实施更加积极有为宏观政策 实现“十五五”高质量发展

 

一、2025年我国宏观经济运行情况

经济运行总体平稳、稳中有进，国内生产总值增长 5%，总量达到 140.19 万亿元。就业总体稳定，城镇新增就业 1267 万人，城镇调查失业率平均为 5.2%。对外贸易较快增长，出口多元化成效明显，国际收支基本平衡。民生保障更加有力，居民收入增长和经济增长同步，脱贫攻坚成果巩固拓展，实施学前一年免费教育政策、惠及 1400 万儿童，全面实施育儿补贴制度、惠及 3000 多万婴幼儿。粮食产量达到 1.43 万亿斤。重点领域风险化解取得积极进展，社会大局保持稳定。

产业层面发展向新向优、彰显蓬勃活力。新质生产力稳步发展，科技创新成果丰硕，人工智能、生物医药、机器人、量子科技等研发应用走在世界前列，芯片自主研发有了新突破，天问二号开启“追星”之旅，北斗规模应用全面拓展，雅下水电工程开工建设，首艘国产电磁弹射型航母福建舰正式入列，国产大模型引领全球开源生态。产业结构持续优化，高技术制造业、装备制造业增加值分别增长 9.4%、9.2%，工业机器人、集成电路产量分别增长 28%、 10.9%，新能源汽车年产量超过 1600 万辆，电动汽车充电设施突破2000 万个。单位国内生产总值能耗降低 5.1%，生态环境质量持续改善。

在这个过程中，宏观调控也给予了经济运行足够有力有效的支撑，实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，扩大财政支出规模，加强重点领域财力保障，下调政策利率和存款准备金率，持续降低社会综合融资成本。加力扩围实施消费品以旧换新，带动商品销售额超过 2.6 万亿元，文旅体等服务消费潜力加快释放，社会消费品零售总额突破 50 万亿元。围绕扩大有效投资，加强“两重”项目建设，加快设备更新资金拨付使用，设备购置投资增长11.8%，设立新型政策性金融工具补充重点项目资本金。持续用力稳楼市，合理控制新增房地产用地供应， 因城施策调减限制性措施，下调个人住房公积金贷款利率，“保交房”任务全面完成。综合施策稳股市，资本市场回稳回暖、交易活跃。深入实施一揽子化债方案，有序置换地方政府存量隐性债务，持续压减融资平台数量，地方债务结构不断优化。一体推进地方中小金融机构风险处置和转型发展，高风险机构数量大幅下降，风险化解成效明显。

二、存量视角：国家宏观资产负债表分析

中国经济发展到年总量 140 万亿的规模，必然形成大量结余，这些结余构成下一阶段（年度）的存量。实际经济运行中，存量可转换为流量，流量创造增量，增量形成中国经济的有序增长。过去，存量对流量的影响较小，经济发展更多依赖流量循环，但如今存量规模庞大，且过去十几年间大量流量来自存量转换。当前的核心问题并非存量转换为流量，而是转换渠道与方式过于单一，这可能引发结构性甚至总量性问题。

长期以来，存量多通过资产化、债务化路径转换为流量投入经济，这一过程中债务相伴而生。随着经济总量扩张、资产累积增加，债务规模也持续增长。在此背景下，党的二十届三中全会《决定》提出探索实行国家宏观资产负债表管理，强调不能单纯从流量看增量，需延伸至存量端，审视存量向流量转换的顺畅性、渠道有效性及过程中累积的压力与风险。党的二十届四中全会《建议》进一步提出编制宏观资产负债表，全面摸清存量资源资产底数，优化资产负债结构。无论是从改革还是发展视角，都要求在经济发展中审视存量存在的压力、矛盾与问题，并予以重视和解决。

