推动工程技术人才的跨国流动与协作

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

习近平总书记指出：“工程师是推动工程科技造福人类、创造未来的重要力量，是国家战略人才力量的重要组成部分”“加快建设规模宏大的卓越工程师队伍”。①“十五五”规划纲要提出，要“培养造就卓越工程师、大国工匠、高技能人才”。②全球范围，在应对气候变化、推动可持续发展与数字化变革等领域，工程师群体已成为不可或缺的力量。工程技术人才的跨国流动与协作，高度依赖各国职业资格的相互认可。工程师职业资格国际互认，是指国家或地区间通过协议与机制，相互承认对方职业资格及其背后的教育、培训与认证体系，从而使专业人员能在缔约方境内依法执业。

加快推进我国工程师国际互认，既是支撑高水平对外开放、服务中国工程“走出去”的迫切要求，又是提升我国在全球工程领域规则制定中的话语权、塑造“中国工程师”国际品牌、加快建设人才强国的长远之策。近期，聚焦我国工程师职业资格国际互认问题，课题组开展系统调查。深入了解中国港湾、中国电建、中国铁建、中建集团、中国五矿、国家电网等中央企业工程师“走出去”面临的现实需求，赴广东、北京、山东、重庆、云南等地，对地方推动工程师职业资格国际互认的探索创新进行模式归纳与分析。在此基础上，研究提出推动我国工程师职业资格互认的对策建议。

中国工程“走出去”对工程师国际互认的迫切需求

当前，工程师国际互认已超越单纯的技术衔接范畴，日益演变为国家间软实力竞争与规则博弈的重要场域。发达国家凭借先发优势，通过主导互认体系与标准制定，长期掌握产业竞争与人才流动主导权。随着高质量共建“一带一路”深入推进，我国工程企业“走出去”的广度深度持续拓展，海外业务已成为央企发展的重要增长极。调研显示，中央企业在全球承揽大量工程项目，业务覆盖亚非拉欧等上百个国家和地区，海外中方派遣工程师及技术人员规模庞大。在海外业务快速发展的同时，工程师职业资格的国际认可问题日益凸显，成为制约企业国际化经营、增加项目成本、影响履约效率的突出瓶颈。

满足项目投标与市场准入要求。在国际工程市场中，职业资格是企业参与投标、获取市场准入的“通行证”。多家企业反映，在市场营销阶段，具有国际认可职业资格的持证工程师数量不足，直接影响投标资格和客户信任。一方面，‌世界银行、亚洲基础设施投资银行等多边金融机构贷款项目，以及发达国家业主要求项目经理、设计师、安全环保专员等关键岗位人员持有国际认可的职业资格证书，如国际项目经理资质认证、英国安全与健康资格证书等，而中方员工此类证书持有率低，往往需依赖属地员工满足投标要求。另一方面，国际客户倾向于选择拥有本地或国际认证资质的企业，缺乏国际认可工程师资格持证人，直接影响中国企业在海外市场的竞争力，尤其是在欧美等资质要求严格的市场，这一问题更为突出。

满足项目实施阶段签字权需求。在项目实施环节，工程师能否获得“签字权”——合法签署技术文件、图纸、报告的资格，直接关系到项目能否正常推进。调研发现，不同国家和地区对签字权的规定差异显著，中方工程师普遍面临“有技术、无签字权”的困境。在政府框架项目中，如中国资金支持的非洲项目，采用中国标准，中方工程师通常可直接签字。但在现汇项目、业主自筹资金项目，以及南美、发达国家市场，技术标准多采用欧美或当地标准，中方工程师的国内职称和职业资格基本不被认可。例如，秘鲁法律规定所有图纸和技术文件，必须由秘鲁工程师协会认证的工程师签字，中国工程师需通过复杂流程重新认证，且需西班牙语面试，难度极大；马来西亚要求签署文件的工程师必须在当地注册且隶属于认证机构，外国公司难以获得此项资格；沙特业主虽未强制要求当地注册，但普遍更认可持有欧美证书的工程师。为满足签字权要求，企业不得不聘用当地持证工程师或咨询公司，不仅增加成本，而且可能导致技术方案与中方意图产生偏差。

