李国平：以首善标准锚定战略定位，奋力谱写“十五五”北京经济高质量发展新篇章

 

李国平 北京大学首都发展研究院院长、教授

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编者按：“十五五”时期，北京将更加注重提质增效，在有增有减、有保有压中推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。本文立足“十五五”开局之年，从全球城市经济发展规律入手，阐述北京经济发展的新形势与新要求、取得的成效与面临的挑战，并着重讲述了“十五五”时期北京经济高质量发展的实践策略。

一、全球城市经济发展规律与北京经济发展阶段

（一）全球城市经济发展

随着经济发展，城市定位发生变化，产业结构出现变迁。全球城市发展呈现出产业结构高级化、核心职能高端化、经济职能外向化、空间结构多中心与网络化等特点。比如，纽约在20世纪50年代是美国最大的制造业中心，从20世纪60年代到80年代，演变为美国的时装设计中心、商贸金融中心、文化艺术中心，20世纪90年代以来，发展为全世界的金融中心。在制造业方面，20世纪50年代，纽约制造业就业人口占就业总人数的30%，到了20世纪80年代，这一数字下降至15%，20世纪90年代以来，则进一步下降到不足5%。在这一过程中，服务业比重大幅提升，尤其是以金融保险等为代表的生产性服务业得以发展。

东京同样也经历了适应新形势的城市定位以及产业转型升级。东京在20世纪70年代之前定位为日本最大的制造业中心，在20世纪70年代中期到90年代初期定位为亚洲金融中心和亚洲先端制造中心，在20世纪90年代中期以来定位为富有活力的绿色世界城市。

2015年以来，纽约、伦敦、东京三大全球城市发布了城市发展规划和展望，为未来北京经济发展提供可资借鉴的参考。纽约发布了《一个纽约——规划强大而公正的城市》，计划到2050年建成“增长和繁荣的城市”。伦敦发布了《伦敦规划》，计划到2036年成为“顶级全球城市”，分目标提出成为“有效应对经济和人口增长挑战的社会城市”。东京发布了《2040年代东京都市发展总体规划》，提出“创造持续增长，形成充满活力的枢纽”。可见，在全球城市发展过程中，经济活力尤为重要。

（二）北京经济发展阶段和城市功能变迁

从中华人民共和国成立到改革开放之前，北京是全国政治、经济、文化中心，大力发展以重工业为核心的工业经济。20世纪80年代到90年代，在强调全国政治、文化中心的同时，弱化经济中心的定位，并逐渐转向以服务业为主的产业体系。20世纪90年代中后期，北京提出发展首都经济，重视与周边地区的共同发展。21世纪以来，强调国际交往中心的定位，形成以服务经济为主导的发展格局。2016年出台的《北京城市总体规划（2016年－2035年）》明确了“四个中心”的城市定位，即全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。北京的发展目标是建设国际一流的和谐宜居之都，到 2035 年率先基本实现社会主义现代化。

具体而言，北京经济发展大致经历了五个阶段。第一个阶段，从1949年到1977年，从消费型城市转向大力发展重化学工业；第二个阶段，从1978年到1993年，强调“退二进三”，调整产业结构，使第三产业的份额超过第二产业；第三个阶段，从1994年到2000年，形成服务业主导的经济格局；第四个阶段，从2001年到2013年，服务业快速发展，人口集聚引发交通拥堵、环境污染等问题；第五个阶段，2014年以来，走向均衡发展和高质量发展阶段。2025年，北京实现地区生产总值52073.4亿元，按不变价格计算，比上年增长5.4%，高于全国0.4个百分点，三次产业构成为0.2︰13.8︰86.0。按常住人口计算，人均地区生产总值为23.9万元，保持全国省级地区最优水平。

进入“十五五”时期，要通过创新驱动和结构优化，促进北京经济高质量发展。近年来，创新越来越成为推动经济增长的关键引擎。在一定程度上，科技创新投入差异反映出地区经济水平差异。从全球视野看，2025年，经济学家乔尔·莫基尔、菲利普·阿吉翁和彼得·豪伊特共同获得诺贝尔经济学奖，以此表彰他们对创新驱动经济增长理论的阐释。我国提出，深入实施创新驱动发展战略。