我们国家宏观资产负债表，目前主要针对的是杠杆率指标，重点包含宏观杠杆率、居民杠杆率、企业杠杆率和政府杠杆率等。宏观杠杆率等于居民杠杆率 + 企业杠杆率 + 政府杠杆率。宏观杠杆率指债务余额除以国家或地区一年之内偿还债务的最大能力，可从两个角度理解 ：一是债务余额是年度偿还债务能力最大值的倍数， 二是清偿债务所需的最少年限。一个是表现规模性，一个是表现压力性。

还债分为偿债（用钱还债）和抵债（用非货币资产还债），国家经济管理的核心逻辑是优先偿债。若过度抵债，会导致金融资产规模缩小、金融与实体经济背离、经济产出放缓、金融资源萎缩，反之则能实现经济与金融的相互促进。一个国家或地区一年之内偿还债务的最大能力，即当年创造的所有新增价值总和，也就是名义GDP。因此，宏观杠杆率计算公式为债务余额除以名义 GDP。

截至去年年末，我国宏观杠杆率为 302.4%，意味着债务余额约为 GDP 的三倍多，全力而出的条件下三年可清偿债务，从这个角度来讲债务的负担不轻。一般而言，债务余额为 GDP 一倍时，仅需压缩消费即可偿债 ；为 GDP 两倍时，可通过压缩消费和部分处置资产还债，且不会引发资产市场大幅波动 ；但当债务余额达到GDP 三倍及以上时，大规模处置资产可能面临资产不可处置或资产价格崩盘等问题，难以通过直接偿债或处置资产解决债务问题。此时，化债逻辑应该是适当拉长债务久期、坚决降低市场利率，以减轻债务负担。当前，我国正通过合理调整优化债务期限、降低市场融资成本和利率水平等方式落实这一策略，相关政策逻辑更多聚焦于存量端，要求保持低利率水平并优化资产与债务期限结构。

 

从居民杠杆率、企业杠杆率维度进一步分析。居民杠杆率为居民债务余额除以 GDP，与房地产市场高度相关。居民加杠杆往往伴随房地产市场繁荣、房价预期上涨，而居民去杠杆则会导致购房需求下降、房价承受力降低。去年一季度至年末，我国居民杠杆率持续回落，房地产市场面临较大压力，尤其是房价下行压力。若今年居民仍处于去杠杆状态，房地产市场总体压力将持续存在，居民杠杆率变化可作为判断房地产市场趋势的重要指标。

金融机构要将金融资源更多、更好、更有效地配置给实体经济企业，服务实体经济是金融的天职与根本任务。实体经济是创造增加值的主体，增加值是偿还债务的核心能力来源，因此关键不在于实体经济企业的杠杆规模，而在于其利用杠杆创造新增价值的能力。只要增加值的增速与增幅超过债务偿还压力的增速与增幅，就能有效控制并降低债务风险，持之以恒则可从根本上解决债务压力问题。可见，拉长债务期限、降低债务利率是当前化债的控制逻辑，而大力发展实体经济才是化债的根本支撑。

举三个例子，大家判断下哪个场景真正产生了偿还债务的能力。场景一 ：实体企业向银行借款一亿，建厂房、买设备，完成固定资产投资。这属于实体经济操作，产生了固定资产投资对应的增加值，但目前没有收入，因此不认为它产生了偿还债务的能力。场景二 ：该企业向银行借款一亿，建厂房、买设备，形成固定资产投资并开展生产，产出新产品。这肯定创造了增加值，但偿还债务的能力仍不确定。场景三 ：企业借款一亿建厂房、买设备，开展生产并产出产品，且将产品售出形成有效收入。此时既创造了增加值，也形成了偿还债务的能力。基于此，在大力发展实体经济的过程中，我们可以给这类企业画个圈 ：能扩张投资、扩大产能、增加产出，且新增产出能顺利售出形成收入的产能、产业与企业，我们称之为新质生产力。换句话说，新质生产力不局限于高新技术企业、战略性新兴产业或培育中的未来产业，大量传统支柱产业只要努力创新，采用新技术、适应新业态、形成新模式、开拓新赛道， 且产出能匹配市场需求、顺利售出，同样属于新质生产力。不要把新质生产力的范围看得过窄，它适用于经济运行中所有愿意采用新技术、新模式、新业态、新赛道，且能匹配市场需求的生产力总和。所以大力发展新质生产力的方法论有两个方面 ：一靠“两新”，做好产业创新和科技创新 ；二靠建设更强而有效的统一大市场，做强国内大循环，畅通国内国际双循环。

