叶堂林：京津冀协同发展十二年蝶变之路

 

叶堂林 首都经济贸易大学特大城市经济社会发展研究院执行院长、教授

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编者按：自2014年提出以来，京津冀协同发展战略，从蓝图变为实景，在京华大地与燕赵沃野间结出累累硕果，成为引领高质量发展的重要动力源。本文从京津冀协同发展战略提出的背景入手，讲述了这一战略取得的成就及典型经验，并展望未来，描述了这一战略向纵深推进的方法路径。

京津冀协同发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的区域重大战略，是党的十八大以来的第一个重大区域发展战略。京津冀协同发展，着眼于解决北京“大城市病”问题，推动首都高质量发展，使区域空间结构优化，提升资源配置效率。

在京津冀协同发展之初，北京面临严重的“大城市病”，具体体现在：人口集聚，人口数量快速增加；交通拥堵，首都曾被戏称“首堵”；空气质量恶化，PM2.5浓度较高。12年来，北京成为全国首个减量发展超大城市，北京中心城区的常住人口、一般性制造业规模等持续疏解减量，缓解了人口压力。三地多节点、网格状、全覆盖的综合交通网络基本形成，京津雄核心区实现半小时通达，京津冀主要城市1至1.5小时交通圈加速形成，京津冀交通一体化向深度广度拓展。2025年，北京的PM2.5年均浓度首次实现“破30”，为27.0微克/立方米。

习近平总书记以“自觉打破自家‘一亩三分地’的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做”的要求，为京津冀协同发展奠定思想基础。2014年2月26日，第一次针对京津冀协同发展的座谈会召开。正是在这次会议上，习近平总书记深刻指出实现京津冀协同发展“是一个重大国家战略”，擘画区域协调发展的大棋局。2026年2月，中共中央、国务院正式批复《现代化首都都市圈空间协同规划（2023—2035年）》，标志着京津冀协同发展从“蓝图式”规划迈入“治理型”规划的新阶段。

一、战略起点：京津冀协同发展的历史必然

第一，实施京津冀协同发展战略是破解京津冀地区发展困境的重要手段。在疏解非首都功能方面，一是疏解一般制造业，特别是高耗能和高耗水的制造业；二是疏解区域性物流基地和区域性批发市场；三是疏解一般性的社会功能，包括教育、医疗、公共服务等；四是建设北京城市副中心和河北雄安新区。针对京津两市过于“肥胖”，而周边的河北却过于“瘦弱”的现象，京津冀协同发展着力于破解三地发展不充分不均衡的问题。针对水资源短缺、环境污染等生态短板问题，党中央、国务院站在全局的高度，致力于区域协同发展，缩小地区差距。

第二，实施京津冀协同发展战略是发展理念转变的体现。我们原来是靠要素投入、靠资源投入来实现经济增长，也就是增量扩张；现在向科技要动力、向人才要动力，转向了减量发展。2022年，北京市第十三次党代会报告指出，过去五年，我们“坚定不移从北京发展转向首都发展，从单一城市发展转向京津冀协同发展，从聚集资源求增长转向疏解非首都功能谋发展，从城市管理转向超大城市治理”。

一是从北京发展转向首都发展，在充分讨论了都与城的关系、舍与得的关系、疏解与提升的关系后，我们果断选择了首都发展。原来我们的发展只考虑北京自身城市的发展，现在更多考虑首都的发展、首都功能的有效发挥，强调“四个服务”“四个中心”。二是从单一城市发展转向京津冀协同发展，北京“大城市病”的破解离不开周边区域的支持，周边区域也离不开北京发展带来的赋能。三是从聚集资源求增长转向疏解非首都功能谋发展，我们要做好“菜心”经济，把“白菜帮子”往外疏解，带动整个区域内的产业链、产业集群和产业廊道的建设，在发展中实现你中有我、我中有你、一荣俱荣、一损俱损的态势。四是从城市管理转向超大城市治理，我们通过智慧城市、接诉即办的建设，吸引更多公众参与城市治理的过程。

