政府在追求政绩的驱动下，盲目规划、重复建设，通过直接的现金补贴、算力补贴等方式招商引资。这种“一哄而上”的“内卷式”竞争，不仅造成高端芯片、算力等资源的闲置浪费，更迫使企业陷入低水平价格战，为争夺短期市场份额而削减本应用于长期研发的投入，最终“延缓市场出清”，抑制了真正的颠覆性创新。结果是，旧动能改造升级乏力，新动能扎堆内耗，产业体系的整体韧性受到挑战。

二是微观市场主体活力未能充分释放，导致要素配置僵化。高质量发展的活力，归根结底源于亿万经营主体的创造力。然而，国有企业和民营企业两类主体都面临一些体制性约束。一方面，部分国有企业的组织形态和治理效能，尚不完全适应快速迭代的产业创新需求。在一些需要敏捷决策、快速试错的前沿科技领域，传统层级分明的管理链条和复杂的决策程序，可能影响其对市场和技术变化的响应速度。这并非否定国企的重要作用，而是在承担国家重大战略科技任务时，需要探索建立一套更符合原始创新规律的差异化治理、考核和激励机制。例如，如何对承担基础研究的团队实行更长的考核周期、更高的风险容忍度，如何赋予科研人员更大的技术路线决定权和成果转化收益权，这些都是亟待通过改革来解答的问题。另一方面，对于民营经济，现实中仍存在一些需要破除的隐性壁垒。例如，在市场准入方面，虽然“全国统一市场准入负面清单”制度在不断缩减，但“准入不准营”、资质审批复杂等问题依然存在。在要素获取方面，民营企业特别是中小科技企业，在融资、获取关键数据资源、参与国家科研项目等方面，仍面临一些不透明的障碍。例如，在数字经济中，数据是核心生产要素，但大量高价值数据可能沉淀在特定平台或公共机构，如何让广大创新企业能够公平、合规地获取和使用这些数据进行研发，成为一个新的“要素公平获取”课题。

（三）重塑“一个核心关系”，主攻“三位一体”关键领域

沿着经济体制改革这条主线，我们要围绕构建高水平社会主义市场经济体制在关键环节上精准发力，系统地突破这些体制机制障碍，可将其概括为：重塑“一个核心关系”，主攻“三位一体”关键领域。

第一，突破政府与市场关系障碍，重塑“政府与市场”这一个核心关系。

一是打造有为政府与有效市场的黄金结合。处理好政府与市场的关系，是市场经济的永恒课题。我们追求的高水平社会主义市场经济体制之“高”，关键就在于有效市场和有为政府更有机、更动态的结合上。过去西方迷信“市场万能”，我们也曾偏重“政府万能”，都有过教训。现在的目标是形成独家优势：既发挥市场在资源配置中的决定性作用，让价格、竞争、供求机制充分运转；又发挥好政府的积极作用，在战略规划、宏观调控、市场监管、公共服务、风险防范上有所作为。

二是实现“放得活”与“管得好”的动态平衡。过去我们强调“简政放权”，基调是“放”，现在提出了一个辩证的新要求：既要“放得活”，又要“管得好”，这里的改革逻辑是功能性的精准再定位。“放得活”，要求政府继续深化“放管服”改革，最大限度减少对微观经济活动的直接干预，把该由市场决定的事情彻底交给市场，激发所有市场主体，特别是民营经济的活力。大家可以看到，从中央到地方，都在着力破除各种形式的市场准入壁垒，强调对国企、民企的平等保护。而“管得好”，则意味着政府要把工作重心从“事前审批”转向“事中事后监管”乃至服务，重点管好那些市场失灵和关乎公共利益的领域。这个“管”，不是走回头路，而是为了维护一个更公平、更可持续的竞争环境，是更高级别的“放活”保障。比如，建立防止资本无序扩张的规则、强化反垄断和反不正当竞争、加强金融监管防范系统性风险、建立健全新业态的包容审慎监管框架。这实际上是在构建一个中国特色、权责清晰的现代政府职责体系，要求政府治理能力实现现代化，更多地运用法治、标准和规则，而不是简单的行政命令来管理经济，这对政府的能力提出了更高的要求。

第二，“三位一体”关键领域之一：构建“新型举国体制+市场驱动”双轮驱动引擎，突破科技创新的体制障碍。“新型举国体制+市场驱动”本质上是社会主义市场经济条件下对有效市场与有为政府这一核心命题的深化和创新性实践。