促进工程师个人职业发展与流动。从工程师个人发展角度看，国际认可的职业资格是其拓展职业空间、实现跨国流动的重要基础。目前，我国工程师在海外项目中多从事技术支持类工作，难以担任法定技术负责人，职业发展受限。以中国港湾为例，虽然企业高度重视并鼓励员工考取国际协会会员资格，近年来，累计已有45名中方员工成功加入英国土木工程师学会等国际行业协会，但相较于其常驻海外近千人的工程师规模，具有国际认可资格的持证人才仍十分有限。同时，个人考取当地或国际认可证书的门槛高、周期长，涉及语言考试、学历重新认证、本地工作经验要求等多重障碍。有企业反映，在南非取得工程师职业资格，需提交详尽材料，且认证周期长达半年以上。

应对属地化用工与合规风险。随着各国强化就业保护和本地化政策，企业面临越来越复杂的合规压力。例如，沙特“本地化用工”政策要求外企雇佣沙特籍员工比例达30%以上；印尼对外籍员工征收高额补偿金。在此背景下，单纯依赖中方工程师的模式难以为继，企业亟需通过资格互认实现中方工程师与属地工程师的等效使用，优化人才配置。同时，资格互认有助于降低合规风险——部分国家对外国工程师的认证流程复杂、审批周期长，若处理不当可能导致项目延误甚至罚款。不少企业提到，资格认证涉及劳工部、移民局、工程师协会等多个部门，流程复杂，迫切需要国家层面通过互认协议简化程序。

提升中国工程师在全球工程治理中的话语权。工程师资格国际互认，本质上是对各国工程教育质量、技术标准体系和人才评价制度的相互认可。当前，欧美标准仍在国际工程市场占据主导地位，中国标准“走出去”尚处起步阶段，中国工程师在全球工程治理中的参与度和话语权仍有较大提升空间。企业普遍呼吁，应将工程师资格互认与技术标准国际化统筹推进，支持行业龙头企业和专业组织深度参与国际标准制定、担任国际工程组织重要职务、牵头设立区域性专业互认网络，以标准互认带动资格互认，以规则参与提升话语权，推动中国工程师从国际工程的“执行者”向“规则制定者”转变，在全球工程治理中发挥更大作用。

我国工程师国际互认取得系列实质性进展

我国是工程师大国，拥有世界规模最大的工程技术人才队伍，并建成世界规模最大的工程教育体系。③在土木、通信、高铁、电力等领域，已达到或超越国际先进水平，为参与国际互认提供人才基础与实践支撑。党和国家高度重视工程师队伍建设，将其纳入国家战略人才力量统筹部署，在加强自主培养的同时，积极推进国际交流与合作。近年来，我国在工程师职业资格国际互认方面，已取得一系列实质性进展，为持续扩大高水平对外开放、参与全球工程治理奠定重要基础。

夯实工程师队伍管理开发制度基础。我国已构建起一套立足国情、注重实效的工程师人力资源开发体系，为职业资格互认奠定坚实基础。在工程教育方面，积极推进以卓越工程师培养为引领的教科人协同育人创新。在全国布局建设50家国家卓越工程师学院；在北京、上海、粤港澳大湾区建设4家国家卓越工程师创新研究院；支持50家高校、企业、国家实验室联合成立中国卓越工程师培养联合体④，推动高端工程人才培养持续创新。在人才评价方面，完善国家职业资格与职称制度并行的评价体系。实施国家职业资格目录制度，对建筑建造、勘察设计等14类工程技术关键领域实施准入管理，对通信、计算机技术与软件等8类专业技术岗位开展水平评价，形成分类清晰、监管规范的职业资格体系。健全工程技术系列职称评审制度，为广大工程技术人员构建明确的职业发展阶梯。职称与职业资格制度相互衔接、各有侧重，共同构成覆盖全职业生涯、兼顾公共安全与专业发展的多层次人才评价框架。