作为全国首个减量发展的超大型城市，北京聚焦疏解非首都功能，截至2024年，累计退出一般制造和污染企业超3000家。京津冀协同发展，打破了行政壁垒，构建了区域协同机制，进一步完善国土空间规划体系，通过“疏整促”专项行动推动教育资源、医疗资源的优化。

 

二、蝶变之路：京津冀协同发展的主要成就

（一）“一核”疏解成效彰显，“两翼”齐飞活力焕发

第一，非首都功能疏解带动了人口疏解，取得了显著成效。2024年，北京常住人口为2183.2万人，较2023年减少2.6万人，较2014年仅增加31.6万人。京津冀协同发展的提出，为北京常住人口的增长按下了“暂停键”。尤其值得欣喜的是，中心城区、核心区的常住人口呈下降态势；远郊区、平原新城的常住人口呈上升态势。此外，中心城区的人口密度从9487人/平方公里下降至8005人/平方公里，年均降速为2.10%，中心城区正在逐渐“静下来”。

第二，产业转型升级态势明显。北京严控增量、疏解存量，是全国第一个发布以治理“大城市病”为目标的新增产业禁限目录的城市，持续退出一般制造业，补齐公共服务短板，赋能高精尖产业发展，尤其是以现代服务业为引领的增长态势明显，信息、商务、金融等高端服务业增速领跑，有力支撑了北京新质生产力的发展。绿色转型成效显著，能耗下降的同时产业质效持续提升。高精尖产业加速壮大，人工智能、信息软件、新能源汽车等领域注册资本增速均处于领跑地位，推动北京产业向高端化、绿色化、智能化方向迈进。

第三，北京核心区“四个密度”持续降低，即人口、建筑、商业、旅游四个方面。比如，城乡建设用地和建筑规模均得到有序管控。2015—2023年，西城区的房屋建筑面积由7178.50万平方米下降至5190.14万平方米，建筑密度由142.63万平方米/平方公里下降至103.12万平方米/平方公里，年均降速达3.97%。通过这些减量措施，北京有效降低了开发强度，为保障中央政务功能、优化国际交往环境、汇集创新要素、提升宜居品质奠定了坚实基础。

第四，北京的教育资源正有序向沙河和良乡两个高教园区集聚，加速推动两大园区向科教融合新城转变。一批部属高校正分三批在雄安新区落地建设。目前，前两批9所高校进展顺利，其中第一批4所高校预计2027年将全面开学。此外，京津冀地区已组建多种形式的高校联盟，校际合作交流不断加强，优质教育资源的辐射水平大幅提升。

第五，医疗资源的疏解步伐加快。各大医院积极向外开办分院。天坛医院、口腔医院从天坛地区迁建至丰台花乡，安贞医院建了通州院区。雄安宣武医院已在雄安新区开业运营，取得良好成效。

第六，高标准、高质量推进河北雄安新区与北京城市副中心建设。雄安新区作为在白纸上拔地而起的城市，目前已完成5000多栋建筑的建设，城市雏形基本形成。北京城市副中心建设方面，行政办公功能正有序转移，三大文化建筑等重点项目稳步推进，整体功能与城市骨架已初具雏形，功能融合不断深化。

（二）交通线网加速编织，互联互通成为现实

第一，区域“经脉”日益畅通。北京市域断头路全部打通，京津冀携手打通“大动脉”，大幅缩短环京地区进京通勤及日常出行时间。

第二，“轨道上的京津冀”加速成型。京张高铁、京沈客专（京哈高铁京承段）、京雄城际铁路建成通车，前往承德、张家口、雄安等地更为便捷。雄忻高铁、石雄铁路等项目正在大幅推进。截至2026年3月，京津冀地区铁路营业里程突破1.1万公里，较2014年增长约四成，其中高铁里程达2675公里，覆盖京津冀地区所有地级市，京津雄核心区半小时通达。