三、2026年我国主要经济发展目标

今年发展的主要预期目标为 ：经济增长 4.5%—5%，在实际工作中努力争取更好结果 ；城镇调查失业率 5.5% 左右，城镇新增就业 1200 万人以上 ；居民消费价格涨幅 2% 左右 ；居民收入增长和经济增长同步 ；国际收支基本平衡 ；粮食产量 1.4 万亿斤左右 ；单位国内生产总值二氧化碳排放降低 3.8% 左右。

这里可以稍作引申 ：假设我们在实际工作中努力接近甚至实现5% 的增速，以去年 GDP 约 140.2 万亿计算，今年按 5% 增速核算的经济总规模约为 147.21 万亿。这一算法未考虑今年的通货膨胀，是基于去年底经济规模的直接核算。

另一种算法是结合赤字规模 ：今年赤字规模 5.89 万亿，赤字率按 4% 核算，用 5.89 万亿除以 4%，得出的 GDP 约为 147.25 万亿。这个数值是考虑了今年通货膨胀的核算结果。大致可以把前一个147.21 万亿看作不变价 GDP， 后一个 147.25 万亿看作现价 GDP。这意味着今年中央的经济部署隐含一个潜在目标 ：现价 GDP 要高于不变价 GDP，也就是通货膨胀指数（平减指数）要大于 0。而去年的情况是现价 GDP 低于不变价 GDP，平减指数为负值，实际运行也处于物价下行压力较大的状态。

可能有人会说，147.21 万亿和 147.25 万亿的差异很小，对应的平减指数正值也不高。但要注意， 这是按 5% 的最高增速计算的，如果实际增速是 4.8% 或 4.9%，不变价 GDP 就不会有 147 万亿这么高，对应的平减指数可能达到 0.4% 甚至 0.5%。

通货膨胀率转正，对宏观经济稳定运行来说，相当于卸下了隐性通缩这个大包袱。对财政而言也是如此，因为财政收入是按现价核算的。在通缩状态下，财政收入涨幅会远低于经济增速，比如去年预计 GDP 增速 5%，财政收入增速仅 0.1%。

今年预计经济增速 4.5%—5%，财政收入增速设定为 2.2%。同样是 5% 左右的经济增速，去年财政收入增速目标仅 0.1% 且未实现，今年却敢锁定 2.2%，背后的逻辑值得探讨。

那么，哪些情况能支持今年通胀率转正？主要有两方面 ：一是趋势上存在转正势头，二是改革和政策层面有推动转正的内在动力。具体可以从三点来看 ：

第一， 消费结构调整带来支撑。以往我们主要靠商品消费拉动增长，比如去年推出了 3000 亿元的商品消费补贴计划。今年我们会继续维持商品消费稳定，同时将消费增量的重点放在服务消费上，通过加大政策支持、优化市场环境推动服务消费扩张。今年消费增长中，服务消费的占比和增速有望超过商品消费，而服务消费价格指数一直处于正增长区间，能为通胀指数回升提供向上支撑。

第二， 价格改革助力指数回升。今年会结合实际推进重要领域的价格改革，尤其是公用事业和部分公共服务领域的价格改革，这在一定程度上有助于推动价格指数回升。

第三， 生产资料领域价格回暖创造条件。今年年初以来，金属类大宗商品价格明显上涨，近期能源类大宗商品价格也在快速上升，这为生产者价格指数（PPI）止跌回稳创造了条件。