一是健全社会主义市场经济条件下的新型举国体制。这不是简单地回归计划指令，而是有为政府与有效市场的有机结合。瞄准国家重大战略需求，在关键核心技术攻关上，发挥社会主义集中力量办大事的优势，由国家作为重大科技创新组织者，对那些周期长、风险大、前景好的战略性科学工程进行系统化、建制化的攻关。比如，在人工智能、生物制造等前沿领域，集中力量实现“从0到1”的战略性突破，解决“有无”问题。其创新体现在：目标上，不仅要解决技术“有无”，还要解决“优劣”的问题，兼顾技术先进性、成本低和效率高等多重考量，以支撑相关产业发展壮大；组织上，由政府进行战略规划和资源统筹，但具体攻关任务更多由科技领军企业牵头，联合高校、科研院所组成创新联合体实施，并赋予其充分的科研自主权和资源调配权；路径上，从任务凝练之初就统筹部署攻关与转化应用，发挥我国超大规模市场优势，将重大科技攻关与成果转化应用同部署、同推进、同考核，加快推动重大科技攻关成果的产业化应用和迭代优化，迅速将自主攻关产品转化为产业竞争力，带动产业链上下游循环联动，全领域打造良好创新生态和产业生态。

二是强化市场各类科技型企业的创新主体地位。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发活力实现“从1到N”的迭代与应用，解决“优劣”问题。通过明晰的产权、公正的竞争和有效的激励，调动亿万经营主体的创新敏锐性与冒险精神。推动创新要素向企业集聚，支持民营企业牵头承担国家重大技术攻关，并开放国家重大科研基础设施。未来的创新网络，应是国家实验室、研究型大学与科技领军企业、专精特新中小企业紧密协同、高效互动的生态系统。

三是通过聚焦产权、金融、人才等关键领域的改革，实质性破解科技成果转化的堵点。首先，深化产权与激励制度改革。核心是解决科研人员的后顾之忧和前行动力。陕西省开展的职务科技成果单列管理改革颇具代表性：将科技成果资产单独管理，不纳入国有资产保值增值考核，转化前不评估，转化后形成的股权也单列，这从根本上消除了单位和管理者“不敢转”的顾虑。广东、陕西等地推广的“先使用后付费”模式，允许中小微企业“先尝后买”，极大降低了企业尝试新技术的初始门槛和风险，盘活了大量“沉睡”的专利。同时，各地普遍将职务科技成果转化收益的大部分（如超过50%）奖励给研发团队，并探索科研人员享有职务科技成果的长期使用权或所有权，这些“产权激励”真正让科研人员“名利双收”。其次，健全耐心资本供给体系。科技创新需要与之风险收益特征相匹配的金融体制。改革的关键是引导资本“投早、投小、投长期、投硬科技”。大力发展天使投资、创业投资、概念验证基金，建立覆盖企业不同发展阶段的多层次资本市场支持体系，并完善科技保险等风险分担机制，共同构建耐心资本生态。最后，重塑人才发展体制机制。创新的根本在于人，建立以创新价值、能力、贡献为导向的人才评价体系。例如，选聘高校科研人员担任企业科技职务，可有效促进人才在产学研间的柔性流动，打破体制壁垒，让人才在最能创造价值的岗位上充分涌现。

 

第三，“三位一体”关键领域之二：建立“制度规则+要素畅通”的市场运行机制，突破生产要素创新性配置。在要素配置这一环节，核心在于构建有效市场与有为政府的更优结合模式。市场发挥决定性作用，通过价格、竞争机制引导要素流向高效率领域。政府提供制度供给与秩序维护，建立产权、交易、分配等基础制度，破除壁垒，维护公平竞争，系统性地拆除阻碍经济血脉畅通的“制度围墙”与“要素壁垒”，将我国超大规模的市场潜力，真正转化高质量发展动能。

一是建立统一、稳定、透明、可预期的制度规则基础框架，确保市场公平竞争。首先，统一市场准入。严格落实“全国统一市场准入负面清单”制度，确保“全国一张清单”，清单之外的领域，各类所有制企业皆可依法平等进入。近年来，国家持续压减清单事项，正是为了拆除隐形壁垒的“围墙”。其次，统一市场监管执法。建立健全跨区域的反垄断、反不正当竞争执法协作机制，构建市场规则的“共同体”。例如，长三角地区在电子证照互认、跨省政务“一网通办”上的一体化探索，就是降低制度性交易成本的有益实践。最后，统一社会信用体系。标准不统一、信用不互认，将增加交易摩擦，推动信用信息跨区域共享和奖惩联动，通过“软联通”降低企业跨区域经营的制度成本。

二是同步深化传统要素与新型要素的市场化配置改革，激发市场活力。一方面，破除传统要素流动壁垒。推进土地管理制度改革，推广“标准地”等模式，让土地资源向高效率项目倾斜；深化金融供给侧结构性改革，引导资本“活水”更多流向科技创新和实体经济。另一方面，培育壮大新型要素市场。重点在于健全数据、技术等新型要素的市场化配置机制。数据方面，需加快建立数据产权、流通交易、收益分配等基础制度。我们看到，像北京、湖南等地已在建设数据交易所、探索数据产权登记、打造高质量数据集等方面展开先行先试。技术方面，需完善技术交易市场，加强知识产权保护，发展科技金融，让专利和创新成果能便捷地转化为现实生产力。

三是畅通要素集聚的通道，为创新活动提供持续保障。全国统一大市场建设不仅要让传统要素流动更畅，更要加快建立数据、知识产权等新型要素的产权、交易、分配制度，引导资源向新质生产力集聚。这需要金融体制、数据管理体制等一系列配套改革。例如，构建与科技创新全生命周期相匹配的金融体系，发展耐心资本和风险投资。同时，加快确立数据产权、流通交易、收益分配等基础制度，让这一新型生产要素的价值充分释放。