第三，首都“八站两场”综合交通枢纽格局成型，即由八个一类铁路客运站和两个大型国际机场共同构成综合交通枢纽集群。旅客联程联运效率大幅提升，推动实现地铁与铁路之间安检互认，让旅客一次安检即可完成换乘，提高群众出行便利度。

第四，京津冀已逐步构建出高效便捷的地下交通网络。北京开通了地铁快线，运行效率大幅提高。天津地铁已发展成地铁网。石家庄地铁实现从无到有的突破。在跨省联通方面，北京地铁22号线（平谷线）在北三县设有5个站点，并在齐心庄站预留了向东延伸支线的条件，在管庄站设置了与市郊铁路通密线的联络条件，未来可实现“一干多支”的网络化运行效果，进一步增强东部地区的通勤便捷性。

第五，京津冀实现海陆空齐飞，海港与空港联动全球。天津港已初步建成国际一流枢纽港口，津冀世界级港口集群正在建立。北京城市副中心和雄安新区综合交通枢纽初见雏形，交通枢纽功能正有序向外疏解。在机场布局方面，北京形成“龙凤呈祥”航空双枢纽格局，京津冀“双核两翼多节点”机场群布局完成。

（三）生态协同成果丰硕，美丽生态实现共绘

第一，推动生态协同保护，打造绿色京津冀。我们推动了能源绿色化与交通出行绿色化。京津冀能源协同发展行动计划实施成效显著，地铁出行、新能源汽车出行已广泛应用。当前，绿电开发及各领域用能转型正加速推进，有力推动了区域能源的绿色低碳发展。

第二，采取联防联治措施，生态环境质量大幅提升。密云水库、官厅水库上游地区已建立生态补偿机制，让生态保护者受益、让破坏生态付出代价。这套机制已形成长效模式，并在其他区域复制推广。同时，通过分类补偿、综合补偿等多元补偿方式，“生态受益者付费、生态保护者获利”的良性格局已经形成。蓝天保卫战的打响，实现了蓝天白云常现，从过去的“奥运蓝”“APEC蓝”，到如今蓝天已成为北京的常态。加强水资源管理，重点治理劣Ⅴ类水质。目前，密云水库水质持续维持地表水Ⅱ类标准，水生态健康状况持续向好。三地水环境全面消除劣Ⅴ类断面。加强绿色能源、清洁能源的联动，提高周边地区的生态修复力度。百万亩造林工程、京津风沙源治理等重大工程取得显著成效。

（四）产业强化区域支撑，“链群”助力协同发展

第一，优化产业结构。北京通过科技创新，打造了新兴产业战略高地，实现了投入减少、产出与利润双增的良好局面。同时，北京科技创新成果，加速与河北、天津的产业创新深度融合。天津通过先进制造研发基地建设，为北京和河北提供了物流及产业配套服务。河北则定位为京津高技术产业、先进制造业的研发转化及加工配套基地。在此分工下，京津冀农业正向现代化农业转型；第二产业比重有所下降，产业结构优化趋势明显；第三产业比重持续增加，其活力与韧性不断增强。

第二，打造一系列产业新载体，推动产业合作平台共建，提升产业协同速度。中关村科技企业正逐步向天津、河北拓展，打造滨海中关村科技园、雄安新区中关村科技园等。北京的制造业向河北沧州等地转移，代表项目包括京津冀·沧州生物医药产业园、京冀曹妃甸协同发展示范区等。同时，三地组建了一批技术创新中心和实验室，推动产业协同从单个企业、单个项目转向产业链、供应链的区域联动。

京津冀三地产业布局迎来转变：北京从“大而全”转向“高精尖”；天津从“引得来”迈向“发展得好”；河北从“接得住”转向涌现出一批高水平产业集群，部分已上升为国家级先进制造业集群。

