坚持系统思维推进应急管理治理模式转型

“十五五”时期，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。《规划》就加快应急管理治理模式向事前预防转型，提出健全源头管控机制、加强监测预报预警、提升本质安全水平、打造安全韧性城乡等四项任务。对应设置事前预防能力提升工程专栏，包括自然灾害监测预警、安全生产监测预警、行业本质安全提升、防灾减灾基础设施等四类重点项目。这对有效防范化解重大安全风险，以新安全格局保障新发展格局具有重大战略意义。

深入把握事前预防模式的转型要求。推动应急管理治理模式向事前预防转型的核心内容，是突发事件应对从一般性防范、被动应对向全系统主动预防的重大转变，这是在新发展阶段全面贯彻以人民为中心的发展思想、防范化解重大风险的重要举措。这种转型是突发事件应对规律的内在要求，是推进中国式现代化背景下应急管理工作的必然方向，是党中央部署的重大战略任务要求。

突发事件应对规律的内在要求。一些重大突发事件造成的人员伤亡和财产损失让人触目惊心，甚至有的影响国家安全和民族存续。在重大突发事件应对中，往往需要耗费大量的人力、物力、财力。相较于突发事件发生后的抢险救援、善后处置，甚至惨痛的人员伤亡和财产损失，事前的规划设计、工程设防、早期预警、及时转移等“未雨绸缪”措施，成本最低、代价最小，需要顺应突发事件应对规律做到“防患于未然”。具体来看，在自然灾害方面，对地震、台风、暴雨等自然致灾因子，尚无法阻止其发生，重点应在于降低暴露度、脆弱性和灾害链效应，避免人员、重要设施等进入高风险空间，降低建（构）筑物、基础设施与社会群体的脆弱性，阻断或减缓次生衍生灾害，并提高关键功能在冲击下持续运行的能力。在事故灾难方面，这往往由设备缺陷、工艺异常、违规作业、组织管理、外部环境等因素共同作用，治理重点不能仅停留在事故发生后的被动补救，而应追溯规划选址、设计制造、施工安装、运行维护、人员培训、承包管理和监管执法等前端工作与环节，其重点应在于控制危险源并提升本质安全。在公共卫生事件方面，公共卫生风险可能具有来源隐蔽、传播链不易察觉等特征，重点应在于争取早期识别和干预的“机会窗口”。在社会安全事件方面，社会安全风险与利益关系、社会心理、行为互动和信息传播密切相关，部分风险还具有个体主观意向性、实施策略性等特点，难以仅凭历史数据和案例做出完全精准的预测。这类事件的干预重点在于源头治理、依法干预和风险沟通。基于此，通过把握规律，采取突发事件风险分级、成本效益评估、可接受风险判断等事前措施，可使预防工作更加精准、更具成效、更加关键。

推进中国式现代化的题中之义。应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。中国式现代化坚持以人民为中心，人民安全是首要考虑的重大命题。同时，突发事件风险的治理水平，也是检验国家治理现代化进展与成效的重要标尺。我国人口规模巨大，超大特大城市、城市群、供水、供电、供气供暖、通信、医疗等要素容易叠加耦合，重大突发事件的关联性、衍生性、复合性、耦合性显著增强。经过不懈努力，2024年，全国生产安全事故死亡人数比“十三五”期末下降28.4%，重特大事故起数在新中国成立后首次下降到个位数，比“十三五”期末下降43.8%。值得注意的是，在一些建设工程领域仍存在违法分包转包等顽瘴痼疾，这既是一些事故出现的关键因素，也是中国式现代化必须解决的问题。从近年来涉及建设工程领域的一些重大事件来看，如2021年郑州“7·20”特大暴雨洪涝灾害中五龙口机车停车场挡水围墙冲塌、2023年内蒙古阿拉善“2·22”煤矿坍塌、2024年广东梅大高速茶阳路段“5·1”塌方、2024年陕西商洛“7·19”高速公路桥梁垮塌、2025年西成铁路尖扎黄河特大桥施工项目“8·22”重大垮塌事故等。这些事件的原因主要包括，设计、施工和监理混乱，无资质承揽业务，违法分包转包，以包代管、只包不管。因此，亟待在国家治理层面解决工程项目设计造假、采购猫腻、违法分包转包等突出问题。推进中国式现代化必然需要更好统筹发展和安全，推动安全治理工作关口前移，切实把保护人民群众生命财产安全落实到经济社会发展决策、公共投入和日常治理的首要位置。

落实重大战略决策部署的重要举措。在应急管理领域向事前预防转型是党中央部署的重大战略任务。党的十九届五中全会把“防范化解重大风险体制机制不断健全”作为国家经济社会发展规划的主要目标，而不是一般性的规划内容。党的二十大报告作出了战略擘画，明确提出“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”。党的二十届四中全会再次强调“推动公共安全治理模式向事前预防转型”。近年来，党中央在该领域部署了一系列重大任务和重点项目，如针对生产安全事故隐患排查治理，在“十四五”时期开展安全生产治本攻坚三年行动，截至2025年9月，各地累计排查重大隐患116万多项，整改率达到98.4%，其中企业自查占比从行动之初的37.1%提高到目前的52.5%，成效显著。这充分体现了新时代新征程上中国共产党应对重大挑战，为人民谋福祉促安康的历史担当。