第四，“三位一体”关键领域之三：形成“激励兼容+竞争中性”的现代化经济体系，突破产业转型升级障碍。核心在于对有效市场与有为政府这一关系的动态把握。“激励兼容”政策体系的设计核心在于，克服在传统产业升级和新兴产业培育中，市场主体与政策制定者之间存在着信息不对称和目标函数的差异，通过制度设计，将企业的长期转型目标与政府的政策目标协调统一起来，使得各方在追求自身利益的同时，自发地推动了产业升级这一社会共同目标。而“竞争中性”原则的精髓在于，资源配置应由市场机制决定，政府的职责是维护公平竞争环境。

一是构建“激励兼容”的跨周期政策体系，精准赋能产业升级。政策设计告别“一刀切”，以差异化和全周期的视角，分别破解传统产业和新兴产业面临的“长短期错配”难题。首先，对于传统产业改造，关键在于创新金融财税工具，并改革地方政府考核导向。在金融端，应大力发展转型金融，设立由政府引导、市场运作的长周期产业升级基金。这类基金应具备“耐心资本”的特征，能够容忍较长的投资回收期，并探索将企业的环保效益、碳减排贡献等社会价值纳入信贷评审和债券发行的核心指标体系。在考核端，应改革地方政府的政绩评价体系，增加对产业基础再造、绿色转型、全要素生产率提升等长期绩效的考核权重，引导地方政府和企业都愿意看长远、敢于投长期。其次，对于新兴产业培育，政策重心应从前端的直接生产补贴，转向对基础研究、应用基础研究和关键共性技术平台的支持。政府的作用，不是替代市场，而是为企业创新搭建坚实的公共基础设施。评价标准应从追求短期产值和项目数量，转向注重核心技术突破、产业链韧性和产业生态的培育。

二是遵循“竞争中性”原则，同步激发国企、民企两大主体活力。这是改革的微观基础，旨在确保所有市场主体权利平等、机会平等、规则平等。首先，国有企业改革，重点是提升其在创新领域的敏捷性与效能。对于承担国家重大战略任务的研发类国企或前沿技术攻关单元，应探索实行差异化的授权放权机制。例如，试行项目团队“包干制”、建立以创新能力、质量、贡献为导向的人才评价和薪酬激励体系，并探索具体化、场景化的创新容错免责机制，让科研人员能够放手探索。2025年国企改革深化提升行动，其核心目标之一，正是推动科技创新和产业创新深度融合，这要求国企治理模式必须进行相应的现代化变革。其次，促进民营经济发展壮大，关键在于将“两个毫不动摇”制度化、法治化。2025年5月正式施行的民营经济促进法具有里程碑意义，它通过“全国统一市场准入负面清单”、强化公平竞争审查刚性约束、确立生产要素“非歧视性配置”原则等制度创新，直击民营企业发展的核心痛点。接下来的关键，是确保这些法律条款在实践中贯彻执行，真正破除各种隐性壁垒，稳定企业家的长期预期。

二、以加快完善要素市场化配置体制机制为核心，畅通国内大循环

（一）导致当前国民经济循环不畅的三大堵点

要理解要素市场化改革的迫切性和指向性，我们首先要诊断当前国民经济循环不畅的症结所在。一个健康的经济循环，应该是生产、分配、支出（消费与投资）各环节顺畅衔接、相互促进的过程。然而，在现阶段，我们的循环链条在几个关键节点上出现了阻滞，可以概括为三大堵点：

第一大堵点，是收入向消费转化不畅。消费是最终需求，是循环的终点也是新循环的起点。尽管我国最终消费支出对GDP增长的贡献率达到了五成以上，但潜力远未充分释放。问题就出在收入与支出两端。从收入端来看，近年来，居民可支配收入增速有所放缓，部分行业和群体收入预期转弱。更重要的是，我国住户部门劳动报酬在初次分配中的占比仍有提升空间，居民财产性收入渠道相对有限。从支出端来看，全国居民的平均消费倾向目前约为65%左右，意味着近三分之一的收入转化为了储蓄而非当期消费。其背后，既有低收入群体因流动性强而倾向储蓄的客观因素，也有社会保障体系在覆盖面和保障水平上存在差异，导致民众为应对未来不确定性而增加预防性储蓄的主观原因。简言之，“能消费”的基础有待夯实，“敢消费”的预期有待稳定。

第二大堵点，是储蓄向投资转化不畅。储蓄是经济剩余，高效转化为投资才能形成未来的供给能力，这是循环的动力源泉。我国一直是高储蓄率国家，居民和非金融企业存款规模巨大。但近年来，固定资产投资增速相对平缓，资本形成对GDP增长的贡献有所波动。这就形成了一个矛盾现象：一边是充足的资金“蓄水池”，另一边是实体经济，特别是民营企业常感“融资难、融资贵”。其根源在于，随着经济增速换挡和结构转型，部分传统行业的投资回报率下行，影响了市场主体的投资意愿。与此同时，人工智能、新能源、生物制造等新领域虽然前景广阔，但投资周期长、风险高，对资金属性要求不同，现有的金融体系和要素配置模式有时难以精准、高效地匹配这些新质生产力的需求。储蓄与有效投资之间，存在渠道和逻辑上的错配。