（五）创新引擎强劲驱动，协同创新持续深化

第一，由科技部主导的京津冀协同创新“1+3”联动工作机制日益完善，形成梯次有序、分工协作的区域创新战略布局。中关村作为全国创新改革的先行先试“试验田”，截至2022年已推出80余项先行先试政策，其中已有30多项政策复制推广到全国，发挥了重要的示范引领作用。

第二，北京的科技成果正加速向天津、河北辐射，三地技术联系日趋密切。2023年，北京技术合同成交额突破8000亿元，其中流向津冀技术合同成交额748.7亿元，是2013年的10.52倍。从占比看，北京科技成果输往天津、河北的比例持续攀升：2022年为7.8%，2023年升至15.1%。

第三，京津冀三地人才联动机制已初步形成，职业资格、许可资格等实现跨区域互认，促进了人才自由流动，正着力打造人才高地。

第四，从科技成果本身看，科创高地建设取得显著成效。协同创新平台实现了质量与效率的双提升，京津冀内部的联合创新态势十分良好。

（六）自由贸易试验区联动发展，制度创新再上新台阶

第一，“一地创新、三地互认”的创新态势扎实推进，三地之间政务服务“同事同标”已开始实现，主要政务事项“跨省通办”已成为常态。三地自贸区联动成效显著，有效降低了物流成本以及高新技术企业、人才流动的相关成本。

第二，2026年初，党中央、国务院批复《现代化首都都市圈空间协同规划（2023－2035年）》。目前，通北一体化高质量发展正快速推进，廊坊与周边地区的联动发展也步入快车道。大兴机场临空经济区正振兴起航，打造京津冀协同发展的新引擎。大兴机场一方面连接中心城区，另一方面连接雄安新区，同时带动周边廊坊、保定等区域的快速发展。

 

三、制度创新：京津冀协同发展的机制突破

（一）核心支撑：从“分治”到“共治”的制度创新体系

京津冀三地从各自为政转向协调发展，未来要走向融合发展。第一，建立制度体系的“四梁八柱”。2014年，京津冀协同发展上升为重大国家战略。2015年6月，中央出台《京津冀协同发展规划纲要》。此后，《北京城市总体规划（2016年-2035年）》《北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市协同发展规划》《关于推进北京城市副中心高质量发展的实施方案》《现代化首都都市圈空间协同规划（2023－2035年）》等规划方案陆续出台。

第二，不断完善法律法规体系。京津冀三地持续推进协同发展立法，多项立法由京津冀共同推进，确保三地按照同一规则、同一标准、同一套制度运行，以制度保障协同发展。

第三，工作机制形成闭环，构建起“要事有统筹、任务有督办、落实有专班”的工作体系，京津冀协同能级持续提升。

（二）机制创新：打通协同“堵点”，构建全链条协同体系

第一，三地共同建立党政主要领导协商机制，京津冀党政主要领导高位统筹、周密部署，常务副省（市）长协商互动。京津冀联合办发挥平台作用，交通、产业、科技、营商环境、毗邻地区等18个专题工作组强化组组联动。

第二，在京津冀协同发展科技创新协同专题工作组机制建设方面，将“北京国际科技创新中心”扩围为“北京（京津冀）国际科技创新中心”，三地要共同承担起打造国家原始创新主要策源地的重任。发挥由中央科技办、北京市共同牵头的部市共建机制优势，津冀两地全面参与，形成北京（京津冀）推进科技创新中心建设工作协调机制。

第三，建立“北京+雄安”月度会商机制，进一步畅通雄安与北京市相关部门沟通渠道，强化协同联动、整合资源力量，推进公共服务共建共享，夯实京雄同城化基础。

（三）利益共享：打破“一亩三分地”的思维定式

第一，建立产业转移税收增量返还机制，完善能耗、环保指标的协同机制，从根源上破除利益分享难题。

第二，推动企业资质、信用评级互认。2024年，京津冀1053个政务服务事项实现三地“跨省通办”，社保卡实现交通、旅游等5个场景“一卡通”。2025年，推出京雄同城化事项清单192项，京津冀三地交通、人力资源等领域209项资质资格互信互认落地。