综合以上几方面，今年我们有望全面破除通缩压力，回归正常的宏观经济运行环境。

 

四、2026年宏观调控主体框架

《政府工作报告》要求，坚持稳中求进工作总基调，统筹国内国际两个大局，更好统筹发展和安全，实施更加积极有为的宏观政策，增强政策前瞻性针对性协同性，持续扩大内需、优化供给，做优增量、盘活存量，因地制宜发展新质生产力，纵深推进全国统一大市场建设，持续防范化解重点领域风险，着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，保持社会和谐稳定，实现“十五五”良好开局。

在政策取向上，我们将坚持稳中求进、提质增效，发挥存量政策和增量政策集成效应，加大逆周期和跨周期调节力度，切实提升 宏观经济治理效能。存量是大家分析问题非常重要的立足点和切入 点。具体来说，继续实施更加积极的财政政策。今年赤字率拟按 4%左右安排，赤字规模 5.89 万亿元，比上年增加 2300 亿元。一般公共预算支出规模将首次达到 30 万亿元，比上年增加约 1.27 万亿元。拟发行超长期特别国债 1.3 万亿元，持续支持“两重”建设、“两新”工作等。拟发行特别国债 3000 亿元，支持国有大型商业银行补充 资本。拟安排地方政府专项债券 4.4 万亿元，完善专项债券项目负 面清单管理和自审自发试点，重点支持建设重大项目、置换隐性债 务、消化政府拖欠账款等。

扩大支出规模。很多人觉得这一目了然——今年支出规模 30万亿，比去年增加 1.27 万亿，显然是扩大了。但这里还有不少值得探讨的点。

30 万亿的预算能否完成？去年我们的收入预算就没完成，预算收入增速 0.1%，实际是 -1.7%，缺口 3800 亿元。收入没达标，支出预算自然也完不成，支出预算缺口达 9600 亿元。扣掉收入的3800 亿缺口后，还有 5800 亿需要解释。这 5800 亿元的由来，要说到去年的“结余、结转和其他调入资金”科目——就是前年没花完的钱结转到去年，再从其他领域调入一部分资金用于支出。理论上，绝大部分结余、结转和可调入资金都体现在政府存款里。此外，还有个重要科目叫预算稳定调节基金，将来如果原定预算资金不够，就从这里补充。

所以说，今年所谓的扩大支出规模，一部分是已出台的政策，另一部分是预留的空间——如果经济运行出现变化需要加力，我们有足够的政策空间和条件。这也说明，积极的财政政策不仅有面上的积极安排，还有潜在的发力空间。

财政金融协调配合，推动政策效力发挥与经济稳定有序发展。国债逆回购。所谓国债逆回购，就是央行在逆回购市场向商业银行买入国债。商业银行的国债则来自财政部。这里要说明，《中华人民共和国中国人民银行法》不允许央行直接从财政部买债，属于财政透支，是被禁止的。因此央行只能买商业银行手中的国债，而商业银行则可以从财政部买入国债。

央行买债的利率越低，意味着买价越高。央行今年购买国债的政策性利率是 1.4%，又下降了 10 个基点，也意味着以更高的价格购入了国债，对商业银行操作该业务提供了进一步的支持， 同时，也进一步降低了人民币基础货币的投放成本。

这种操作带来两个结果 ：一是国债发行成本快速降低，且不挤占市场正常融资空间 ；二是央行买国债的资金直接给到商业银行，相当于投放基础货币，无需其他渠道，投放成本仅 1.4%。而此前央行投放基础货币，是通过商业银行提供抵押物的中期借贷便利（MLF，俗称“麻辣粉”），成本约2.15%—2.2%，现在直接降到了 1.4%。同时，这种购入型的基础货币投放，相当于长期投放，替代了原来的借出型投放。