为率先基本实现社会主义现代化，保持经济高质量发展，北京要在提质增效的基础上发展经济。要发挥雄厚的科技力量优势，推进高水平科技自立自强，联合津冀地区，推动新质生产力发展。全面提升北京（京津冀）国际科技创新中心的要素集聚力、资源整合力、创新辐射力与区域协同力，疏解核心区压力，发展平原新城。作为超大城市，北京要推进多中心与网络化发展，北京城市总体规划要求构建“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构。要处理好都和城的关系，把握好首都功能，增强产业布局，协调人口分布，缩小各区发展差异，积极构建现代化首都都市圈，引领京津冀协同发展。

 

二、北京经济发展面临的新形势与新要求

（一）新形势

1.国际形势及其对北京经济发展的影响

党的二十届四中全会提出：“大国关系牵动国际形势，国际形势演变深刻影响国内发展，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。”美国关税政策冲击全球贸易，加剧各国经济发展的不确定性，逆全球化加深。北京要以弹性思维审慎面对未来发展，主动服务和融入新发展格局，推动经济持续健康发展。

新一轮科技革命和产业变革加速突破，要求北京攻克颠覆性技术难题，提升科技创新的国际话语权，在数字化、智能化、绿色化方面推动技术发展。

随着全球产业链供应链的调整重构，北京要着力提升产业链供应链韧性和安全水平。

2.国内环境变化及其对北京经济发展的影响

国内发展环境的深刻变化，对北京发展的影响更为直接。一系列国家层面的重大部署，对首都经济工作提出新的要求。比如，党的二十届四中全会和中央经济工作会议的召开，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）的发布，以及习近平总书记春节前夕在北京考察时提出的新要求，都对北京的经济发展产生影响。

（二）新要求

党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。

“十五五”时期经济社会发展的主要目标是，高质量发展取得显著成效、科技自立自强水平大幅提高、进一步全面深化改革取得新突破、社会文明程度明显提升、人民生活品质不断提高、美丽中国建设取得新的重大进展、国家安全屏障更加巩固。在高质量发展取得显著成效方面，要在结构优化和质量提升基础上，发展新质生产力，构建新发展格局，建设现代化经济体系。在科技自立自强水平大幅提高方面，全社会研发经费投入年均增长要达到7%以上，基础研究和原始创新能力要显著增强，重点领域关键核心技术快速突破，产出一批重大原创性、标志性、引领性科技成果，并跑领跑领域明显增多。推动科技创新和产业创新深度融合，创新驱动作用明显增强。

《纲要》第二篇“建设现代化产业体系 巩固壮大实体经济根基”提出，坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，坚持智能化、绿色化、融合化方向，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国，保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系。第五章“培育壮大新兴产业和未来产业”提出，强化源头技术供给，加快构建应用场景和生态体系，培育更多支柱性先导性产业，构筑产业发展新优势。发展壮大新兴产业，加快新一代信息技术、新能源、新材料、智能网联新能源汽车、机器人、生物医药、高端装备、航空航天等战略性新兴产业发展。前瞻布局未来产业，推动量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等成为新的经济增长点。这些新兴产业和未来产业都是北京科技研发的强项，未来要加强这方面的布局。

2025年11月17日通过的《中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，大力发展新质生产力，扎实推动经济高质量发展；建设中关村世界领先科技园区，打造全球数字经济标杆城市，发展壮大高精尖产业，做优做强现代服务业。在经济发展中，北京将按照国家要求，全面贯彻落实党的二十届四中全会精神，加快构建现代化产业体系，加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力，作出首都新贡献。

从消费角度看，国内消费升级与内需不足并存。面向新的发展阶段，需要转变经济发展模式，找到经济增长新动能。北京面临新的产业发展机遇，要应用新技术，提升产业效率。

近年来，南方经济增势明显，北方增长速度相对较慢。北京要发挥带动作用，以京津冀协同发展影响北方经济发展势头，为协调南北方经济发展格局发挥作用。

面对人口负增长、老龄化等问题，北京要以更好的经济发展回应“一老一小”的民生诉求。要找到属于自己的竞争优势，与津冀地区携手打造中国式现代化建设先行区、示范区，构建现代化首都都市圈。