第三大堵点，也是最根本的堵点，是资源要素的自由流动与高效配置受阻。这直接制约了供给体系对需求变化的适应性和创新性，是前两个堵点在供给侧的总根源。现实中，我们的要素市场交易成本较高，突出表现为“行政区经济”格局带来的市场分割。一些地方政府为追求本地短期利益，可能在招商引资、项目审批、市场准入等方面设置或明或暗的壁垒，阻碍了土地、资本、技术、人才等生产要素跨区域的自由流动。这种分割导致市场被切割，不仅扭曲了价格信号，使要素无法流向回报最高的地区和领域，更严重的是，它扼杀了规模经济和范围经济的形成，而这正是我们超大规模市场本应拥有的最大优势。

（二）加快完善要素市场化配置体制机制

面对循环体系中这些相互关联的堵点，究其根源，就在于要素市场化配置不畅，其核心在于生产要素配置的体制机制尚不完善。完善要素市场化配置体制机制，实质上是让市场在要素资源配置中发挥决定性作用，通过真实的价格信号引导劳动力、资本、土地、技术、数据等要素，自发流向效率最高、最能创造价值的地方和领域。这不仅能直接提升供给体系的质量和反应速度，还能通过提高要素回报，如劳动报酬、资本收益，来促进收入增长，进而疏通“收入-消费”的循环；同时，一个高效、透明的要素市场本身就能为储蓄提供更多元、更通畅的转化为实体投资的渠道。在理想的竞争性市场中，生产要素会通过价格信号的引导，自发地从边际产出低的地方流向边际产出高的地方，最终实现全社会产出最大化。我们改革的目标，就是通过破除体制性障碍，让市场在要素资源配置中起决定性作用，同时更好发挥政府作用。因此，我们应当以有效市场与有为政府双轮驱动、以构建全国统一大市场为目标、依循渐进式改革为路径，稳步推进要素市场化配置的相关体制机制建设。

第一，完善要素市场化配置体制机制，需要有效市场与有为政府有机结合，体现在“放活”“规制”“赋能”三个层面的协同。

一是放活市场。有效市场的灵魂是价格信号和竞争机制，政府通过制度供给筑牢市场基础。政府的作用不是直接定价或分配，而是通过深化改革，让价格信号真实、竞争公平有序。比如，在城乡要素流动方面，过去农村宅基地等资产难以市场化，农民财产性收入低。而现在，我们推进农村“三权”分置改革，允许宅基地使用权通过出租、入股等方式盘活。这里，政府的作用是进行清晰的产权制度改革，界定权利边界；而市场的作用则是让这些权利在流转中形成合理价格，增加农民收入，同时满足城市多元化的居住需求。在构建全国统一大市场方面，政府通过推行“全国统一市场准入负面清单”、公平竞争审查制度，打破行政垄断和地方保护，正是为了给要素跨区域自由流动扫清障碍。

二是规制纠偏。针对市场失灵和风险，政府通过战略规划与监管及时引导。市场追求效率，但可能忽视公平、安全和长期战略。这时就需要有为政府出手。在区域协调发展上，我们实施“主体功能区”战略，就是在尊重市场规律的同时，用战略规划保障生态安全和国家整体利益。在防范金融风险上，以股票发行注册制改革为例。它一方面“放得活”，大幅放宽上市门槛，让市场来选择有价值的企业；另一方面“管得好”，通过强化信息披露、压实中介机构责任，由政府筑牢风险防线。这就是典型的“放管结合”。

三是政府赋能。在“放”的同时，政府需要在市场无力或不愿提供的领域“有为”，积极提供公共支撑。一方面，建设统一的要素市场基础设施。比如，培育全国一体化的技术和数据市场，建立数据产权归属认定、市场交易等“四位一体”制度，解决数据要素流通的瓶颈。另一方面，提供关键的公共数据与信用服务，降低交易中的信息不对称。例如，推动公共数据资源开放，充分释放公共数据要素潜能，作为深化数据要素市场化配置改革的关键举措。

 

第二，完善要素市场化配置体制机制，需要考虑要素属性差异，“市场-政府”的结合方式应各有侧重。

一是劳动力要素。核心目标是实现“人尽其才、自由流动”。有效市场的作用，是让工资、发展前景等市场信号引导人力资源的优化配置。而有为政府的作用，则不是替代市场去分配工作，而是为市场的有效运行搭建平台、清除障碍、提供保障。

二是资本要素。核心是引导金融“活水”精准“滴灌”实体经济，特别是科技创新和绿色发展。有效市场要求发展多层次资本市场，丰富金融产品，让风险定价更加市场化。有为政府的角色则体现在构建基础设施、引导方向、防控风险。