（四）自贸试验区：制度型开放的“链式”突围

第一，在机制协同方面，从点状突破转向链式整合。

第二，在生态重塑方面，打造突破行政边界的产业生态。

第三，在核心抓手方面，以全产业链协同创新为主引擎。

第四，在高能级开放方面，对接国际高标准经贸规则，激活制度型开放新动能，引进国际高端产业形态。

（五）链群共舞：以制度保障赋能产业协同新跃升

第一，重点打造“五群六链五廊”，2024年京津冀新增5个国家级先进制造业集群，并推出《推动6条重点产业链图谱落地的行动方案》。

第二，建立“链群联动”常态化对接机制，形成“一月一链、一季一群”常态化对接机制，每月围绕一条重点产业链开展小型对接会，每季度针对一个产业集群举办专题交流会，探索形成“以链促群、以群强链，链群共生”的协同发展路径。

 

四、典型经验：京津冀协同发展的蝶变启示

（一）“规划引领+多规合一”的空间治理新范式

推动京津冀协同发展，是党中央、国务院在新形势下作出的重大决策部署和国家战略。如前所述，先后出台了《京津冀协同发展规划纲要》《北京城市总体规划（2016年-2035年）》《北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市协同发展规划》《关于推进北京城市副中心高质量发展的实施方案》《现代化首都都市圈空间协同规划（2023－2035年）》。

以现代化首都都市圈建设为例，构建“一核两翼、双城多点、双廊多圈”的空间格局。其中，“一核”指首都功能核心区，“两翼”指北京城市副中心和河北雄安新区，“双城”指北京和天津，“多点”指廊坊、张家口、承德、保定等节点城市，“双廊”指京津、京雄走廊，“多圈”指北京平原新城、北京生态涵养区、通勤圈、功能圈及产业协同圈等多个圈层。同时，《现代化首都都市圈空间协同规划（2023－2035年）》不仅规划了空间层面，也是一份综合发展规划。

（二）以疏解促优化、以承接促提升

北京减量发展的同时，推动高质量发展。这些年，北京一般制造业企业退出超过3000家，区域性专业市场和物流中心疏解提升约1000家，9所高校、16家综合医院向外疏解，北京市级行政机关搬迁至副中心基本完成。

通过疏解，带动了周边地区的快速发展，也推动了北京资本向周边投资。比如，“十四五”期间武清引进北京项目129个、总投资583.8亿元，配套企业超260家，实现从“物理承接”到“化学反应”。

（三）以创新链产业链深度融合驱动新质生产力发展

京津冀打通创新要素自由流动通道，构建“北京研发、津冀协同制造”创新协同模式。三地共设自然科学基金合作专项，沿京津、京雄走廊布局中关村园区，共建京津冀国家技术创新中心。滨海—中关村科技园吸引超6500家企业入驻，成为转化标杆。

从2013年到2024年，京津冀协同创新指数年均增速13.1%。“十四五”时期，北京流向津冀技术合同成交额较“十三五”时期增长1.7倍。北京的创新成果在天津、河北的产业土壤中生根发芽，这已成为区域协同创新具有生命力的核心路径。

（四）以圈层嵌套实现梯度协同

通过通勤圈、功能圈、产业协作圈的圈层嵌套，以及中心城区、平原新城、生态涵养区的梯度协同，实现资源配置的优化。实践证明，这是超大城市治理的空间密码，要摒弃粗放的“摊大饼”模式，按空间半径精准配置功能，明确各圈层定位，构建起高效有序的区域空间协同新格局。

（五）以制度协同保障要素自由流动

通过政策协同、利益共享机制，推动党政联动工作机制的完善，实现1053个政务服务事项“跨省通办”。目前，正在探索产业转移税收增量返还机制、利益分成机制、资质互认等制度建设。