京津冀协同发展是新时代以来第一个重大区域发展战略。2014年2月以来，京津冀协同发展已经走过十二个年头，取得了很大成效，比如交通更加便捷，环境质量明显提升，“大城市病”得到一定缓解。河北雄安新区已进入大规模建设与承接北京非首都功能疏解同步推进、并重发展的阶段，截至2025年，已累计完成投资工作量超10000亿元，未来将成为全球创新的新增长极。党的二十届三中全会提出，“推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区更好发挥高质量发展动力源作用”。北京要发挥国际科技创新中心的动力源作用，推动京津冀世界级城市群建设。同时，我们要促进产业链和创新链的深度融合，缩小区域差异，健全城镇体系，进一步强化生态环境联建联防联治，在实现人与自然和谐共生的现代化方面做好先行和示范。

2026年1月22日，《现代化首都都市圈空间协同规划（2023—2035年）》正式获批，这是全国首个由党中央、国务院批复的都市圈规划。要锚定优化提升和服务保障首都功能的重要地区、世界一流城市群建设主引擎、中华文明传承发展重要地区、区域协同治理引领区、美丽中国建设先行区的战略定位，构建嵌套协同的空间格局，将首都都市圈建设成为以首都为核心的世界一流都市圈、先行示范中国式现代化的首善之区。构建“一核两翼、双城多点、双廊多圈”的空间格局：“一核”指以北京为现代化首都都市圈协同发展的核心，充分发挥“一核”辐射带动作用，将“四个中心”蕴含的巨大能量转化为区域高质量发展动能；“两翼”指推动河北雄安新区和北京城市副中心“两翼”比翼齐飞；“双城”指唱好京津“双城记”；“多点”包括北京新城（顺义、大兴、亦庄、昌平、房山、门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆等10个新城），天津武清、宝坻、宁河、静海、蓟州，以及河北唐山、保定、张家口、沧州、承德、秦皇岛、廊坊等节点城市；“双廊”指依托京津、京雄走廊发展新质生产力，强化战略创新策源功能，推动高质量发展；“多圈”指推动形成清晰合理、空间嵌套的多圈层结构，梯次布局北京平原新城、北京生态涵养区、通勤圈、功能圈及产业协同圈等多个圈层。

 

三、北京经济发展取得的成效与面临的挑战

（一）成效

第一，驱动经济高质量发展的国际科技创新中心建设取得显著成效。北京科技资源丰富，基础研究优势突出，为建设世界级原始创新策源地提供坚实基础。北京拥有92所高校、1000多家科研院所、3万余家高新技术企业，在全国城市中排名靠前。“十四五”时期，北京全社会研发经费投入强度保持6%左右，处于较高水平。北京已连续9年蝉联《自然指数-科研城市》全球榜首。北京拥有4家国家实验室，在量子信息、脑科学与类脑等前沿领域建设10家新型研发机构，支持科技领军企业牵头组建27个创新联合体，打造7个国家技术创新中心。截至2024年3月，北京拥有55万余名科研人员、全国近一半的两院院士、超过四分之一的“万人计划”专家；411人次入选全球“高被引科学家”，在全球城市居首位；人工智能顶尖人才占到全国总量的43%左右。

第二，从高速增长阶段转向高质量发展阶段，增长更有韧性。以前我们注重集聚资源谋增长，现在我们转向疏解功能谋发展。从2016年到2019年，北京连续四年保持6%以上的中高速增长，2020年明显下降，2021年得以回升，2022年再次下降后，从2023年到2025年连续三年保持5%以上增速。北京坚持减量提质发展，在强化常住人口规模、建设用地规模、建筑规模的管控的同时，人均GDP保持较高水平。