三是土地要素。改革的核心在于破除城乡二元壁垒，让土地这一最重要的稀缺资源能够流动起来、集约利用。有效市场意味着要建立城乡统一的建设用地市场，让土地价格真实反映其稀缺性和区位价值。有为政府则需要做好产权界定、规划管制、收益分配和交易监管。

四是技术要素。关键是要破解“从实验室到生产线”的困境，让创新成果快速转化为现实生产力。有效市场表现为健全的技术交易市场、活跃的风险投资和清晰的产权激励。有为政府则需要改革科研管理体制、搭建转化平台、强化知识产权保护。

五是数据要素。这是最具时代特征的新生产要素，当前面临“确权难、定价难、流通难、监管难”等全新挑战。有效市场的形成有赖于明确的数据产权制度、活跃的数据商生态和多样化的数据产品。有为政府的任务则更具开创性，需要进行制度创设、标准制定、基础设施建设与安全监管。

第三，完善要素市场化配置体制机制，需要坚持渐进式路径。一步到位地打破所有行政壁垒，完善要素市场配置体制机制，加快建设全国统一大市场，在实践中面临巨大阻力。相关领域的研究为我们提供了一个极具启发性的渐进式改革路径，即从当前的“行政区经济”，经由“经济区经济”的过渡，最终建成“全国统一大市场”。这个“三段论”的智慧在于它尊重现实、降低成本、稳步推进。“经济区经济”作为一个关键的中间阶段，是指率先在长三角、粤港澳大湾区、京津冀、成渝地区双城经济圈等地理相邻、经济互补、联系紧密的区域内部，打破行政边界，实现要素市场的一体化。相关研究结果表明，这一阶段能有效缓解要素配置的约束，削弱地方政府间的“多边竞争效应”，使规模经济效应在区域层面率先释放，带来显著的福利改善，同时改革震荡更小。更重要的是，在中央转移支付的协调下，这还能促进区域内部的共同富裕，为全国统一积累经验和共识。

第四，完善要素市场化配置体制机制，需要依托综合试点先行探路。开展要素市场化配置综合改革试点有利于破除改革面临的各种羁绊，形成试点先行、典型引路、以点带面的工作局面，在更高起点、更高层次、更高目标上推进要素市场化配置改革，进一步发挥好基础性、关键性改革的牵引作用。随着改革不断深化，我国要素市场化程度显著提升，但不同要素、不同区域的市场化水平存在一定差异。综合试点要充分考虑要素差异、区域差异和经济社会发展需要，聚焦重点领域，强化问题导向。

一是加强土地、劳动力和资本等市场的改革探索。针对部分产业用地功能固化、存量用地效率偏低、城乡土地市场融合不足等问题，要探索赋予试点地区更大土地配置自主权，支持不同产业用地类型合理转换，以市场化方式盘活存量用地，推进农村宅基地、集体经营性建设用地改革等举措。针对资本市场服务实体经济的短板，地方金融市场发育和金融风险防范的短板，提出更好发挥信用信息共享平台作用，发展多层次资本市场，加强地方金融监管等举措。

二是加快技术、数据、资源环境市场培育和规则建设。结合技术、数据和资源环境市场发展的新形势和经济社会发展新要求，从市场发育、制度建设、规则制定等方面提出了一系列举措。技术市场方面，重点是健全职务科技成果产权制度、完善科技创新资源配置方式、加强多要素融合，促进技术要素向现实生产力转化。数据市场方面，重点是从公共数据开放共享、数据流通交易、数据开发利用、数据安全保护等方面，完善市场制度规则。资源环境市场方面，要完善资源市场化交易机制，健全碳排放权等交易机制，探索开展资源环境权益融资等举措。2025年国务院批复在10个地区开展要素市场化配置综合改革试点，正是这一渐进式改革逻辑的生动实践。这次试点体现了鲜明的系统集成与精准发力特点，它不是一套方案走天下，而是“一地一策”，10个地区各有侧重。例如：在破除流动壁垒方面：成渝地区探索户籍便捷迁移、居住证互通互认；粤港澳大湾区在推动职业资格互认、加大事业编制统筹力度上先行先试。在赋能新质生产力方面：杭甬温地区布局大科学装置，共享科研设备；各试点普遍将数据、算力等新型要素纳入改革框架，探索其确权、流通、交易和价值实现路径。在促进要素协同方面：试点强调“全要素精准直达最优项目”，引导土地、资金、技术、数据等打包式、集成化配置给那些发展潜力大、代表先进生产力的项目和产业。这些探索的最终目的，是形成“一地创新、全国复用”的可复制可推广经验。

三、以协同高效为目标，牵引各领域改革同向同行

现代经济是一个复杂巨系统，各领域制度之间存在强烈的互补性。例如，当金融改革大步推进，但国有企业改革滞后，那么金融资源仍可能因预算软约束问题而配置扭曲，降低整体效率。因此，改革必须注重制度模块的匹配与协同，防止因错位与重叠造成系统“空转”与资源虚耗。