推动工程教育本科学历实现国际互认。2016年，中国科协代表我国正式加入《华盛顿协议》，实现工程教育本科学历的国际互认，为我国工程人才参与国际流动奠定基础条件。稳步推进工程技术员级别的资格对接；正式启动加入《国际职业工程师协议》（IPEA）的申请程序，该协议旨在实现工程师执业资格（而非仅学历）的直接互认，我国正从“学历互认”向“资格互认”的更高阶段迈进。

将职业资格互认纳入自由贸易谈判框架。通过在双边或区域自由贸易协定中纳入相关条款，逐步建立起推动工程师资格互认的政府间磋商机制。例如，在《中国—新西兰自由贸易协定》中，双方明确同意就工程师等职业资格互认开展谈判。此类安排虽不直接实现全面互认，却为后续行业间开展具体对接提供稳定的政治框架与制度动力，我国在推动资格互认方面，正从行业层面上升至国家间制度协调的高度。

支持地方发布境外职业资格认可目录。支持地方结合区域发展需求，发布境外职业资格目录或清单，通过行政许可、执业备案、专业科目免考、以培代考、直接对应等形式，解决持有目录或清单内职业资格的境外专业人才的执业准入、取得职称等难题。例如，北京市实现境内外职业资格从“单边认可”到“双向互认”的突破，截至2025年8月，已为2700多家企业提供7000余人次国际职业资格的查验服务。⑤

推动科技社团会员资格互认。2021年，中国科协推动成立中国工程师联合体，开展工程会员评价，并推动与国外工程组织签署会员资格互认协议。经互认的工程师有机会通过简化程序，在协议国家（地区）取得执业资格。目前，中国工程师联合体已与巴基斯坦工程理事会、阿曼工程师学会、缅甸工程理事会等组织签署互认协议，持续深化与东盟工程组织联合会等区域性工程机构的合作，逐步拓展会员资格互认网络。在此模式下，广东省科协、广东省工程师学会、香港工程师学会、澳门科学技术协进会、澳门工程师学会联合发起成立粤港澳大湾区工程师联合体，持续推进粤港澳大湾区规则衔接、机制对接、标准互认。

同时需看到，当前尚未形成全国统一、制度化的工程师国际互认路径。工程师职业资格的国际互认工作涉及商务部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、交通运输部、工业和信息化部等多个部门。目前，对外谈判主导权与国内资格管理权分属不同体系，无形中增加了谈判的制度性成本。我国工程师人才评价体系面临与国际通行模式结构性错位的挑战。国际上普遍采用以“会员资格”为核心的职业发展路径，由专业学会依据系统的胜任力标准进行持续评价与认证。国内则并行职业资格、职称评审制度，更侧重知识性考核与综合性资历评价。同时，我国尚未建立国家资历框架，而此类框架是国际公认的、将国内复杂资格转化为可国际比对的“转换器”和“公分母”，其缺失使得内部体系缺乏整体协调性，形成技术对接障碍。

当前，我国在工程师职业资格国际互认领域的实践探索呈现出“多点开花但协同不足、局部突破但系统乏力”的特征，尚未形成全国统一、制度化的互认路径。地方层面主导的发布认可目录模式，因涉及国家事权与深层次的制度协调，难以自主推动实质性的双向互认。行业组织推动的会员互认路径，虽符合国际惯例，但其评价标准与国家基本人才评价制度衔接不畅，公信力与覆盖范围有限。总体而言，各类试点虽积累了宝贵经验，但因缺乏国家层面的战略整合与制度设计，尚未能凝聚成可复制、可推广的系统性解决方案。

我国在重大工程建设领域已取得举世瞩目的成就，港珠澳大桥、深中通道等超级工程彰显世界一流的工程技术实力，“中国建造”品牌已成为国家高质量发展的亮丽名片。然而，与响亮的“工程品牌”相比，“中国工程师”这一职业品牌的国际认知度与影响力较为滞后。其重要原因在于，国际社会对于支撑这些卓越工程的人才队伍本身——中国工程师群体的能力标准、职业伦理、责任体系及背后的资格评价制度缺乏深度了解。由于长期缺乏系统性、专业化的国际传播与案例解读，加之国内外职业标准存在差异，导致中国工程师资格的国际“含金量”未能得到与其工程成就相匹配的广泛认可。