第三，数字经济加速向经济增长主引擎跃升，核心产业规模扩大与结构升级协同演进。北京推进全球数字经济标杆城市建设，数字经济比重稳步提升，产业结构不断优化。

第四，新质生产力重点领域加快发展，布局重心从优势培育向未来产业新赛道延伸。数字经济产业、战略性新兴产业和高技术产业，占GDP的比重持续上升。“十四五”时期，北京十大高精尖产业规模全部达到千亿级，其中3个产业规模超万亿元。2026年，北京将围绕未来信息、未来健康、未来制造、未来能源、未来材料、未来空间六大领域实施122项细分任务，加速培育壮大未来产业。

第五，城市功能格局均衡程度持续提高，公共服务资源从中心集聚向外围动态迁移。区域经济格局不断优化，呈现多中心协同发展趋势。生态涵养区功能定位强化，中心城区经济增长贡献比重稳中有降，工业、仓储物流、邮政服务和部分现代服务业随着产业疏解向平原新城转移。

（二）挑战

第一，推动北京经济增长的行业多样性不足。目前，拉动北京经济增长的重点行业集中于信息传输、软件和信息技术服务业，以及金融业等领域。从2017年到2024年，农、林、牧、渔业占比从0.4%下降到0.2%，工业、建筑业、批发和零售业等行业均有所下降，而信息传输、软件和信息技术服务业从11.3%上升到22.2%，金融业2024年的占比为16.4%。总体来看，这两个行业是支撑北京经济增长的主要动能，行业多样性不足。

第二，中心城区是推动经济增长的主要地区，平原地区的贡献率有待提升。要提升平原新城与北京城市副中心的经济贡献率。

第三，创新优势没有充分转化为产业优势。2024年，北京工业增加值占GDP的11.9%。2025年，北京专利授权量占全国的18%左右，而工业增加值只占全国的1.46%。此外，企业创新主体作用不足，高技术产品市场竞争力较弱，规上工业企业研发机构和研发活动覆盖率较低，高技术产业集群效应不足，本地的产业配套能力较低，北京创新成果转化的支撑空间相对较少，平原地区的承载能力较为有限，京津冀产业创新协同作用有待加强。

第四，消费潜力有待进一步释放。2024年，北京市场总消费额比上年增长2.1%；实现社会消费品零售总额14092.4亿元，下降2.7%。2025年，北京市场总消费额比上年增长1.6%；实现社会消费品零售总额13677.0亿元，受部分企业经营模式转变，叠加消费行为更趋理性、消费需求变化等因素影响下降2.9%。2025年7月发布的《北京市深化改革提振消费专项行动方案》提出，“力争到2030年，本市市场总消费额年均增长5%左右”。

 

四、“十五五”时期北京经济高质量发展的实践策略

第一，提升工业特别是先进制造业在产业结构中的比重，大力发展新质生产力，增加经济增长动能的多样性。上文提到，信息传输、软件和信息技术服务业，以及金融业等领域是推动北京经济增长的主要动力。我们要推动增长动能的多样化和产业结构的多元化。2025年，北京工业增加值占GDP的11.8%。此外，要巩固战略性新兴产业优势，结合国家未来发展导向，加强集成电路、生物医药、新能源汽车、工业机器人等领域的发展。超前布局未来产业，面向未来信息产业，强化通用人工智能、6G、元宇宙、量子信息、光电子等细分产业发展；面向未来健康产业，强化脑科学和脑机接口等技术的产出；面向未来制造产业，强化类人机器人、具身机器人、隐形机器人等细分产业发展；面向未来太空探索产业，强化商业航天、卫星网络等细分产业发展。同时，促进服务业的多元发展，扩大消费，扭转批发和零售业、住宿和餐饮业占比持续下降的态势。

第二，深度整合优化创新链和产业链，增强北京科创优势转化为经济发展优势的能力。要推动技术产业化，攻克“卡脖子”技术难题，引导社会资本参与科学研究，完善政府资金在科技成果转化中的权益分配。要积极构建领军企业牵头的创新联合体，培育引领未来的科技领军企业群体。鼓励支持企业构建科技领军企业牵头、高校院所支撑、各创新主体相互协同的创新联合体。要推动京津冀产业创新融合发展，带动北京创新成果向津冀两地流动、转移和扩散，实现北京创新优势的空间溢出。