治理模式转型面临两个层面的现实挑战。推动应急管理治理模式向事前预防转型，必须防范化解好重大安全风险、及时应对处置各类突发事件，保护好人民群众生命财产安全和维护好社会稳定。但从实际情况来看，实现治理模式向事前预防转型并不轻松，面临着一系列的严峻挑战。

从整体层面来看，我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，各类事故隐患和安全风险交织叠加、易发多发，安全生产仍处于爬坡过坎、攻坚克难的关键时期。2025年全年，各种自然灾害造成全国6703.37万人次不同程度受灾，死亡失踪763人，紧急转移安置和需紧急生活救助362.92万人次；倒塌房屋5.70万间，损坏房屋70.90万间；农作物受灾面积6069.4千公顷；直接经济损失2416.17亿元。“十四五”期间，我国集中力量实施了17998座病险水库除险加固工程，强化水库库容管理，组织开展承担防洪任务的大中型水库库容曲线复核工作，推进水库清淤整治，严肃查处侵占库容、影响防洪安全等违法行为，水库功能得到有效恢复，但仍面临水库方面的重大风险挑战。近日，受台风“美莎克”影响，广西多地遭遇持续性强降雨，引发严重洪涝灾害，南宁横州市六蓝水库等出现漫堤溃口险情，造成重大人员伤亡。另外，一些地方和企业安全发展理念树得不牢，安全生产法规标准执行不够严格；危险化学品、矿山、烟花爆竹等高危行业产业布局和结构调整优化仍不到位，小、散、乱的问题尚未得到根本解决，机械化、自动化和信息化程度不够高；安全生产领域风险结构发生一定变化，传统高危行业领域存量风险尚未得到有效化解，新工艺新材料新业态带来的增量风险呈现增多态势。当前及今后一段时间，工业化、城镇化、国际化持续发展，各类生产要素流动加快、安全风险更加集聚，公共卫生事件和社会安全事件的隐蔽性、突发性、耦合性客观存在，在一定情况下可能直接爆发或凸显。

在具体类别上，主要有几个方面需要特别关注。一是自然灾害。这类灾害的预防首先受制于预测技术和能力等诸多因素。如地震的精准预报是一个世界性难题，极端降雨降水的预测难度也非常大。2021年，郑州“7·20”特大暴雨洪涝灾害中出现了1小时降雨201.9毫米的极端情况。同时，突发事件预警信息的概率信息转化为适当行动也并不是一件简单的事情，如果气象灾害预警阈值设置过高，可能错失转移避险窗口；设置过低，又可能增加停工停业和人员转移成本，频繁不准或误报还会引发预警疲劳、应对懈怠。

二是事故灾难。事故灾难虽然可预防性相对较强，但风险常与工艺设备、管理制度、员工能力、工作环境等相互交织。同一场所可能同时涉及规划建设、行业许可、消防审验、特种设备、用电用气、人员培训和日常运营等多个环节，任何环节的标准缺失、执行弱化或监管脱节都可能累积叠加或衍生转化为系统性风险。

三是公共卫生事件。公共卫生事件的早期信号可能分散在医疗机构、实验室、学校、口岸、社区和网络信息之中，单个点位难以判断异常以及是否具有公共风险。如果数据口径不一、报告链条过长或跨区域协同不足，零散信号就难以及时转化为联合研判。而一旦风险进入快速传播阶段，医疗救治、药品物资和基层服务可能在短期内承受峰值压力，事前准备不足会迅速放大处置难度。预防机制既要求专业机构基于异常信号快速启动调查和准备，也要建立风险分级、动态评估、信息公开和退出制度。

四是社会安全事件。这类事件中的问题本源、信息传递、诱因激发、利益权衡、矛盾爆发与治理边界更为复杂。社会安全风险往往不是单一物理变量累积的结果，而与利益冲突、信息传播、社会心理和风险沟通相互作用。此类事件的预防尤其需要把安全效果与法治要求统一起来，既要考虑矛盾纠纷排查化解、重大活动风险评估、重点场所安全防范和权威信息发布，还要通过基层治理、有效沟通和依法干预形成长期稳定的社会安全基础，对应急管理工作具有非常大的挑战。

推动治理模式转型的重点。当前，我国应急管理模式正处于向事前预防转型的关键时期。《规划》突出强调了风险源头管控，将推动治理模式向事前预防转型作为完善国家应急管理体系的主线，因而向事前预防转型是“十五五”时期应急管理工作的重要锚点。