（一）改革举措之间产生矛盾或冲突的原因

改革举措之间产生矛盾或冲突，是深化改革过程中一种难以避免的现象。究其根源，主要在于以下三个方面。

第一，部门化与碎片化的治理格局。这是最直接的原因。我们的行政管理体制长期存在条块分割的特点，教育、科技、产业、环保、社保等领域各有其政策目标、考核体系和资源配置权。当每个部门都在自身领域内追求局部最优解时，就可能产生系统性冲突。例如，科技部门为推动技术突破，可能倾向于集中资源支持少数项目；而产业部门着眼于整体升级，则希望技术能普惠扩散；人社部门关注就业稳定，又可能对因技术革新产生的岗位替代心存顾虑。这种各自为政的局面，使得国家整体战略在落地时被分解成具体政策，资源分散、目标错位，甚至相互抵消，难以形成合力。

第二，传统路径依赖与利益格局的固化。既有的制度和利益格局具有强大的惯性，一些改革措施之所以难以推进或彼此冲突。深层原因在于触碰了固有的利益边界和思维定式。比如，建设全国统一大市场要求清理各种地方保护和区域壁垒，但这与一些地方依靠特殊政策优惠进行“内卷式”招商引资的传统发展模式直接冲突。破除这些壁垒，意味着要改变地方政府的政绩考核方式和财政收入模式，阻力可想而知。这便是部门理性与地方理性以及系统整体理性之间的冲突。

第三，顶层设计的系统性与政策执行的局部性之间存在落差。中央的改革蓝图具有高度的系统性和前瞻性，但在向省、市、县层层传导的过程中，地方或因种种问题出现执行变形。例如，鼓励发展新质生产力是一项全国性战略，但若各地不顾自身条件，都去追逐人工智能等热门概念，而非“因地制宜”进行产业升级或成果转化，就会造成新的重复建设和资源浪费。这种“上下不联动”或“横向不同步”，使得顶层设计的协同效应在基层大打折扣。

 

（二）以四个方面的协同改革推动各领域改革同向发力

实现“协同高效”需要一套严密、可操作的框架，需要注重四个方面协同改革，推动各领域改革同向发力。

第一，以“全国统一大市场建设”为枢纽，牵引政府行为与市场规则的协同。这是破除“内卷式”竞争、解决激励错位的总抓手。这里的“同向同行”，要求财税体制改革、行政管理体制改革与市场法治建设必须同步推进。首先，要法治先行。加快制定全国统一大市场建设条例，将“五统一、一开放”（统一市场基础制度、统一市场基础设施、统一政府行为尺度、统一市场监管执法、统一要素资源市场和持续扩大对内对外开放）的要求以法律形式固定下来，为“反内卷”提供坚实的制度支持。其次，根本之策在于深化财税体制改革。要健全地方税体系，稳步推进消费税征收环节后移并下划地方，研究扩大增值税留抵退税范围，这有助于培育基于消费的、可持续的地方税源，弱化地方政府保护本地生产企业的冲动。

第二，以“新质生产力发展”为引擎，牵引科技体制、产业政策与要素市场的协同。发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求，需要与一套全新的体制机制来适配。一方面，统筹推进教育科技人才体制机制一体改革。从教育层面，打破高校学科设置与产业需求脱节的壁垒，建立国家战略需求牵引的学科调整机制；从科技层面，强化企业科技创新主体地位，不仅让国企成为主力军，更要支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关，并向其开放国家重大科研基础设施；从人才层面，深化职务科技成果赋权改革，让科研成果转化的通道更顺畅。另一方面，产业政策要从“选产业”转向“造环境”，通过构建全国一体化的技术市场和数据市场，让劳动力、技术、资本、数据等先进生产要素能够自由流向最具创新活力的领域。

第三，以“提升经济体系整体效能”为目标，牵引宏观政策、中观产业与微观企业改革的协同。宏观上，要强化宏观调控效率，增强财政、货币、产业等政策的取向一致性，避免政策重叠。中观上，产业政策需与科技、金融、区域政策协同，共同推动传统产业升级和新兴产业发展。微观上，无论是深化国资国企改革增强核心功能，还是完善民营经济体制机制、弘扬企业家精神，都要激发广大市场主体的内生动力。

第四，以“宏观经济治理现代化”为框架，牵引短期稳增长与长期促改革的协同。首先，建立宏观政策取向一致性评估机制。任何一项财政、货币、产业、区域乃至环保政策出台前，都要评估其对经济增长、就业、物价、风险防控等多元目标的综合影响，以及对其他领域可能产生的外溢效应，确保所有政策工具同向发力、形成合力，而不是相互抵消。例如，实施更积极的财政政策支持“十五五”重大项目时，货币政策要在流动性上予以协同配合；在培育战略性新兴产业时，政府采购、标准制定等政策也要同步调整，为其创造初期市场。其次，构建全链条风险防控协同体系。防范化解房地产、地方债务、金融风险，必须加强多部门跨部门协同协作。例如，化解地方债需要财政、金融监管部门协同，统筹债务重组、资产盘活和金融工具支持，形成风险防范的合力。在这一框架下，短期的逆周期调节，是为深化改革、培育新质生产力赢得宝贵的时间窗口和稳定的社会环境；而长期的体制机制改革，则是为了畅通宏观政策的传导渠道、提升其整体效能。