我国工程师“走出去”仍面临显著资格壁垒

全球可持续发展议程与高质量共建“一带一路”纵深推进，正驱动工程设计、咨询等知识密集型服务加快“走出去”，为我国工程师职业资格国际互认创造了前所未有的战略机遇与合作空间。然而，我国工程师“走出去”仍面临显著资格壁垒。加快推进工程师职业资格国际互认，不仅是促进人才流动的便利举措，而且是我国提升工程领域国际话语权、实现从“硬基建”输出到“软实力”拓展的战略必需。

发达国家依托“俱乐部式”互认网络，强化产业竞争与人才流动主导权。我国工程师职业资格融入国际体系面临的首要外部挑战，是发达国家凭借先发优势建立的、具有高度排他性的“俱乐部式”互认网络。这不仅体现在技术标准差异，而且是一种旨在维护其产业与人才竞争优势的制度性壁垒。其运行机制表现为：一方面，规则制定具有排他性与路径依赖。国际权威互认体系多由发达国家发起并长期主导，规则设计倾向于既有成员利益。例如，《华盛顿协议》实行全体正式成员“一票否决”的准入机制，后来者只能在既定的规则框架内被动适应。另一方面，存在成熟且封闭的专业自治体系。以英国为例，由工程理事会与专业学会共同构建的、从工程技师到特许工程师的严格认证阶梯，已深度融入本国法律、教育及就业体系。该体系通过持续的同行评审与专业发展要求维持其权威性与封闭性，形成难以逾越的职业文化壁垒。

全球治理体系正经历深度变革与调整，贸易保护主义与各种隐性市场准入壁垒同步抬头。一方面，全球南方国家积极推动国际秩序向更加均衡、包容的方向演进，这为我国参与规则重塑、构建符合共同发展需要的国际互认体系提供重要契机。世界贸易组织成员国对《服务贸易总协定》职业资格认可条款的讨论持续深化，反映出增强专业资格互认透明度与便利化的共同呼声。另一方面，即便在双边或区域互认协议达成后，我国工程师在海外市场仍面临一系列隐蔽的“境内监管壁垒”，如以保护本国劳动力为由、标准模糊的经济需求测试，强制性的本地从业实践或附加考试所形成的“二次认证”，以及复杂许可程序与高昂费用，再加上与签证、居留绑定的人员流动限制。这些措施共同构成一道“玻璃门”，削弱互认协议的实际效用。因此，推动互认的重点，需从资格承认本身，延伸至对这些准入后实施环节的约束与协商，方能实现从“名义互认”到“实质准入”的关键跨越。

新兴工程领域国际标准尚未固化，工程人才竞争激烈。在传统工程领域国际规则相对固化的同时，新兴领域则呈现出“标准未定、竞争已起”的复杂态势。一方面，数字经济、人工智能、碳中和工程等前沿领域的全球性职业能力标准与认证体系尚处建构初期，技术迭代迅速、产业实践多元及跨学科融合等特点延缓了标准固化进程，这为我国凭借超大规模市场、丰富场景实践与产业政策优势，从规则接受者转向共同制定者提供关键窗口。另一方面，我国也面临来自印度、菲律宾、越南等发展中经济体的激烈人才与规则竞争。这些国家凭借成本优势、英语能力或区域地缘关系，在项目承接和人才流动方面对我国形成竞争。

实现从“名义互认”到“实质准入”的跨越

为服务国家高水平对外开放与人才强国战略，打造具有国际声誉的“中国工程师”品牌，推动我国工程标准与人才评价体系获得国际广泛认可，需将工程师资格国际互认提升为一项国家层面的系统工程。以强化跨部门统筹协调机制为核心，坚持对内提升能力与对外争取认可双向协同，按照“短期聚焦项目突破、中期着力协议对接、长期引领标准塑造”的方向循序推进，为实现工程领域更高水平开放与发展提供坚实人才支撑。