全面贯彻总体国家安全观，推动治理理念、体制机制实现根本转变。坚持在发展中固安全、在安全中谋发展，强化底线思维，全过程全系统加强突发事件应对制度的设计与措施落实，加强各类突发事件治理，有效防范化解各类安全风险。在应急管理领域，模式转型不是简单把工作时点“向前提”。从事故灾难的角度来看，一般分为人的不安全行为、物的不安全状态、作业环境的不安全因素和管理的缺陷。从社会安全的角度来看，一般强调人防、物防、技防。从突发事件应对的整体来看，需要考虑制度、技术、行为体、环境这4个关键要素。它要求治理对象由已发生事件扩展到风险源、暴露对象、脆弱性和传播链，治理过程由分段处置走向全周期闭环，治理主体由单个部门履职走向跨层级、跨部门、跨区域和多主体协同，治理工具可以借助人工智能等，构建与风险生成链条相匹配的责任体系，明确政府统筹治理责任、行业监管责任、属地责任、企业主体责任和社会协同责任。可依托应急领域的议事协调体制，持续优化“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的治理机制，明晰并优化风险判断规范、治理目标、数据口径和行动标准，推动各层级、各部门持续优化资源配置和责任链条，真正使预防从阶段性专项行动全面走向常态化、制度化运行。

系统推进安全韧性城乡的全生命周期管理。突发事件的源头管控首先要把安全要求嵌入城乡规划设计、发展的运维中，实行规划、建设、运行、维护、更新和退出的全生命周期管理。围绕城乡韧性，需长线部署地质、洪涝等灾害易发高发区域的移民搬迁或避让，合理提高重要城市和灾害多发地区关键基础设施设防标准，强化供水、供电、燃气、交通、通信、医疗等系统的功能连续性。如自然灾害监测设施、防灾减灾基础设施和城市生命线工程，既要重视建设覆盖，也要明确运维主体、校准检修、数据质量、备件保障、保障资金。安全生产工作围绕本质安全，推动落后工艺设备淘汰、老旧设施更新和关键节点冗余。在国土空间规划、产业布局、重大项目立项、城市更新、工程建设和运营维护中同步开展突发事件风险评估，完善风险图、防治区划图与规划用途管制的衔接，健全部门联审联查和安全论证程序；对不可接受的风险，应优先通过选址避让、设计优化、工艺替代、设备更新和用途限制降低风险源强度，避免出现“先建设、后治理”问题。推动单纯事后追责转向规划、建设、运营和监管全过程履责与事后追责并重；对重大风险实行清单化、责任化和时限化管理。对暂时不能消除的风险，需明确临时控制措施、监测频次和退出条件。对新产业新业态建立风险画像、实时评估和退出机制，防止长期风险监管的盲区、“九龙治水各管一摊”或简单“一禁了之”的现象出现。

完善分类分级风险排查规范，明确各类突发事件的预防重点。研究建立四大类突发事件的预防重点、责任链和行动标准。自然灾害突出空间避让、工程设防、监测预警和人员转移；事故灾难突出危险源控制、本质安全、企业责任等规范；公共卫生事件突出多点监测、早期识别、专业调查和资源准备；社会安全事件突出矛盾化解、依法干预、公共沟通、快速干预和社会协同。同一大类突发事件内部也要进一步分级、分具体场景，综合其发生概率、影响范围、损失后果、传播速度、治理紧迫度和人群脆弱性确定风险等级，分别明确监测频次、管控主体、资源投入和准备要求。对养老机构、医院、学校、地下空间、危化品企业等重点场所，应围绕人员特征、建筑条件、运行工况和外部救援条件，制定场景化行动清单或工作方案。对低概率高后果事件，不能因历史上少有发生而忽视对极端情况（比如巨灾）的准备。

建立健全基层多元共治等配套制度。研究增加基础调查、设施维护、工程减灾、监测预警、基层能力和公众教育等预防性支出。发挥财政资金引导作用，综合运用企业安全生产费用、安全生产责任保险、巨灾保险和社会资本，形成政府、市场与社会共同投入的风险分担机制。根据不同类别的突发事件风险，推动治理资源、专业力量和适用工具向县域、乡镇（街道）和村（社区）下沉，避免重复报送和简单累加，形成科学实用的风险图、责任清单、转移路线和资源清单。企业应把风险评估和隐患治理嵌入生产经营全过程，社区应围绕可能风险组织实战演练。建立相应平台或有效机制引导专业机构、保险机构和社会组织共同参与风险评估、技术检测、事故预防和公众教育。对老年人、残疾人、婴幼儿和慢性病患者等群体，建立需求台账、定向风险提示、结对帮扶、差异化预警和优先转移机制。绩效评价应从侧重事故数量、损失等滞后指标，转向风险控制型的指标导引，突出结果指标与先行指标、过程指标、风险减除效益并重。除事件（事故）数量和损失外，重点考察重大风险降低程度、重大隐患按期治理率、预警行动完成率、关键设施功能连续性、脆弱群体保障覆盖率和预防实效。

〔作者系中央党校（国家行政学院）应急管理研究院副院长〕

责任编辑：韩秋源（实习）

文章来源：http://www.71.cn/2026/0810/1299070.shtml