四、以制度型开放为抓手，在深度融入世界经济中塑造发展优势

（一）为何必须转向“制度型开放”

我国过去的开放，主要特征是商品和要素流动型开放，即通过降低关税、放宽配额、吸引外资、扩大出口，深度参与基于比较优势的全球分工。这套模式成功推动了中国经济的高速增长，使我们成为了“世界工厂”和全球第一货物贸易大国。然而，随着内外条件的变化，传统开放模式的边际效益递减，面临的挑战加剧，需要从商品和要素流动型开放转向规则、规制、管理、标准等制度型开放。

当前，我们面临三大新形势：其一，全球规则竞争白热化。国际经贸规则正从传统的关税、配额向监管、竞争政策、知识产权、环境与劳工标准、数字经济规则等深度拓展。一些发达国家试图通过制定和主导这些“高标准经贸规则”，构建排他性的区域联盟，形成新的贸易投资壁垒。这意味着，未来的国际竞争越来越是规则上和制度上的竞争。其二，逆全球化与产业链重构压力交织。全球经济增速放缓，保护主义、单边主义抬头，全球产业链呈现本土化、区域化收缩趋势。联合国贸发会议发布的报告显示，全球外国直接投资呈现收缩态势，限制性外资政策占比达到历史高位。这给我国“稳外贸、稳外资”带来了前所未有的挑战。其三，中国式现代化提出更高要求。以高质量发展全面推进中国式现代化，要求我们必须通过更高水平的开放，更高效地利用国内国际两个市场、两种资源，解决发展中的要素约束，提升国民收入，并深度参与全球治理。显然，仅靠商品和要素流动型开放的红利已难以满足这些战略性需求。

（二）以制度型开放为抓手，塑造新发展优势

制度型开放是一种更深层次的开放，其核心是通过主动对接、融入乃至塑造国际高标准经贸规则，推动国内相关法律法规、管理规则、行业标准等的系统性改革，最终构建一个稳定、公平、透明、可预期的制度环境。它从政策优惠转向制度优势，从要素开放转向规则开放，决定了新时期对外开放的全面性、深入性和持久性。以制度型开放为抓手，从畅通“双循环”、打造营商环境和提高产业链韧性三个方面，为我国深度融入世界经济塑造新发展优势。

第一，以制度型开放畅通“双循环”，塑造新发展优势。“双循环”新发展格局，决不是封闭的国内循环，而是以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的开放型格局。制度型开放是畅通“双循环”的关键纽带。对内，它能提升国内大循环的效率和水平。通过对接国际高标准规则，倒逼国内深层次改革，破除制约高质量发展的体制机制障碍。比如，更强的知识产权保护激励国内创新；更高的环境标准推动绿色转型；更公平的竞争政策促进产业升级。这能改善我国生产要素的质量和配置效率，为经济转型升级提供支撑。同时，通过建设全国统一大市场，促进国内要素资源高效流动，为融入国际循环夯实内部基础。对外，它能提升国际循环的质量和能级。制度型开放使我们能更深入地融入全球产业链、价值链和创新链。一方面，它有利于我们“引进来”更高水平的外资、项目和技术，通过吸收、搭载其中的创新能力与先进管理经验，加快我国产业结构调整。另一方面，它也为我国企业“走出去”提供了保障。通过完善对外投资管理体制，签署高标准的双边或区域投资协定，能为中资企业在海外争取公平待遇、降低风险。两者相互促进，最终塑造新发展优势。当国内规则与国际规则相融通，国内市场与国际市场便不再是割裂的两个市场，而是联通互补的一个整体。这使我国超大规模市场优势真正转化为参与国际竞争与合作时的强大谈判筹码和资源配置能力。企业可以基于统一的规则，在全球范围内优化布局，我国在全球产业链供应链中的地位也将更加稳固且具韧性。

第二，以制度型开放打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境，塑造新发展优势。一流的营商环境是吸引全球高端要素、提升国际竞争力的根本。制度型开放与营商环境建设是一体两面的关系。制度型开放核心是主动对接、甚至引领国际高标准经贸规则，通过国内制度改革，实现国内规则与国际规则的相通相容，打造一个透明、稳定、可预期的营商环境。通过制度型开放塑造一流营商环境，主要体现在三个维度：其一，对标国际规则，打造“市场化”营商环境。关键是以“准入前国民待遇加负面清单”为核心，深化外商投资管理体制改革，持续放宽市场准入。我国已全面取消制造业外资准入限制，下一步的重点是服务业开放，特别是在电信、互联网、教育、医疗、文化等领域有序扩大开放。同时，要打破国内市场的行政性垄断和地方保护，加快建设全国统一大市场，确保各类所有制企业、内外资企业都能公平竞争。其二，强化法治保障，打造“法治化”营商环境。制度型开放要求在知识产权保护、产业补贴规范、政府采购、数据跨境流动、环境保护、劳动标准等领域，实现国内规则与国际通行规则相衔接、相兼容。例如，建立高效、便捷且安全的数据跨境流动管理机制，是发展数字贸易的基石。健全的知识产权保护体系，不仅能保护创新，更是吸引高技术外资、开展技术合作的前提。这些法治化建设，为投资者提供了长期稳定的预期。其三，提升国际兼容性，打造“国际化”营商环境。这意味着我们的监管政策、管理标准要增强透明度和可预见性，管理流程要尽可能与国际接轨，降低企业的合规成本。例如，深化外贸体制改革，推进口岸通关便利化、多式联运流转顺畅化，本质上就是通过制度创新降低跨境贸易的制度性成本。营造这种国际化环境，能够显著增强我国对全球劳动力、技术、资本等高端要素的吸引力、整合力和配置力。