（六）以文化认同和民生共享凝聚协同共识

京津冀在教育、医疗、文化等领域全面深化协同，三地联系日益密切。比如，北京儿童医院托管保定市儿童医院，使大量原本需进京就医的儿童患者可就近在保定市儿童医院就诊。

 

五、未来展望：京津冀协同发展向纵深推进

（一）以现代化首都都市圈建设为抓手，引领世界级城市群崛起

第一，促进通勤圈一体化，推动环京地区深度融合。推动功能互补、职住平衡，吸引更多人到环京地区居住、就业、就医，享受公共服务。

第二，优化功能圈建设，推动京津雄创新三角联动。要将京津雄打造为中国创新的“金三角”，使其成为全球创新联动的典型示范。

第三，推动产业协同圈发展，促进节点城市强链补链。重点打造7个国家级先进制造业集群、6条重点产业链、2条新质生产力廊道，将京津冀区域内的节点城市纳入其中，实现产业链补链与功能升级。

（二）推动非首都功能疏解进入新阶段

疏解北京非首都功能，是京津冀协同发展的“牛鼻子”。2025年7月中央城市工作会议提出，控制超大城市规模，合理有序疏解非核心功能，打造高质量发展主引擎。北京的非首都功能疏解为全国超大城市的疏解工作提供了先行经验。

“十五五”时期，北京非首都功能疏解进入新阶段。聚焦内外重组提质，优化布局，保障中央政务功能，更多参与国际事务治理。

第一，进一步疏解高校、医院，向外建设新校区、新院区。一是向雄安地区疏解，二是向北京周边地区疏解，三是向北京各区县疏解，力争实现各区县均有大学布局。

第二，打造北京—雄安人才科创走廊，共建雄安新区中关村科技园。

第三，实现北京城市副中心功能跃升，建设绿色示范区，推进通州与北三县一体化高质量发展。

（三）推动生态可持续发展

塑造高品质宜居宜业宜游宜养空间，推动人与自然和谐共生，筑牢区域生态安全屏障，严守生态保护红线，推进虚拟电厂建设，助力碳达峰碳中和。

（四）持续完善优化市场环境

顶层设计骨架由政府搭建，之后需发挥市场机制作用。深化“放管服”改革，精简审批、降低成本、强化法治与产权保护，提升政务服务效能，进一步激发市场活力。

（五）推动产业协同发展

加快布局战略性新兴产业和未来产业，重点布局智能网联汽车、低空经济、具身智能、人工智能等新兴产业。

（六）推动科技创新

将“北京国际科技创新中心”扩围为“北京（京津冀）国际科技创新中心”，使其成为共建世界级科创策源地和强国战略支点的重要抓手。重点建设创新走廊、完善创新生态，强化科技创新支撑作用。

（七）推动教育、科技、人才一体化发展

打通一体化发展的堵点，让实验室成果走向现实。强化“揭榜挂帅”机制，确立“企业出题、高校答题、市场阅卷”机制。

（八）持续推动人口结构优化与区域人才协同发展

推动中心城区人口进一步减少、环京人口大幅上升，推动现代化首都都市圈从“建立联系”迈向“密切联系”，最终实现“深度融合”。

（九）推动文化资源保护与利用

京津冀地区有许多文化资源，要在保护的同时进一步研究文化遗产的活化利用，使其更好服务人民。同时，要大力提升京津冀地区人民的文化素养。

（十）筑牢区域安全韧性防线，夯实协同发展稳定基石

统筹发展和安全，坚持底线思维、极限思维，构建安全可靠、协同有序、响应高效的首都都市圈韧性空间格局，提升灾害抵御、风险共担、互助支撑能力。

报告人 | 叶堂林

责编 | 范璧萱

校对 | 李天翼

审核 | 张一博、孙楠、叶其英

监审 | 刘斌

责任编辑：范璧萱

文章来源：http://www.71.cn/2026/0828/1300836.shtml