加强顶层设计与统筹协调，形成系统化推进思路。构建从战略规划、政策制定、对外谈判，到落地实施的全链条工作闭环，形成统一部署、高效协同的推进格局。加快夯实法律与标准基础，推动出台具有法律效力的国家职业资历框架，为各类国内人才评价资格提供统一的“元标准”和对外转换依据，化解国内制度复杂、国际解释困难的难题；同时，可前瞻性研究制定职业资格管理综合法规，为未来国际谈判与国内资源整合提供坚实法律支撑。

深化地方与重点企业试点，形成可复制推广经验。依托深圳国际化程度高、职称社会化评审工作基础好的优势，支持其专业学会、行业协会与发达国家权威同行建立直接合作，在绿色建筑、节能环保等特定领域联合开发课程、共同制定标准、试点开展资格互认，形成由专业社团主导、市场认可的新路径，并将成功经验系统化、标准化，供全国借鉴。依托我国在特高压、智能电网等领域的产业与技术领先优势，支持国家电网等具有全球影响力的龙头企业，主动将国内成熟的职业资格标准通过海外项目与合作推向国际，联合制定区域性能力标准，推动中国注册工程师资格成为国际选项，实现“以产业带动标准，以标准促进互认”。

聚焦海外工程项目，快速疏通执业准入等现实堵点。以服务企业“走出去”为首要任务，聚焦具体海外工程项目，通过设立“绿色通道”、实施集体备案认可等灵活机制，快速疏通执业准入等现实堵点。“在干中学、在事中认”，通过成功项目案例积累互信、摸清各类隐性壁垒，切实提升经营主体的获得感与信心，为中长期制度性对接积累实证经验与互信基础。在双边谈判与磋商中，将影响实质执业的“最后一公里”障碍作为谈判焦点。重点推动经济需求测试的程序透明化与时限明确化；探索签证类别与执业许可适度分离的可行性，争取更宽松的居留与工作许可条件；针对强制本地实习、高额注册费用等要求建立对等磋商与豁免机制，切实保障我国工程师的海外执业权益与发展空间。

依托《区域全面经济伙伴关系协定》等机制启动区域性专项对话，倡议并牵头构建共建“一带一路”工程师互认网络。在已生效且有合作深度的区域协定框架下，主动倡议并推动设立专业资格互认（含工程领域）常设对话与合作机制。初期目标可设定为联合开展可行性研究、比对双方标准体系、分享最佳实践，并推动将工程师职业资格互认列为优先领域。充分依托高质量共建“一带一路”合作网络，共同筹建“一带一路”工程师互认联盟或类似区域性专业组织。建立基于共同能力标准的区域性工程师注册与互认体系，逐步推动实现“一次评估、多国认可”的便利化流动，将我国的互认主场从双边拓展至区域，打造面向全球的工程人才枢纽。

在新兴领域主导制定国际职业标准，打造“中国工程师”职业品牌。瞄准全球产业竞争的未来制高点，在人工智能工程、碳中和工程、数字建造与运维、下一代通信工程等我国已形成产业与市场领先优势的领域，推动“标准先行”。主动联合国内外顶尖企业、研究机构及专业组织，共同研制具有技术先进性和广泛接受度的工程职业能力框架与认证体系，从源头上塑造全球工程人才的培养与评价范式。将“中国工程师”职业品牌的国际推广提升至战略层面，主动设置议题，讲述中国工程实践背后的专业标准与人才故事，通过清晰、可信的沟通，将我国庞大的工程实践成果，转化为国际社会可理解、可信任的“职业能力证明”，将我国的工程能力优势转化为国际职业资格领域的话语权优势和信任资本，为互认谈判创造良好的外部认知环境。

【注释】

①《习近平在“国家工程师奖”首次评选表彰之际作出重要指示强调 坚定科技报国为民造福理想 加快实现高水平科技自立自强服务高质量发展》，《人民日报》，2024年1月20日。

②《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，新华网，2026年3月13日。

③④《中华人民共和国教育部 新闻发布会 介绍卓越工程师培养改革情况，解读〈卓越工程师教育认证标准〉》，教育部网站，2025年12月10日。

⑤《北京市认可的国际职业资格目录增至163项》，新华网，2025年9月13日。

责任编辑：亢紫彤（实习）

文章来源：http://www.71.cn/2026/0520/1292246.shtml