城市地下管网是维护群众生活安宁、支撑高质量发展的“生命线”

习近平总书记明确提出，“要推进城市基础设施生命线安全工程建设，加快老旧管线改造升级，推动地下综合管廊建设改造，构建多水源保障和分布式能源系统。”国家“十五五”规划纲要明确提出，要高质量推进城市更新、开展城市体检，推进老旧管网改造。当前，随着城镇化进程加快和城市更新行动深入推进，地下管网建设改造已进入投资规模大、建设任务重、资金需求集中的关键期。然而，面对巨大的资金需求和复杂的投融资挑战，如何让金融活水精准、高效、可持续地浇灌城市地下管网建设，已成为推进韧性城市建设、拓展有效投资空间、助力中国式现代化的现实课题。

深刻认识“城市血管”建设的战略意义

城市地下管网，涵盖供水、排水、燃气、热力、电力、通信等各类管线及其附属设施，是保障城市正常运行、维护群众生活安宁、支撑高质量发展的“生命线”，也被形象地称为“城市血管”。城市地下管网不仅是城市运转的“里子”，更是关乎安全、民生、发展的“底子”，承载着千家万户的安全与便利，也考验着城市治理的智慧与远见。从规模看，我国地下管网存量巨大。从增速看，2013年至2024年，城市排水管道总长度增长一倍以上，燃气等管道长度均实现大幅增长，管网建设持续加速。从政策导向看，“十四五”期间全国更新改造供水、燃气、供热等地下管网达84万公里；“十五五”期间，预计将建设改造地下管网超70万公里，新增投资需求超5万亿元。地下管网改造投资涉及设计、施工、材料、设备、监测维护等多个行业，产业链条长、关联度高，对金融服务的需求不仅体量巨大，而且结构多元、期限各异。

准确把握当前“城市血管”融资面临的现实障碍

一是公共财政可持续性面临挑战。今后一个时期是管网建设改造的高峰期，年均投资需求高。而中央财政补助、地方专项债、超长期特别国债等资金虽然规模可观，但主要用于重点项目、重点区域和民生兜底，难以覆盖全面需求。地方财政普遍吃紧，配套能力受限，管网建设资金缺口不容忽视。

二是民间资本参与意愿不足，激励机制存在明显短板。部分地下管网项目公益性强、直接经营收益有限，正外部性难以内化为现金流。多数民间资本追求中短期回报，对投资周期长、流动性偏低的管网项目缺乏兴趣。现实中，一些由政府与企业合作建设运营的公共项目重融资、轻运营，民间资本从“战略投资者”退化为“财务投资者”，缺乏深度参与全生命周期建设运营的动力。合理的回报机制、价格调节机制、资源补偿机制尚不健全，导致“公益性牺牲私有利益”的顾虑普遍存在。

三是金融产品与服务同质化，精准匹配相对不足。管网建设涉及新建、改造、维护等不同阶段，供水、排水、燃气、热力等不同领域，政府投资、联合投资等不同模式，金融需求差异显著。然而，目前金融机构提供的信贷产品、债券品种、保险服务等较为单一，缺乏针对管网项目特点的专属设计。特别是老旧管网改造项目，投资回收期长、现金流不稳定，传统信贷难以有效覆盖；智能化、绿色化、综合管廊等新业态对金融服务的需求尚未得到充分响应。此外，金融创新工具在管网领域应用滞后，融资渠道仍显单一。

系统构建金融支持“城市血管”畅通的长效机制

一是厘清责任边界，健全统筹协调的制度框架。政府应基于城市管网的公共品和准公共物品属性，承担核心统筹责任。要明确牵头主体，统一管理多渠道融资资金，建立信息共享平台，实现跨部门数据互通。按照“公益性与经营性分离”原则，纯公共性质的项目可采用政府直接管理或政府购买服务方式；准公共性质的项目，可通过特许经营、租赁经营引入市场竞争。同时，引入第三方机构对建设和运营全过程进行绩效评估，将评估结果与政策调整、资金分配挂钩，形成闭环管理。

二是夯实基础体系，为融资提供可靠支撑。要加快城市管网数据收集和披露体系建设，依托大型运营公司，在不增加企业过多负担的前提下，统筹推进管线位置、年限、状态等基础数据数字化、标准化，为金融机构风险评估和项目筛选提供支撑。推动管网管理体制改革，以市、县为单位，由各地下管网企业共同组建独立的管网公司，实行统一规划、统一建设改造、统一运营，解决“多头管理、底数不清”的难题。

三是创新金融产品，提高公共性金融供给。发挥政策性金融“当先导”作用，政策性银行应加大对城市管网的中长期信贷支持，提供优惠利率。商业银行要针对管网特点开发专属信贷产品，合理确定期限和还款方式，对改造项目给予更长的宽限期和更灵活的还款安排；大力发展绿色金融，将管网建设纳入绿色信贷、绿色债券支持范围。加强金融科技赋能，利用大数据、物联网开展风险评估和贷后管理，建设管网项目融资信息平台，发展供应链金融支持上下游企业。

四是健全配套政策，优化金融支持环境。健全回报机制，激发民间资本活力。强化财政金融协同，配套出台财政补贴、税收减免政策，对民间资本参与管网项目的政策性贷款给予利息补助，并延长优惠期限。完善风险分担机制，建立政府、银行、担保机构、保险公司共同参与的风险分担机制，设立城市管网建设风险补偿基金，对金融机构发放的管网项目贷款发生损失时给予一定比例补偿；发展管网建设相关保险产品，覆盖工程建设、运营维护各环节风险。推进政策性金融立法，为准公益性项目提供长期稳定制度保障。建立政银企定期会商机制，及时协调解决融资难题；推动管网企业完善公司治理，提升信用水平；加强复合型人才培养，使其既懂管网技术又懂金融业务，为“城市血管”持续畅通提供智力支撑。

（作者为北京金融街研究院研究室主任）

责任编辑：韩秋源（实习）

文章来源：http://www.71.cn/2026/0817/1299644.shtml