第三，以制度型开放提升产业链韧性，塑造新发展优势。产业安全本质上是在开放条件下的安全，封闭保护只会抑制产业成长，唯有通过开放合作、公平竞争、创新规则，才是维护产业链安全的根本途径。产业链韧性是在开放竞争中动态演进、抗压修复和升级迭代的能力。高水平制度型开放，正是通过以下四个相互关联的机制，系统性提升产业链韧性。其一，通过“规则统一”降低交易成本，畅通双循环。当前制约国内大循环效率和国际循环顺畅的一个重要堵点，是内外贸市场的制度性分割。国内国际市场在产品质量标准、检验检疫、知识产权保护等方面存在差异，导致企业面临较高的“制度性转换成本”。制度型开放，致力于推动内外贸产品“同线、同标、同质”，其更深层的意义在于，它以国际公认的较高标准，反向提升了国内市场的整体质量基准和竞争水平。统一的规则体系，使得资源要素能在更大范围内自由、高效配置，从而夯实了产业链韧性的市场基础。其二，通过“标准对接”吸引高端要素，赋能创新链。现代产业链的竞争力，越来越取决于能否汇聚全球顶尖的人才、技术、资本和数据等高端生产要素。制度型开放，通过主动对接前沿国际经贸规则，在数据跨境流动、知识产权保护、金融开放等领域进行压力测试和改革，打造一个符合国际一流标准的创新生态。只有融入全球创新网络，才能避免技术路线孤立，从而在关键核心技术攻关上形成“开放式的自主创新”能力。其三，通过“平台试验”推动制度集成创新，优化产业生态。制度型开放需要现实的载体和试点。我国布局的21个自由贸易试验区及海南自由贸易港，就扮演着这一关键角色。例如，上海自贸试验区探索的跨境服务贸易负面清单、自由贸易账户体系等，都是制度型开放的典型成果。这种基于真实场景的制度创新，能更精准地破解产业链发展的堵点，培育出根植于中国土壤却又具有国际竞争力的产业集群。其四，通过“全球治理”参与规则制定，塑造安全环境。被动接受他人制定的规则，永远处于不确定风险之中。制度型开放的更高层次目标，是使中国从国际规则的“接受者”“对接者”，向“贡献者”乃至“引领者”转变。通过贡献中国方案，推动建立更加公平合理的国际经济秩序，从根源上为产业链的稳定畅通营造有利的外部制度环境。

（三）制度型开放的牵引作用如何发挥

发挥制度型开放的牵引作用，要在以下方面持续深化制度型开放在融入世界经济中塑造新发展优势的实践路径。

第一，纵深推进，拓宽开放领域。在服务业开放中，重点突破，在数字贸易、金融服务、专业服务等领域加快规则对接，简化许可审批，降低跨境服务贸易成本。在数字与绿色前沿领域开放中，积极参与数字贸易、绿色贸易国际规则谈判，适时提出中国方案，提升话语权。将发展新质生产力与高水平开放结合，通过开放合作推动人工智能、量子信息等前沿领域的创新。

第二，优化布局，拓展开放空间。改变开放“东快西慢、海强陆弱”的局面。巩固东部沿海开放先导地位，同时通过体制机制创新，引导中西部和东北地区立足自身禀赋，发展内陆开放型经济试验区、沿边重点开发开放试验区等，打造形态多样的开放高地，形成陆海内外联动、东西双向互济的全面开放新格局。

第三，主动引领，深化开放合作。首先，构建高标准自贸区网络，继续推动与更多国家和地区商签高水平自贸协定，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络。其次，高质量共建“一带一路”，将其作为制度型开放的重要实践平台，完善合作机制，推动基础设施“硬联通”与规则标准“软联通”相结合，畅通国内国际双循环。最后，参与全球治理，坚定维护多边贸易体制，在全球经济治理中提出更多中国倡议，推动建立更加公正合理的国际经贸秩序。

报告人 | 詹新宇

责编 | 赵苇

校对 | 张一博

审核 | 孙楠、叶其英

监审 | 刘斌 

责任编辑：赵苇

文章来源：http://www.71.cn/2026/0424/1290507.shtml