财政金融协同配合扩内需工具，规模为 1000 亿元，主要用于两方面 ：一是贴息，二是为政府融资担保基金提供支持。其中贴息又分为对企业生产的贴息和对消费者的贴息两部分。这两项举措的带动能力和杠杆率都很高。比如贴息 1%，理论上 1 元贴息可带动100 元新增贷款，1000 亿元贴息就能带动 10 万亿元新增贷款 ；如果是针对小企业贷款和设备更新改造贷款的 1.5% 贴息，也能带动7 万亿元左右的新增贷款。当然，综合考虑贷款渠道间的替代和调整，可能净新增的贷款没有这么多，但增量也会达到逾万亿级的水平，并带动融资成本下降近千亿元。

今年我们还要组建两个国家级基金，这需要财政和金融协同推进。第一个是并购基金。北京已率先实践，去年在通州落地二级市场基金（也叫 S 基金），主要目的是服务兼并重组，为北京市的创业投资基金新增退出渠道——除了上新三板、上市、登陆其他柜台市场，还能在这里进行非上市股权转让。国家层面的并购基金，正是在总结北京等地方实践经验的基础上设立，旨在从全国层面完善创业投资的基础环境，丰富创业投资的退出渠道。第二个是节能减排相关基金。针对节能减排，我们既有短期资金支持和减税政策，还将通过这只中长期基金持续推进绿色发展转型和节能减排工作。

明确事权归属——谁能干、谁做得好，就交给谁来做。比如大家可能有疑问 ：今年是“十五五”开局之年，按说项目数量、投资空间都应该有所增加，地方政府专项债规模怎么会和去年完全一样？这里有三个原因 ：

第一 ，要考虑发挥好增量政策与存量政策的集成效应。去年专项债原定用于实物产出的部分，未必全部落到实处。如果今年专项债用于实物产出的部分全部落地，结合去年未用足的存量来看，实际就形成了增量。表面上额度没涨，算上存量其实是有增量的。

第二， 要从更全面、更系统的视角来看问题。从当前专项债的使用管理情况看，地方政府最大的压力不是缺资金，而是缺合格项目。与其单纯增加专项债额度，不如把资金交给能挖掘、管理、发起甚至运营项目的主体，地方政府作为重要参与者介入投资和建设。最合适的主体就是政策性金融机构，为此我们推出了新型政策性金融工具，它和改革后的专项债在适用领域、使用方式、退出方式上高度趋同。政策性金融机构可以先培育项目，地方政府再参与投资建设，以此提升政策灵活性，更好地通过支出创造实物产出，为经济增长提供支撑。货币政策。从去年开始，我国两大类货币政策的关系就已经做了调整。货币政策分为数量型和价格型两类 ：降准、投放货币供应量属于数量型货币政策 ；降息、汇率调控属于价格型货币政策。

去年的政策逻辑是，将价格型货币政策置于首要位置，数量型货币政策则用于保障价格型货币政策目标落地。也就是说，当前货币政策以价格型为主导，数量型仅作补充调剂。适度宽松的货币政策，更主要体现在数量管理的政策自主性上，核心是要实现预期市场利率。若市场利率符合目标利率，无需投放货币 ；若市场利率高于目标利率，则持续大幅投放货币，直至市场利率回归目标水平。

这一政策逻辑从去年延续至今年，目标始终是推动市场融资成本维持在低位，去年的降息、降准等举措今年仍会保留。除此之外，今年新增一项政策 ：要求商业银行等金融机构全面披露企事业单位及个人融资贷款的所有信息，公示贷款的全部成本。其目的是明确金融机构的各类收费，今年除了常规的利息管理协调，还将通过推动金融机构降费这一重要渠道，进一步降低融资成本，实现政策目标。

责任编辑 ：杨婧雅

责任编辑：李贤博

文章来源：http://www.71.cn/2026/0401/1295084.shtml