第三，充分释放消费潜力，提升国际消费中心城市竞争力。要推动消费市场多元化，结合国际旅游提升消费层次。大力发展现代服务业，如文化创意产业、健康医疗等，提高消费者的消费体验。要推动传统商圈的数字化、智慧化转型，打造更优消费场景。要挖掘消费新增长点，推动文化、旅游、体育的结合，比如发展演唱会经济、夜间经济等。要建设文商旅体融合发展示范区，推动建设“双奥之城”，实施老城保护，发展乡村旅游。

第四，大力推动先进制造业发展。加强世界领先科技园区建设，提升“三城一区”创新集聚动能，优化中关村“一区十六园”布局，打造更为合理的科技创新空间载体。构建高精尖产业体系，培育全球领先的创新产业集群，提高产学研一体化水平，促进科技成果的转化。各个园区要有明确的分工定位，实现错位发展，完善跨区域的产业布局。

第五，推动平原新城发展制造业。要因地制宜建设现代产业体系，以各地特色推进产业能级发展。比如，京西地区推动“两园一河”建设；顺义区聚力打造国际临空都市港，统筹首都机场临空经济区和周边“五镇一街”空间，建设国际临空都市港；大兴区坚持“产业先行、项目为王、干成为王”，聚焦临空经济、生物医药、数字经济、未来能源、商业航天、农林科技六大主导产业方向，精心构建“6+5+3”产业发展布局；昌平区围绕医药健康、先进能源、先进制造三大主导产业的发展需求以及科创金融、科技服务业的培育需要布局产业空间。

第六，以创新链与产业链深度融合为切入点，以现代化首都都市圈为主要空间依托，推动京津冀地区以创新驱动实现经济高质量发展。培育和发展新兴产业，推进产业链建设。北京聚焦新一代信息技术、生物医药两大支柱产业，并向智能网联汽车领域延伸布局，同时前瞻布局生命科学、量子信息等未来产业。天津则重点发展生物医药、新能源、新材料以及装备制造、汽车等产业。河北同步发力生物医药、新能源，并突出安全应急装备等特色领域。基于上述差异化定位，三地正持续深化产业链上下游合作，共同推动区域产业集群高质量发展。推动现代服务业创新。天津重点发展航运物流、会展等生产性服务业，着力提升北方航运枢纽的综合服务能力。河北依托人口基数大、城市数量多等优势，加快传统服务业转型升级，大力发展现代商贸物流等服务业。在此基础上，聚焦重点产业链建设，落实“六链五群”等协同布局，合力共建世界级产业集群。

以需求为导向，精准对接，强化创新链对产业链的支撑作用。在现代化首都都市圈建设和京津冀协同发展进程中，北京在实现自身高质量发展的同时，要持续强化对外围地区的辐射带动作用。一方面，着力提升京津地区的产业创新水平，强化创新链对产业链的全方位支撑；另一方面，坚持面向需求开展研发，加快构建创新成果转化生态体系，加速释放创新发展新动能，以更好引领区域协同共进。

构建合理的区域分工体系，打造京津冀产业创新廊道和节点。‌京津走廊‌是连接北京和天津的综合创新走廊，核心区域包括河北廊坊和天津武清，北起北京怀柔科学城，南至天津港；京雄走廊北起北京怀柔科学城，南至河北雄安新区及保定中心城区。依托这些廊道，形成从北京中心城区到郊区新城，再到毗邻地区、重要节点城市直至目的地城市的完整空间链条。其核心在于以北京为极核，构建产业的圈层结构，逐步拓展产业链空间分布，依托廊道通道推动产业链延伸，加速各类产业带建设。此外，京保石、京唐秦、京张以及京承等廊道也在协同发展中发挥重要作用。

报告人 | 李国平

责编 | 范璧萱

校对 | 李天翼

审核 | 张一博、孙楠、叶其英

监审 | 刘妍君、刘斌

责任编辑：范璧萱

文章来源：http://www.71.cn/2026/0731/1298327.shtml